（蘇州衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院江蘇蘇州215009）

政府在最初推行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金的主要提供者。但隨著福利社會(huì)化的快速發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的單一性財(cái)政支付制約著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化發(fā)展。為加速社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給過(guò)程中必須吸收更多的社會(huì)資金，這就需要政府在政策導(dǎo)向上給予積極支持，培育公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，形成社會(huì)完善社區(qū)養(yǎng)老資金供給、社區(qū)解決養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題的格局。

一、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性分析

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)就是通過(guò)政府主導(dǎo)、社會(huì)介入、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)為依托，以專(zhuān)業(yè)化服務(wù)為支撐，向居家老人提供生活、醫(yī)療和娛樂(lè)等多方面的服務(wù)，它融合了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)，并把這種融合延伸到整個(gè)社區(qū)，具有很強(qiáng)的可復(fù)制性和可遷移性。

從內(nèi)容和特征屬性來(lái)看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以界定為準(zhǔn)公共物品。首先，社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)具有非排他性，是針對(duì)全社會(huì)的公共產(chǎn)品，符合條件的老年人都可以通過(guò)一定的渠道和方式獲得。其次，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在某些層面上具有競(jìng)爭(zhēng)性，比如在上門(mén)生活照料服務(wù)人員和醫(yī)療服務(wù)人員不足的情況下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有競(jìng)爭(zhēng)性。最后，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有明顯的正外部性，可以有效改善老年人群的健康狀況和生活質(zhì)量，減少家庭成員的照料負(fù)擔(dān)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性可以從以下幾方面進(jìn)行具體分析：

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的非排他性。十八大報(bào)告指出：整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立兼顧各類(lèi)人員的社會(huì)保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制。由此可見(jiàn)，享受基本養(yǎng)老服務(wù)是每一位老年人的基本權(quán)利，將沒(méi)有付費(fèi)的消費(fèi)者完全排除在養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)之外是不可能的，也就是說(shuō)養(yǎng)老服務(wù)的非排他性是一定條件下的非排他性，是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的外部性。外部性是指某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體或組織的行動(dòng)有益于或有損于其他個(gè)體和組織的情況。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給有利于老年人的生活幸福，節(jié)省家人的時(shí)間和精力，同時(shí)也解決了老年人的后顧之憂(yōu)。因而，完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以提高社會(huì)的總體福利發(fā)展水平，具有正外部性。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的私人產(chǎn)品屬性。消費(fèi)者從生產(chǎn)者或供給者提供的養(yǎng)老服務(wù)中獲得收益或效用，并支付相關(guān)成本?；陴B(yǎng)老需求的層次性、差異性特征，養(yǎng)老服務(wù)供給的層次也應(yīng)該是多樣化的。不同需求層次的養(yǎng)老服務(wù)，支付的費(fèi)用也不相同，高端養(yǎng)老服務(wù)需要高額付費(fèi)成本。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，養(yǎng)老服務(wù)具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入主體分析

從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)濟(jì)屬性的三個(gè)層次來(lái)看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)既包含私人產(chǎn)品，也包含純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。面對(duì)不同層次需求的老年人，供給的養(yǎng)老服務(wù)具有不同的經(jīng)濟(jì)屬性，因此，在資金投入主體上也應(yīng)從三個(gè)層次進(jìn)行分析。

（一）純公共產(chǎn)品層次的養(yǎng)老服務(wù)資金投入主體。養(yǎng)老服務(wù)中的純公共產(chǎn)品是指由政府財(cái)政和民政等部門(mén)免費(fèi)向老年人提供的服務(wù)和產(chǎn)品。政府作為社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)資金的主要投入者，鼓勵(lì)社會(huì)捐資，以做到“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”。各級(jí)地方政府結(jié)合本地區(qū)的生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)定本地最低生活標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上供給基本養(yǎng)老服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)老年人的最低生活保障。中央與地方財(cái)政資金的共同投入，可以確保全體老年人得到最基本的養(yǎng)老服務(wù)，以體現(xiàn)社會(huì)的公平與平等，保證純公共產(chǎn)品層次養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)供給。

（二）準(zhǔn)公共產(chǎn)品層次的養(yǎng)老服務(wù)資金投入主體。養(yǎng)老服務(wù)中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指特定的組織或團(tuán)體提供的低于市場(chǎng)價(jià)格的養(yǎng)老服務(wù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，由政府來(lái)統(tǒng)籌管理的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，逐漸發(fā)展為政府向非政府機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)資金投入主體由政府主導(dǎo)變?yōu)檎龑?dǎo)，因?yàn)檫@部分養(yǎng)老服務(wù)的有效供給可以提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平，也可以減輕年輕一代的家庭負(fù)擔(dān)，使他們可以創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。當(dāng)然，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的養(yǎng)老服務(wù)供給絕不意味著完全脫離政府，為防范“市場(chǎng)失靈”，政府這只“看不見(jiàn)的手”仍然在該領(lǐng)域資金投入中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。

（三）私人產(chǎn)品層次養(yǎng)老服務(wù)的資金投入主體。養(yǎng)老服務(wù)中的私人產(chǎn)品是指老年人依照市場(chǎng)價(jià)格而購(gòu)買(mǎi)并獨(dú)自享用的服務(wù)。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來(lái)越多的老年人選擇高層次的、具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的養(yǎng)老服務(wù)。這部分產(chǎn)品的供需是由市場(chǎng)機(jī)制動(dòng)態(tài)調(diào)整的，所需資金也基本通過(guò)市場(chǎng)化方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，私人產(chǎn)品層次的養(yǎng)老服務(wù)資金需求是政府無(wú)法獨(dú)立有效提供的，政府應(yīng)該對(duì)巨額的社會(huì)資本加以有效引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)社會(huì)民間資本投入到高端養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化中的積極性，充分發(fā)揮高端養(yǎng)老服務(wù)資金投入的政府引導(dǎo)功能，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源配置的優(yōu)化。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入困境

（一）政府資金支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的困境分析。當(dāng)前，我國(guó)即將進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，單一的政府資金投入模式已經(jīng)不能滿(mǎn)足對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)日益擴(kuò)大的需求。西方國(guó)家的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府全包式的財(cái)政資金投入無(wú)法建立起一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。地方政府資金投入方式的不穩(wěn)定性和不精準(zhǔn)性，導(dǎo)致許多地方社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)脫離了良性循環(huán)發(fā)展的軌道。同時(shí)，不少地方政府基于慣性思維，沒(méi)有制定完善的鼓勵(lì)政策和支持機(jī)制，吸引不了更多的組織參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中來(lái)，這也是制約社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要原因。

（二）社會(huì)資金支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的困境分析。社會(huì)資金是助推社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平與質(zhì)量提升不可或缺的要素，社會(huì)資金在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中整合了社會(huì)資源，擴(kuò)大了養(yǎng)老服務(wù)資金來(lái)源。但是，很多情況下，政府在養(yǎng)老服務(wù)中的服務(wù)型職能沒(méi)有得到充分發(fā)揮與體現(xiàn)，經(jīng)常出現(xiàn)大包大攬的現(xiàn)象，其根源在于許多地方政府對(duì)社會(huì)資金存在矛盾心理：一方面政府對(duì)社會(huì)資金發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果持肯定態(tài)度，另一方面政府顧慮與擔(dān)憂(yōu)對(duì)社會(huì)資金放松管理會(huì)出現(xiàn)一些社會(huì)問(wèn)題。因此，政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中引導(dǎo)與管控社會(huì)資金的舉棋不定，造成社會(huì)資金在投入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中具有強(qiáng)烈的行政色彩，造成社會(huì)資金難以支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的困境。

（三）家庭資金支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的困境分析。自實(shí)行計(jì)劃生育以來(lái)，我國(guó)家庭人口數(shù)量逐漸減少，家庭快速向小型化、扁平化轉(zhuǎn)變。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)中老年人的需求越來(lái)越多樣化，不僅有照料日常生活的物質(zhì)需求，也有休閑、娛樂(lè)等精神需求，更有醫(yī)療護(hù)理的保健需求。在這種狀況下，傳統(tǒng)的以家庭資金支持養(yǎng)老服務(wù)的模式越來(lái)越困難，不僅體現(xiàn)在金錢(qián)與時(shí)間方面，也體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的滿(mǎn)足與供給方面。在多種養(yǎng)老服務(wù)訴求的背景下，受到家庭資金投入的約束，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)越性和便利性亦很難得到充分體現(xiàn)。

四、構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金多元投入機(jī)制的對(duì)策

（一）優(yōu)化政府資金的投入結(jié)構(gòu)，發(fā)揮引導(dǎo)作用。政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的資金投入應(yīng)發(fā)揮兩項(xiàng)功能：一是保障老年人享有基本的養(yǎng)老服務(wù)，確保養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的公平性。二是引導(dǎo)社會(huì)資金和家庭資金投入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給效能，提升服務(wù)水平和質(zhì)量。通過(guò)建立政府資金的長(zhǎng)效投入機(jī)制、優(yōu)化政府資金的投入結(jié)構(gòu)，破解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金困局，使政府資金成為發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“穩(wěn)壓器”。隨著更多的社會(huì)資金參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展中，政府資金應(yīng)不斷加強(qiáng)導(dǎo)向功能，鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織加入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)事業(yè)中。

（二）擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)的規(guī)模、確定資金的投入邊界。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的訴求日益多元化，以往政府全權(quán)負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)的模式已經(jīng)無(wú)法有效滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。起源于西方國(guó)家的政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的模式，不僅能夠加強(qiáng)政府的養(yǎng)老服務(wù)功能，更極大地激活了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)不再是一種觀(guān)念，更是一種新機(jī)制和新方法，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)可以加快政府管理體制、社會(huì)管理體制改革，對(duì)打造服務(wù)型、效能型政府有著積極意義，對(duì)于推動(dòng)和培育社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織發(fā)展也有著重要的促進(jìn)作用。與此同時(shí)，應(yīng)明確各級(jí)政府承擔(dān)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入邊界，并借助審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障資金的使用效能。

（三）實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的家庭醫(yī)保聯(lián)動(dòng)、鼓勵(lì)商業(yè)險(xiǎn)種開(kāi)發(fā)。對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，醫(yī)療費(fèi)用占其支出的較大比例，使用醫(yī)?？ǖ膸茁室泊蟮枚?，因此可以實(shí)行家庭醫(yī)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由家庭當(dāng)事人根據(jù)相應(yīng)的規(guī)章辦理聯(lián)動(dòng)手續(xù)。當(dāng)老年人的醫(yī)?？ㄟM(jìn)入付費(fèi)臨界點(diǎn)時(shí)，可以聯(lián)動(dòng)到子女的醫(yī)?？ㄉ线M(jìn)行支付，既緩解了老年人的資金壓力，也使部分年輕人的醫(yī)?？ǖ靡猿浞质褂?。與此同時(shí)，還可以進(jìn)一步放寬當(dāng)前的政策，鼓勵(lì)子女利用卡內(nèi)充足的余額為父母購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，進(jìn)一步打通家庭醫(yī)保資金的聯(lián)動(dòng)范圍，拓展家庭醫(yī)保聯(lián)動(dòng)的使用效能。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金的投入不僅要平衡現(xiàn)在，還要兼顧未來(lái)，因此，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是拓展養(yǎng)老金融的最佳選擇。政府應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)多種類(lèi)型的商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)產(chǎn)品，對(duì)特定的群體進(jìn)行精準(zhǔn)的投放與推廣。

（四）整合多元投資主體，構(gòu)建“多投一體化”體系。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)化的事業(yè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入主體之間必須合理分工，才能有效協(xié)作，最終達(dá)到提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的愿景。首先，要遵循社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)發(fā)展的規(guī)律，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)投入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要有周全的預(yù)案，政府與社會(huì)組織的契約合同應(yīng)盡量考慮和界定責(zé)權(quán)，明確資金投入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，按照“風(fēng)險(xiǎn)適宜承擔(dān)”的原則，發(fā)揮各方比較優(yōu)勢(shì)。其次，通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，加快培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。再次，設(shè)立政府引導(dǎo)型基金，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。基金應(yīng)專(zhuān)注于投資社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，通過(guò)基金杠桿形成國(guó)有資本、民間資本共同參與的多元化投資格局，以撬動(dòng)數(shù)倍資本來(lái)加速社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（五）社區(qū)與家庭籌資的協(xié)作互動(dòng)，搭建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。在充分發(fā)揮社區(qū)輻射功能的基礎(chǔ)上，挖掘可利用的家庭資源，逐步完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。以社區(qū)為中心，整合民政、勞動(dòng)保障部門(mén)以及家政服務(wù)業(yè)等多方力量，搭建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)捐贈(zèng)熱線(xiàn)，形成社區(qū)、駐地企業(yè)、家庭多方互動(dòng)連鎖的服務(wù)中心，串聯(lián)不同社區(qū)之間的物質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)不同社區(qū)之間的資源共享，優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)，提高社區(qū)物資、設(shè)備使用效率，有效防止資源重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生，最大限度地彌補(bǔ)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的不足。

（六）融合多種資源要素，實(shí)現(xiàn)各方優(yōu)勢(shì)協(xié)作互補(bǔ)。多種資源要素的有機(jī)融合是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系良好運(yùn)作的基礎(chǔ)與前提。應(yīng)遵循“優(yōu)勢(shì)資源共享”的原則，對(duì)多種資源要素進(jìn)行組合、優(yōu)化，使其在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮最大效能。強(qiáng)化政府與非營(yíng)利組織的合作，為了確保政府投入資金的使用效能，應(yīng)以績(jī)效為導(dǎo)向，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核，把考核的結(jié)果作為資金投入的參考。為了確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入的精確、公平，可以借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，借助職業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估的過(guò)程中側(cè)重于吸納廣大社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的意見(jiàn)，定期開(kāi)展全面評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入各方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

五、結(jié)束語(yǔ)

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)引入資金多元投入機(jī)制的過(guò)程中，政府相關(guān)部門(mén)需做好前期市場(chǎng)調(diào)研，考量、確認(rèn)、評(píng)估運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因素和因子，同時(shí)分解風(fēng)險(xiǎn)，明確哪些風(fēng)險(xiǎn)需要由政府分擔(dān)，哪些風(fēng)險(xiǎn)需要其他投資機(jī)構(gòu)知悉，并制定切實(shí)可行的方案，各司其職。我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系在不斷完善的過(guò)程中日益彰顯出強(qiáng)大的社會(huì)功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)功能也從單一的解決老年人生活問(wèn)題的廣度轉(zhuǎn)向提升老年人生活品質(zhì)的高度，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也由以往的彌補(bǔ)政府投入資金不足轉(zhuǎn)向拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)走出困境，走向大改革、大公益、大民生。成熟的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)籌資模式有助于社會(huì)資本參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)建設(shè)，提高公眾社會(huì)服務(wù)意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)黏性，需要從更宏觀(guān)的角度去理解其他投入主體對(duì)養(yǎng)老以及其他公共領(lǐng)域發(fā)展及社會(huì)治理的功能作用。