（江蘇大學(xué)江蘇鎮(zhèn)江212000）

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國國民經(jīng)濟建設(shè)中占據(jù)了很重要的部分，其在建設(shè)過程中需要巨大的資金作為保障，與此同時，受制于基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性，我國基礎(chǔ)設(shè)施項目絕大多數(shù)都是國家擁有并進行日常維護，期間暫無有效競爭機制，加上政府調(diào)控失靈等因素，使得我國基礎(chǔ)設(shè)施處于虧損運營狀態(tài)，日益加重了政府財政壓力，很多基礎(chǔ)設(shè)施無法得到基本的保養(yǎng)和維護。此外，我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資單純依靠國家財政，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來源，一系列巨額資金的投入使得國家財政壓力頗大，這些都影響著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。另一方面，相對靈活的國外游資以及國內(nèi)的民間資本因政策調(diào)控等原因一直無法得到高效率的使用，常常處于被動閑置的狀態(tài)。PPP模式的提出可以同時解決上述諸多問題。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是公共部門與私人企業(yè)之間建立的一種合作伙伴關(guān)系，簡單地說，就是公共部門與私人企業(yè)合作的一種融資模式。具體來講，是城市基礎(chǔ)設(shè)施項目在建設(shè)過程當(dāng)中由私人企業(yè)參與進來與政府部門進行項目合作，促進項目的成功開展，對于私人企業(yè)和政府部門來說都是一種有利于自身發(fā)展的合作模式。而對于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中的責(zé)任和風(fēng)險，將由私人企業(yè)和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)。就風(fēng)險而言，因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的特殊性，使得此類項目具有投資規(guī)模大、項目參與方眾多、建設(shè)和經(jīng)營周期長、技術(shù)復(fù)雜、不確定因素較多等特點，這就意味著運用PPP模式比起傳統(tǒng)的融資模式面臨的風(fēng)險更大，風(fēng)險因素更多。因此，合理的風(fēng)險管理是PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目成功的關(guān)鍵因素。

二、PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目融資特點及存在的問題

（一）PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資特點

基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中需要巨大的資金作為保障，如果單靠政府財政進行建設(shè)，迫于財政壓力往往使得項目無法正常有序進行，隨著相對靈活的國外游資和國內(nèi)民間資本的快速成長及積極融入，在某種程度上彌補了政府投資的不足。近年來，我國政府開始對社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施進行政策鼓勵引導(dǎo)，國外游資以及國內(nèi)民間資本逐漸進入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，此舉不僅有利于我國基礎(chǔ)設(shè)施的建造，也有利于我國經(jīng)濟的發(fā)展，對我國社會的進步起到了促進作用。從我國目前的PPP項目開展情況來看，其涉及交通運輸、科技、醫(yī)療、教育、農(nóng)業(yè)、市政工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施等社會各個領(lǐng)域。公共部門與私人企業(yè)的合作，促進了PPP項目的快速發(fā)展。PPP模式是一種科學(xué)合理的合作模式，其特點如下：

1.PPP模式融資規(guī)模較大。就我國目前的PPP項目開展情況來看，PPP項目融合了大量的社會資金，根據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2015年P(guān)PP項目融資體量達(dá)到數(shù)萬億元，而且在2016年確定簽訂了上萬個PPP項目，項目涉及到各行各業(yè)，其中農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占了較大的比重。但是，PPP模式融資獲得的資金與實際的需求數(shù)目相比，仍顯不足。

2.PPP模式融資途徑較多。通過近幾年P(guān)PP項目融資途徑的比對和研究發(fā)現(xiàn)，我國PPP項目的融資途徑很多，但仍然以銀行貸款為主，近幾年，隨著社會的發(fā)展，通過資本市場進行融資的案例越來越多，整體呈現(xiàn)出增加的趨勢。除了銀行貸款和資本市場融資外，我國還存在基金和債券等融資工具，大大拓寬了PPP模式的融資途徑。

3.PPP模式融資過程較為復(fù)雜?；A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中所涉及的社會面較廣，項目周期較長，且建設(shè)過程中的資金使用均為億級體量。根據(jù)我國已有的PPP項目開展情況來看，PPP項目在開展過程中吸納的大量社會資金，往往不是一個融資機構(gòu)能夠單獨提供的，而是由多家融資機構(gòu)共同完成，由于每一家融資機構(gòu)都有自己的發(fā)展理念和經(jīng)營手段，所有每一次融資都須經(jīng)過大量的談判和協(xié)商，因此融資過程非常復(fù)雜。

（二）PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資存在的問題

1.融資風(fēng)險成因復(fù)雜。PPP項目因外部市場的靈活性和內(nèi)部政策調(diào)控的滯后性，使得此類項目的風(fēng)險既有外部風(fēng)險，也有企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險。對于此類風(fēng)險問題，下文將進行拓展研究。

2.項目建設(shè)周期長。由于基礎(chǔ)設(shè)施的特殊性，其從建設(shè)完成到投入使用所經(jīng)歷的時間較長，甚至有些基礎(chǔ)設(shè)施項目簽約的特許經(jīng)營時間為30年。較長時間的建設(shè)周期使得PPP項目融資公司所融資金在償付方面有著較大的不確定性。

3.缺乏健全的法律法規(guī)。PPP項目在我國仍算新興融資方式，對包括立法人員在內(nèi)的諸多人員來講，并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和經(jīng)歷，這為我國在此領(lǐng)域內(nèi)的立法工作帶來了嚴(yán)峻的考驗，因此PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實施過程中總會遇到一些因為法律法規(guī)不健全而導(dǎo)致的不確定性因素，對項目的開展形成了阻礙作用。

4.融資擔(dān)保存在差異性。PPP項目所涉及的信用擔(dān)保不是PPP項目建設(shè)主體所擁有的信用及資質(zhì)，而是主要依靠項目自身未來的收益以及現(xiàn)金流作為擔(dān)保，所以金融機構(gòu)必須要對每一次融資貸款進行嚴(yán)格的審核，防止出現(xiàn)意外情況。同時，PPP模式的出現(xiàn)也迫使諸多融資機構(gòu)轉(zhuǎn)變審核理念，從傳統(tǒng)的考察項目主體人情況轉(zhuǎn)變?yōu)閷椖课磥硎找娴目疾?，整體降低融資風(fēng)險，使整個融資過程平穩(wěn)進行。

三、PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目風(fēng)險分析

PPP項目從融資建設(shè)初期到整體移交給私人企業(yè)過程中面臨的風(fēng)險類型繁多，既有可以把控的確定因素，又有超出預(yù)期的不確定因素。一些商業(yè)銀行考慮到PPP項目的盈利主體較為單一，存在著較大的融資風(fēng)險，所以并不是十分愿意為PPP項目提供正常的融資服務(wù)，這給PPP項目的融資帶來了一定的阻礙。除此之外，出于對基礎(chǔ)設(shè)施項目準(zhǔn)公益性的考慮，如何保證基礎(chǔ)設(shè)施在實現(xiàn)其基本價值的同時，確保先期投資者獲得預(yù)期的收益，也是PPP項目風(fēng)險中應(yīng)當(dāng)思考的一點。不同風(fēng)險因素對整個項目的影響時間不同，有些風(fēng)險因素只出現(xiàn)在一段時間內(nèi)，而有些風(fēng)險因素可能出現(xiàn)在整個項目當(dāng)中，甚至波及到私企控制的特許經(jīng)營期內(nèi)。風(fēng)險因素內(nèi)部之間錯綜復(fù)雜，或相互影響，或互為因果，風(fēng)險因素與其外部環(huán)境之間的相互影響使得PPP項目風(fēng)險表現(xiàn)出其特有的復(fù)雜性和多樣性。具體來講，PPP項目融資風(fēng)險主要有以下兩個方面：

（一）外部環(huán)境風(fēng)險

1.市場環(huán)境風(fēng)險。市場風(fēng)險主要是指金融利率發(fā)生很大的變化所產(chǎn)生的經(jīng)濟風(fēng)險，可能使企業(yè)面臨較大的經(jīng)濟損失，造成企業(yè)無法在規(guī)定的時間內(nèi)給銀行回款。為此，企業(yè)應(yīng)該積極制定風(fēng)險防范措施，在政府和企業(yè)進行PPP項目談判及簽署合同時要注意對自身利益的保護。

2.地方官員新老更替風(fēng)險。地方政府官員為了突出政績，常常熱衷于投資基礎(chǔ)設(shè)施，新老官員之間對于同一基礎(chǔ)設(shè)施想法不同，使得當(dāng)?shù)卣畬A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策性支持時斷時續(xù)，這大大增加了PPP項目在融資建設(shè)初期至交付運行末期之間的不確定性。國家應(yīng)對各個地方政府的官員進行監(jiān)督和管理，減少PPP項目建設(shè)過程中的此類風(fēng)險。

3.法律法規(guī)變更風(fēng)險。目前我國還沒有一套比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法律體系。為此，國家相關(guān)部門需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，地方政府在項目建設(shè)和融資過程中也要考慮國家的相關(guān)法律法規(guī)，減少因為法律法規(guī)變更給PPP項目帶來的風(fēng)險。

（二）內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險

1.日常運營風(fēng)險?；A(chǔ)設(shè)施使用過程中的折舊程度、日常保養(yǎng)的難度大小、產(chǎn)品以及材料的價格變化等因素都可能使得PPP項目遇到很多風(fēng)險。這些風(fēng)險不可避免，也無法進行預(yù)測。這種情況下，就需要企業(yè)在項目建設(shè)過程中做好應(yīng)對風(fēng)險的準(zhǔn)備，對企業(yè)內(nèi)部的工作人員進行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，就相關(guān)風(fēng)險提前制定相對完善的應(yīng)對措施，當(dāng)風(fēng)險來臨時，工作人員能夠根據(jù)自己的專業(yè)知識來處理這些風(fēng)險，從而提高企業(yè)應(yīng)對日常運營風(fēng)險的能力。

2.企業(yè)信用風(fēng)險。如其他金融活動均會面臨風(fēng)險一樣，信用風(fēng)險在PPP項目中也是存在的。當(dāng)一些公司在PPP項目建設(shè)過程中，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)的固定資產(chǎn)發(fā)生變更，導(dǎo)致企業(yè)不能夠及時歸還銀行的貸款，那么就會使企業(yè)面臨非常大的信用風(fēng)險，所以，企業(yè)在項目運行過程中需要注意防范信用風(fēng)險的發(fā)生。

3.公私合作風(fēng)險。PPP項目是由政府和企業(yè)共同合作來進行項目建設(shè)，是政府和企業(yè)互惠雙贏的一種重要模式。但是對于我國而言，國有資本在我國占有非常重要的地位，這種情況下，當(dāng)一些國有資本和社會資本進行合作時，社會資本就可能面臨著非常大的風(fēng)險。這就需要當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本在對項目進行建設(shè)的過程中合理地調(diào)配建設(shè)成本以及建設(shè)收益，盡量避免因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不好給社會資本帶來的經(jīng)濟損失。雙方應(yīng)增加互動，保持良性合作關(guān)系，從而減少公私合作風(fēng)險的發(fā)生。

四、基于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目風(fēng)險管理要求與實現(xiàn)路徑

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項耗費時間較長的工程，它直接影響著我國國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，決定著我國全面實現(xiàn)小康社會的步伐。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，一定要注意各個因素的影響，減少企業(yè)面臨的一些風(fēng)險，為此，本文對PPP項目融資和建設(shè)過程中的風(fēng)險防范提出以下建議：

（一）國家立法部門應(yīng)加快完善法律法規(guī)

PPP項目作為一種新興的融資方式，由于其推廣時間較短，目前在我國并沒有積累許多穩(wěn)定成熟的經(jīng)驗，統(tǒng)觀現(xiàn)有的法律法規(guī)環(huán)境，在PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實施過程中暫時還沒有比較好的法律法規(guī)來提供參考依據(jù)，導(dǎo)致PPP項目建設(shè)存在很多法律風(fēng)險。這就需要國家立法部門結(jié)合PPP項目的自身特點以及在我國發(fā)展的實際情況，加緊完善相關(guān)的法律法規(guī)，優(yōu)化PPP項目的法律環(huán)境，制定相關(guān)管理制度來促進PPP項目的快速建設(shè)。

（二）構(gòu)建PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目回報機制

任何企業(yè)都是以實現(xiàn)更多的收益作為自己的經(jīng)營目標(biāo)，在對PPP項目進行建設(shè)的過程中亦是以收到良好的收益作為最終目的，考慮到PPP項目參與方的特殊性，政府與企業(yè)如何合理地處理這些收益回報成為PPP項目的一個關(guān)鍵點，既要使企業(yè)獲取到應(yīng)有的收益，又要讓政府實現(xiàn)項目最初的預(yù)期效果，這就需要PPP項目參與方之間建立一個比較完善的PPP項目回報機制，通過這個機制來更好地幫助政府和企業(yè)對回報資金進行合理分配，使PPP項目各參與方達(dá)到共贏。

（三）綜合利用金融市場的多個融資工具

政府和企業(yè)在對PPP項目建設(shè)之前可以通過各種融資方法來進行資金融資，而且還可以積極利用融資工具來加強融資效果，從而促進PPP項目的更好建設(shè)。政府可以運用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，基于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目需要大量的投資，建成之后將會形成大量的流動性極差的存量資產(chǎn)，但是這類資產(chǎn)有穩(wěn)定的現(xiàn)金收入流，可以將流動性較差的存量資產(chǎn)變現(xiàn)盤活。此外，還可以通過信托公司對基礎(chǔ)設(shè)施項目提供股權(quán)或債權(quán)融資支持，也可以以基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營類資產(chǎn)發(fā)行受益權(quán)信托，改善流動性。