文/阮曉東

PPP模式讓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)迎來機遇期

文/阮曉東

農(nóng)業(yè)PPP存在的問題和瓶頸、也不容忽視。特別是土地制度、金融、保險和農(nóng)業(yè)基礎設施等方面的配套政策，亟待加以完善

我國正處于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村發(fā)展”的關鍵時期。我國社會主義初級階段的基本國情決定了大規(guī)模依靠政府投資來反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村是不現(xiàn)實的。積極運用PPP模式引導社會資本投入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，是現(xiàn)階段“反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村發(fā)展”的重要手段之一。隨著國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設的深化和中央對農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)成為投資的熱點領域，PPP投資已經(jīng)初現(xiàn)端倪，呈現(xiàn)良好勢頭。但是，農(nóng)業(yè)PPP存在的問題和瓶頸也不容忽視。特別是土地制度、金融、保險和農(nóng)業(yè)基礎設施等方面的配套政策，亟待加以完善。

政府出臺政策支持農(nóng)業(yè)采用PPP模式

PPP模式，又稱為公私合營模式，起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，是指政府與私人組織為了合作建設基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，最終使合作各方達到比單獨行動更為有利的結(jié)果。

從2014年（又被稱為“PPP元年”）開始，國務院、國家發(fā)改委和財政部出臺了一系列關于“政府和社會資本合作模式（PPP）”的指導性文件，隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》《國家發(fā)改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及財政部的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的出臺，PPP作為政府融資的法定模式正式登場亮相，開展PPP已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。

不過從2014年以來，農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展卻相對緩慢于其他領域，比如交通設施、環(huán)保設施、片區(qū)開發(fā)等。此前之所以社會資本沒有大規(guī)模進入農(nóng)業(yè)PPP投資，一是因為農(nóng)業(yè)不如一些產(chǎn)業(yè)的比較收益高，社會資本不愿進入；二是因為我國農(nóng)村土地制度的限制，不敢進入。也有一些農(nóng)民擔心，一旦引入社會資本，自己的資源資產(chǎn)的安全問題。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，傳統(tǒng)的工商資本把尋求利潤的目光轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。不少社會資本已經(jīng)認識到，農(nóng)業(yè)是一個永不衰退的行業(yè)。民以食為天，農(nóng)產(chǎn)品消費是剛需，人們對綠色健康食品的需求只會日益增長。雖說投資農(nóng)業(yè)很難有獲取暴利的機會，但目前農(nóng)業(yè)收益率超出社會平均收益率，如果搞規(guī)模經(jīng)營還能得到政府的各種補貼和支持。這恰恰是社會資本看中的。

2016年末，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關于推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號）（以下簡稱《意見》）。作為該領域首個正式的PPP指導文件，政策層面對農(nóng)業(yè)領域PPP的扶持力度遠超以往。此次國家發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《意見》是該領域首個正式的PPP指導文件?！兑庖姟访鞔_提出了農(nóng)業(yè)領域PPP的重點領域與發(fā)展路徑。此次政策層面對農(nóng)業(yè)領域PPP的扶持力度遠超過去，不僅在制度上保障了社會投資的資本安全，而且在保障合理投資回報的同時建立了分工明確的風險防控機制，此舉有利于農(nóng)業(yè)PPP的加速落地。

此外，在具體的項目指導上也有要求，就是在農(nóng)業(yè)領域推行PPP主要服務農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，利于環(huán)保型水利工程；而農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革強調(diào)加強優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供給，利于種子工程。對農(nóng)業(yè)環(huán)保的重視或進一步推高明年上半年的農(nóng)產(chǎn)品價格，尤其是畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的價格。公共服務領域推行PPP有助于提高供給效率，讓PPP成為供給側(cè)改革的重要推手。

之后，又有一系列的政策出臺。2017年5月末，財政部、農(nóng)業(yè)部《關于深入推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》（財金〔2017〕50號）；土地利用規(guī)劃方面：2017年5月8日國土資源部頒行的《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》（國土資源部令第72號）。這些政策都在不同層面上對社會資本和農(nóng)民推進農(nóng)業(yè)PPP的擔心得到緩解。

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》是黨中央出臺的第一個關于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的文件，是貫徹落實習近平總書記重要指示要求和新發(fā)展理念的重大舉措，是指導當前和今后一個時期農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的綱領性文件。該《意見》也提出，要加大綠色信貸及專業(yè)化擔保支持力度，創(chuàng)新綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。加大政府和社會資本合作（PPP）在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展領域的推廣應用，引導社會資本投向農(nóng)業(yè)資源節(jié)約、廢棄物資源化利用、動物疫病凈化和生態(tài)保護修復等領域。

農(nóng)業(yè)PPP運作核心是土地確權

農(nóng)業(yè)項目適合PPP模式，主要是因為農(nóng)業(yè)自身的投資特點與回報率與PPP有較強的契合度。比如規(guī)模化農(nóng)業(yè)初期投資大，但使用期長，我國對農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入一直不足，政府財政對農(nóng)業(yè)基本建設的投資力度也有弱化的趨勢。由于投入不足，農(nóng)業(yè)基礎設施普遍落后、老化陳舊，很難對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供持續(xù)的保障和促進作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力很難有大的提高。尤其是水利、道路等基礎設施建設欠賬太多，因此會造成初期投資大的特征，可農(nóng)業(yè)基礎設施卻具有使用周期長的特點，一旦建成，便可長期使用，且規(guī)劃合理，便不存在浪費現(xiàn)象。

此外，農(nóng)業(yè)市場容量巨大，農(nóng)產(chǎn)品消費具有不可替代性，且潛在需求巨大，如對綠色健康食品的需求日益增長，這一特點可以為投資提供穩(wěn)定的收益保障，與PPP要求長期收益穩(wěn)定的特點不謀而合。在投資收益率方面，農(nóng)業(yè)企業(yè)收益率很難與新興行業(yè)相比，如TMT、新材料等。后者可以小資金投入獲取大收益，而農(nóng)業(yè)企業(yè)的增長卻是以規(guī)模整合或自然增長為特點的，投資于農(nóng)業(yè)很難有暴利的機會。但目前農(nóng)業(yè)的收益率超出社會平均收益率，且在農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)的情況下收益穩(wěn)定有保障，穩(wěn)定增長可期，這恰恰是社會資本所需要的。

在政策的推動下，不少地方都開始探索在農(nóng)業(yè)領域引入PPP模式。方興未艾的農(nóng)業(yè)PPP模式，為政府、公司和農(nóng)戶展現(xiàn)出前景廣闊的新藍海。不過在農(nóng)業(yè)領域，PPP模式依然沒有得到很好的推廣和應用。目前，農(nóng)業(yè)投資呈現(xiàn)出前后兩端比重大的情況，即前端投資種子種苗、后端投農(nóng)產(chǎn)品深加工及品牌化的企業(yè)多，而投資于土地規(guī)模整合、規(guī)模化生產(chǎn)、基礎設施改造的資本不多。之所以出現(xiàn)這種狀況，原因在于之前土地使用權不明晰，社會資本不敢大規(guī)模進入。

所以，農(nóng)業(yè)PPP運作核心是土地確權。只有確權之后，農(nóng)戶才能以土地入股增收脫貧，社會資本才可以進行土地修復、生產(chǎn)經(jīng)營和基礎設施建設等，政府也才能減輕負擔，然后進行補貼和監(jiān)管，或者以公私合營等形式實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，達到多贏目的。

按照中央要求，農(nóng)業(yè)部積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作。在2014年、2015年開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證整省推進試點的基礎上，2016年又新增河北、黑龍江、內(nèi)蒙古、山西、遼寧等10省（自治區(qū)）開展整省試點，使整省試點省份達到22個。

隨著農(nóng)村土地確權工作的開展,我國很多地區(qū)的土地確權頒證成了PPP參與者關注的熱點問題,2017年我國的土地確權在各地正有序地開展,爭取在2018年基本完成確權頒證工作。土地確權也讓很多做土地流轉(zhuǎn)的企業(yè)吃上了“定心丸”。這次確權采用規(guī)范的測繪技術，將承包地的位置、座標等信息詳細記錄在案，并附有清晰的地塊示意圖。許多農(nóng)民群眾拿到證書后感覺心里踏實，自己的承包地有了“身份證”。另外，土地確權也促進了土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)、抵押。原來承包地面積不準、產(chǎn)權不清，許多農(nóng)民進城打工也不敢流轉(zhuǎn)土地，確權后便可以放心流轉(zhuǎn)，促進了土地規(guī)模經(jīng)營，流入土地的新型主體也便于開展土地經(jīng)營權抵押融資，提升發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力。

隨著農(nóng)村土地“三權分置”改革辦法的出臺以及農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的啟動，國家對農(nóng)村資源資產(chǎn)的確權讓社會資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村更加有信心。而國家和地方政府頒布的一系列文件則進一步明確了地方政府在其中的作用，對項目中的資金配套、產(chǎn)權歸屬、投資回報、風險承擔等都進行了規(guī)定。毫無疑問，這將極大地激勵地方政府推進農(nóng)業(yè)領域PPP建設的積極性。

正大集團副董事長楊小平表示，在土地確權的政策下，應當創(chuàng)新“PPP+BOT”模式，建設土地承包權屬于農(nóng)民、經(jīng)營權屬于企業(yè)，農(nóng)戶合作、企業(yè)服務的現(xiàn)代畜牧業(yè)、種植業(yè)，通過經(jīng)營權規(guī)?；瘜崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

農(nóng)業(yè)PPP投資的適合領域分析

隨著政府政策放開，商業(yè)資本的進入，以下八大項目的市場前景巨大。

首先是農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設。我國未來以農(nóng)業(yè)為主的用水結(jié)構(gòu)將長期存在，灌溉是用水大戶的基本面不會根本改變。在水土資源約束日益加劇的條件下，保障國家水安全以及糧食安全的用水需求，最迫切、最有效的辦法是節(jié)水，通過大規(guī)模實施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，推動農(nóng)田水利從提高供水能力向更加重視提高節(jié)水能力轉(zhuǎn)變。目前我國正在加大大中型灌排骨干工程節(jié)水改造與建設力度，同步完善田間節(jié)水設施，建設現(xiàn)代化灌區(qū)。大力實施區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉行動，集中建成一批高效節(jié)水灌溉工程。

其次是農(nóng)業(yè)環(huán)境治理技術和相關的工程實施。2016年中央一號文件提出“加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理”。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污水和垃圾處理已經(jīng)成為重要問題。農(nóng)業(yè)環(huán)境治理重要指預防和治理工業(yè)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)）廢水、廢氣、廢渣、粉塵、城鎮(zhèn)垃圾和農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、植物生長激素等農(nóng)用化學物質(zhì)等對農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染和危害。目前財政部推出兩個強制試點，垃圾和污水處理必須使用PPP模式，在國內(nèi)的垃圾和污水處理PPP模式也是隨處可見。在未來，開展土壤污染狀況詳查，深入實施土壤污染防治行動計劃，將會是政府和社會繼續(xù)推進的公共服務事業(yè)。

第三是農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術和相關的工程實施。先污染后治理的末端治理模式不能有效解決環(huán)境問題，但卻在我國盛行已久。大力推行高效生態(tài)循環(huán)的種養(yǎng)模式，加快畜禽糞便集中處理，推動規(guī)?；笮驼託饨】蛋l(fā)展，將帶來農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

第四是特色小鎮(zhèn)和田園綜合體的打造和建設。我國重點圍繞有基礎、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)，建設一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色小鎮(zhèn)和田園綜合體。支持各地加強特色村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐、基礎設施、公共服務、環(huán)境風貌等建設。

第五是鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)的工程實施。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是當今旅游發(fā)展方向之一，具有強大的生機和廣闊的前景。早在19世紀30年代歐洲已開始了農(nóng)業(yè)旅游。中國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)地域遼闊，自然景觀優(yōu)美。文件提到：鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。多渠道籌集建設資金，大力改善休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)公共服務設施條件，在重點村優(yōu)先實現(xiàn)寬帶全覆蓋。

第六是現(xiàn)代育種基地的建設。種業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭，是國家戰(zhàn)略性、基礎性核心產(chǎn)業(yè)，在保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全上發(fā)揮著不可替代的作用。我國甘肅、新疆、青海、海南等地的玉米、棉花制種基地和蔬菜種子質(zhì)量鑒定基地建設快速推進。未來種子工程將加大農(nóng)作物種業(yè)基礎設施投入，加強育種創(chuàng)新、品種測試和試驗、種子檢驗檢測等基礎設施建設。鼓勵“育繁推一體化”種子企業(yè)建設商業(yè)化育種基地，購置先進的種子生產(chǎn)、加工、包裝、檢驗、倉儲、運輸設備，改善工程化研究、品種試驗和應用推廣條件。

第七是現(xiàn)代漁港和碼頭建設。漁港是漁民生產(chǎn)、生活最重要的后方基地和漁船重要的避風場所，是海洋防災減災的重要組成部分。加快漁港建設對于提升沿海地區(qū)的海洋防災減災能力、維護漁民的生命財產(chǎn)安全、促進漁區(qū)的和諧穩(wěn)定具有重要意義。

第八是農(nóng)業(yè)科技的推廣。農(nóng)業(yè)推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善，制約著推廣力度。發(fā)達國家農(nóng)技推廣經(jīng)費一般占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.6%～1.0%，發(fā)展中國家也在0.5%左右，但我國不足0.2%，人均經(jīng)費更少。若按照中央1號文件推廣創(chuàng)新公益性農(nóng)技服務方式，推行政府購買服務，支持各類社會力量廣泛參與農(nóng)業(yè)科技推廣，發(fā)展空間巨大。

農(nóng)業(yè)PPP投資諸多瓶頸仍待突破

在農(nóng)業(yè)PPP投資前景廣闊的同時，由于經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素所限，我國農(nóng)業(yè)PPP投資的規(guī)模和范圍還十分有限，存在發(fā)展瓶頸。由于政策不完善、農(nóng)村土地制度不清晰、農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱、農(nóng)業(yè)金融和保險服務滯后、企業(yè)合作持續(xù)性難保證等因素，影響著農(nóng)業(yè)PPP模式的推進。

對此，農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長郭永田表示，第一，要完善農(nóng)業(yè)PPP和土地政策，盡快制定農(nóng)業(yè)PPP投資實施方案，讓社會資本了解具體流程，明確其利益保障和投資回報途徑，調(diào)動社會資本投資農(nóng)業(yè)項目的熱情。第二，要強化社會資本準入資格審查，避免社會資本盲目性、急切性投資。第三，對流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地方面，要對社會資本的投資動機、資金情況、項目前景、盈利能力等方面進行評估和論證，全程監(jiān)控，跟蹤投資進度，做好切實把控。第四，推動政府設立PPP項目擔?；?，調(diào)動銀行發(fā)放農(nóng)業(yè)項目貸款的積極性，并且強化農(nóng)業(yè)保險的投入和運用，以滿足PPP項目的資金回收和償付需求。

此外，我國農(nóng)業(yè)保險將對農(nóng)業(yè)PPP模式有更大的保障作用?，F(xiàn)今保險行業(yè)在農(nóng)業(yè)方面的規(guī)劃很滯后，應加快發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，目前已經(jīng)有31家財產(chǎn)保險公司和其他保險經(jīng)營組織活躍在廣闊的田野上。2016年參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶踴躍，以單項保險計算，有2.04億戶次，比前一年減少了2499.3萬戶次。但2016年是2007年以來10年中農(nóng)業(yè)保險賠付率最高的一年，達到80%以上；自然也是被保險農(nóng)戶獲得賠款最多的一年，總共有348億元。

我國在2015年取消了對農(nóng)業(yè)保險準入的審批后，農(nóng)業(yè)保險市場似乎全面放開了，但其實它還不是一個真正的市場。農(nóng)業(yè)保險雖然屬于財產(chǎn)保險，但無論是保險標的、風險特點、經(jīng)營規(guī)則、專業(yè)技術要求等方面，都很獨特，具有典型的“市場失靈”特征，使其離不開政府的支持。當前，涉足農(nóng)業(yè)保險的險企紛紛呼吁加強政府補貼力度，提高農(nóng)險保額。業(yè)內(nèi)人士認為，盡管當前農(nóng)險保額確實不高，農(nóng)民或企業(yè)遇災后獲得的農(nóng)險補償較低，但是在加大財政補貼力度之前，如果確保這些補貼政策最終能讓農(nóng)民和企業(yè)受惠，那么對農(nóng)業(yè)PPP項目的落地也是有好處的。

所以，總體來看，我國農(nóng)業(yè)PPP項目的具體模式雖然可以靈活多樣，但是可行的模式和存在的困難都需在實踐中完善解決。目前我國的農(nóng)業(yè)PPP項目都處于探索實施階段，農(nóng)業(yè)PPP項目實施方案要比一般的農(nóng)業(yè)投資項目更為復雜，技術要求更高，需要財政、財務、法律和農(nóng)業(yè)等領域?qū)＜覐牟煌嵌冗M行評估論證。所以要引導各類機構(gòu)對條件成熟的農(nóng)業(yè)項目進行研究，開展農(nóng)業(yè)PPP項目的探索性設計，以期積累經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，培養(yǎng)具備PPP知識的專家隊伍。

未來，我國要在明確用地政策、加大財稅支持、拓寬融資渠道、完善配套設施建設等方向上發(fā)力以促進PPP項目的落地。利用PPP模式是農(nóng)業(yè)投資新路徑，可以幫助政府實現(xiàn)從微觀向宏觀、從審批向監(jiān)管方向轉(zhuǎn)變。說到底，農(nóng)業(yè)PPP的本質(zhì)是政府與社會資本合作，為農(nóng)村農(nóng)民提供公共服務，利益共享、風險共擔、長期合作，最終實現(xiàn)政府、資本、農(nóng)民多贏。