談 蕭 劉勇錫 廖原菲

廣州社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的法治現(xiàn)狀考察

談 蕭 劉勇錫 廖原菲*

社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的核心和基礎(chǔ)是法治，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的良法善治。本文通過實(shí)地調(diào)研、深度訪談、問卷調(diào)查等多種形式，對(duì)廣州特大城市社會(huì)治理能力現(xiàn)代化中的法治建設(shè)問題展開了考察?？疾毂砻鳎瑥V州社會(huì)治理在法治上存在如下不足之處：一是社會(huì)治理中地方立法與民間規(guī)范尚未形成良性互動(dòng)機(jī)制；二是社會(huì)治理中多元化糾紛解決機(jī)制尚未有效形成；三是基層社區(qū)治理的法治化水平依然較低。針對(duì)這些問題，提出法治社會(huì)建設(shè)解決方案，有利于推動(dòng)廣州特大城市社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化。

社會(huì)治理 地方立法 民間規(guī)范 多元化糾紛解決 法治化

近年來，廣州在建設(shè)法治政府、法治社會(huì)上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。尤其是在黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定以來，廣州在依法治市方面的探索，順應(yīng)了特大城市社會(huì)治理的核心是法治的根本要求和基本規(guī)律。但是，根據(jù)治理現(xiàn)代化的法治理念和目標(biāo)要求，廣州社會(huì)治理的法治化水平仍有進(jìn)一步提升的空間。

一、地方立法與民間規(guī)范尚未形成良性互動(dòng)機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)指出，要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。廣州為嶺南文化的典型代表，也是廣府文化的發(fā)源地，獨(dú)特的傳統(tǒng)文化中孕育的民俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等民間規(guī)范對(duì)廣州社會(huì)治理具有非常重要的作用。廣州是古代海上絲綢之路的發(fā)祥地，也是我國(guó)兩千多年來唯一沒有關(guān)閉過的對(duì)外通商口岸，近年來廣州更是大力打造國(guó)際商貿(mào)中心和樞紐網(wǎng)絡(luò)型城市。作為現(xiàn)代化、國(guó)際化的特大商貿(mào)城市，市民公約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范對(duì)廣州社會(huì)治理亦能發(fā)揮巨大作用。廣州地方立法歷來較為注重吸收、轉(zhuǎn)化民間規(guī)范。例如，1991年廣州首開禁鞭先例，制定 《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》，改造民間爆竹燃放習(xí)俗。隨后，全國(guó)有近300個(gè)城市效仿實(shí)施 “禁鞭令”。又如，2011年廣州制定實(shí)施 “垃圾分類”規(guī)定，引導(dǎo)市民形成良好的生活垃圾分類習(xí)慣，成為全國(guó)首批生活垃圾分類示范城市。

然而，廣州地方立法與民間規(guī)范只是零星地發(fā)生一些關(guān)聯(lián)，二者尚未形成良性互動(dòng)機(jī)制，對(duì)社會(huì)治理的創(chuàng)新和促進(jìn)作用也非常有限。2015年 《立法法》修改，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。這意味著廣州的地方立法應(yīng)緊密圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等更需要與民間規(guī)范互動(dòng)的領(lǐng)域展開?？傮w來看，廣州地方立法與民間規(guī)范的融合互動(dòng)尚存在如下一些缺憾：

1.某些民間規(guī)范與地方立法存在直接沖突。廣州地區(qū)一些民間規(guī)范價(jià)值導(dǎo)向與地方立法有所不同，一些民間規(guī)范因襲陳規(guī)舊章甚至成為陋習(xí)陋俗的載體，因而與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律相悖，從而不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了阻礙，同時(shí)也極大地制約了其自身的發(fā)展。以村規(guī)民約為例，廣州很多村規(guī)民約中有減損 “外嫁女”權(quán)益的規(guī)定。例如，《番禺區(qū)市橋鎮(zhèn)沙圩一村股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》規(guī)定，已出嫁 （含已登記未遷出戶口）的不計(jì)算股權(quán)。據(jù)此，沙圩一村以村民陳某某已出嫁為由，不給予其股份分配權(quán)。陳某某以其合法權(quán)益受到侵害申請(qǐng)番禺區(qū)人民政府市橋街道辦事處作出處理。市橋街道辦依照地方性法規(guī)相關(guān)規(guī)定，①?gòu)V東省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法＞規(guī)定》第十二條規(guī)定：“結(jié)婚后戶口和居住地仍在原村的農(nóng)村婦女及其按計(jì)劃生育的子女，其居住、戶籍、生產(chǎn)勞動(dòng)和計(jì)劃生育等權(quán)利受法律保護(hù)。在責(zé)任田和宅基地劃分、股權(quán)分配等方面與當(dāng)?shù)仄渌迕裣碛型葯?quán)利。違反前款規(guī)定的，由鎮(zhèn) （鄉(xiāng)）人民政府責(zé)令改正；造成當(dāng)事人損失的，侵害人應(yīng)當(dāng)予以賠償。”責(zé)令沙圩一村給予陳某某與本村村民同等的股份分配及福利待遇。沙圩一村不服，向番禺區(qū)人民政府提起行政復(fù)議。在復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持原行政行為的決定后，沙圩一村又將市橋街道辦訴至法院。②詳見《廣州市番禺區(qū)市橋街沙圩一村民委員會(huì)與廣州市番禺區(qū)人民政府市橋街道辦事處行政處理糾紛上訴案（〔2006〕穗中法行終字第431號(hào)）》。此后，沙圩一村又發(fā)生兩起“外嫁女”股份及福利待遇分配糾紛事件，市橋街道辦依照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，③《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》（2006年10月1日起施行）第十五條第一款規(guī)定：“原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。”第十六條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有以下權(quán)利：…… （二）享有集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，獲得集體資產(chǎn)和依法確定由集體使用的國(guó)家所有的資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收益……?！睂?duì)兩“外嫁女”的請(qǐng)求予以支持，繼而又引發(fā)其與沙圩一村等的訴訟。④參見《廣州市番禺區(qū)市橋街沙圩一村村民委員會(huì)等與廣州市番禺區(qū)人民政府市橋街道辦事處行政處理決定糾紛上訴案（〔2010〕穗中法行終字第404號(hào)）》《廣州市番禺區(qū)市橋街沙圩一村村民委員會(huì)等與廣州市番禺區(qū)人民政府市橋街道辦事處行政處理決定糾紛上訴案 （〔2010〕穗中法行終字第407號(hào)）》。

2.地方立法未能充分通過民間規(guī)范彰顯地方特色。廣州地區(qū)民間規(guī)范所涉及的主題多是婚喪嫁娶、節(jié)慶活動(dòng)、鄰里關(guān)系、人情往來、倫理道德、糾紛解決等日常事務(wù)，與民眾日常生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是廣州地方風(fēng)土人情的集中體現(xiàn)。這些事項(xiàng)，同樣也應(yīng)是廣州地方立法所重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。地方特色是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。然而，當(dāng)前廣州地方立法更側(cè)重于立法過程控制與技術(shù)控制，地方特色彰顯不足，地方立法 “照抄照搬”的現(xiàn)象依然存在。這導(dǎo)致部分地方立法成為了對(duì)上位法的簡(jiǎn)單重復(fù)或?qū)ζ渌胤搅⒎ǖ?“抄襲”，從而造成了地方立法與地方實(shí)際相脫離，也使得地方立法因 “不接地氣”而實(shí)施效果不佳。我們通過梳理廣州市地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)僅有4件地方性法規(guī)涉及民間規(guī)范。以 《廣州市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》為例，該條例1991年制定，2010年和2015年兩次修正，盡管條文規(guī)定較為細(xì)致，但基本多數(shù)條文在上位法中已有相關(guān)規(guī)定，且與其他省市相關(guān)立法相比，并無特色可言。嶺南文化中注重利用民間組織、公益組織等社會(huì)力量進(jìn)行治安綜合治理的傳統(tǒng)，在該條例中沒有絲毫體現(xiàn)。

表1：廣州市地方性法規(guī)中涉及民間規(guī)范簡(jiǎn)況表

3.社區(qū)公約、市民公約、行業(yè)規(guī)范等現(xiàn)代性的民間規(guī)范未能通過地方立法有效吸收和整合利用。廣州城市化水平已達(dá)到80%以上，很多人會(huì)認(rèn)為在現(xiàn)代化的特大城市里，民間規(guī)范并無多大的作用空間。實(shí)際上，與鄉(xiāng)村存在習(xí)俗類似，城市也存在相應(yīng)的習(xí)慣規(guī)范，其中最為典型的就是社區(qū)公約、市民公約和行業(yè)規(guī)范。在廣州城市社區(qū)尤其是在一些新興社區(qū)，居民間呈現(xiàn)出陌生人社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，因而鮮有形成傳統(tǒng)意義上的習(xí)慣規(guī)范。當(dāng)前廣州社區(qū)治理中民間規(guī)范的穩(wěn)定部分主要是一種人為理性建構(gòu)的社區(qū)公約和市民公約。城市住宅商品化的發(fā)展使住宅小區(qū)日漸成為城市居民活動(dòng)的重要載體，從而催生了用于調(diào)整物業(yè)業(yè)主、物業(yè)使用人、物業(yè)管理企業(yè)等多元主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的社區(qū)公約。但是2014年制定實(shí)施的 《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》對(duì)于社區(qū)公約就基本沒有涉及。行業(yè)規(guī)范包括行業(yè)協(xié)會(huì)章程、行規(guī)行業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)慣例。廣州作為國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際上重要的商貿(mào)城市，有著大量的發(fā)揮社會(huì)治理作用的行業(yè)規(guī)范。然而，廣州在建設(shè)國(guó)際商貿(mào)中心和樞紐網(wǎng)絡(luò)型城市過程中，并未通過地方立法充分整合利用這些行業(yè)規(guī)范。例如，2014年制定實(shí)施的《廣州市社會(huì)組織管理辦法》，仍主要是一部行政管理性政府規(guī)章，沒有吸收和整合行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的規(guī)范資源。

二、多元化糾紛解決機(jī)制尚未有效形成

黨的十八屆五中全會(huì)明確提出，要引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛，這是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要舉措。一個(gè)平安和諧的社會(huì)，需要功能相輔相濟(jì)、程序上有起有承的全社會(huì)共同參與的多層次、多元化的糾紛解決機(jī)制。這對(duì)科學(xué)分流各種案件、緩解社會(huì)矛盾、節(jié)約司法資源具有十分重要的作用。⑤施中巖：《構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制》，載《江淮時(shí)報(bào)》2016年7月5日第3版。

近年來，廣州市人民調(diào)解工作取得長(zhǎng)足進(jìn)展，筑牢了化解矛盾糾紛 “第一道防線”。截至2016年底，廣州市共有各類人民調(diào)解組織3210個(gè)，其中行業(yè)性調(diào)委會(huì)61個(gè)，企業(yè)調(diào)委會(huì)312個(gè)，專兼職調(diào)解員14000余名，連續(xù)四年調(diào)解成功率在98%以上。⑥廣州市司法局調(diào)解工作管理處：《廣州市司法局舉辦2017年人民調(diào)解宣傳月咨詢?nèi)栈顒?dòng)》，廣州市司法局官網(wǎng)：http://www.gzsfj.gov.cn/webInfoPublicity/newsDetail/15589.html，2017年5月31日訪問。截至2017年6月30日，全市各級(jí)人民調(diào)解組織共調(diào)解案件26006宗，成功化解25796宗，成功率達(dá)到99.19%。⑦廣州市司法局調(diào)解工作管理處：《王文生副局長(zhǎng)主持召開調(diào)解處工作會(huì)議部署重點(diǎn)工作》，廣州市司法局官網(wǎng)：http://www.gzsfj.gov.cn/webInfoPublicity/newsDetail/16316.html，2017年7月13日訪問。此外，全市在法院推進(jìn)的訴前聯(lián)調(diào)、委托調(diào)解機(jī)制，作為訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的具體模式，發(fā)揮了全方位聯(lián)動(dòng)的效果。

圖1：2017年1-5月廣州部分區(qū)人民調(diào)解情況

盡管廣州市近年的人民調(diào)解工作成效突出，但工作任務(wù)依舊繁重，人民調(diào)解的作用有待進(jìn)一步充分發(fā)揮。而行業(yè)調(diào)解制度、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)，因起步較晚、覆蓋較窄、推進(jìn)較慢，經(jīng)驗(yàn)較少等原因，都仍處在機(jī)制建設(shè)的初級(jí)階段。所以，廣州在城市治理中并未完全形成能調(diào)動(dòng)全社會(huì)共同參與的，多層次、多元化的糾紛解決機(jī)制。下面分別從人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接三個(gè)方面進(jìn)行分析：

1.人民調(diào)解存在的問題。一是組織設(shè)立不夠普及、機(jī)構(gòu)不夠健全。在大型企業(yè)設(shè)立調(diào)解組織的同時(shí)，沒有兼顧到小型企業(yè) （私企）調(diào)解組織的建設(shè)；調(diào)解組織內(nèi)的工作體制機(jī)制仍不夠細(xì)化規(guī)范化。二是人民調(diào)解員隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。雖然主持調(diào)解工作的一般是當(dāng)?shù)啬昙o(jì)稍長(zhǎng)、有影響力的人，調(diào)解結(jié)果容易讓人信服，但他們也一般不具備專業(yè)的法律知識(shí)。三是案件沒有適當(dāng)分類處理。對(duì)于應(yīng)當(dāng)或可以調(diào)解的案件，沒有引導(dǎo)當(dāng)事人通過調(diào)解方式解決；對(duì)于不能調(diào)解的案件，卻超范圍調(diào)解；調(diào)解失敗后，不能指引當(dāng)事人向有關(guān)職能部門尋求解決辦法。四是沒有建立完整的調(diào)解檔案并形成共享。值得注意的是，調(diào)解結(jié)果可作為后續(xù)案件處理的參考和依據(jù)，如果沒有形成統(tǒng)一檔案，將造成調(diào)解或司法資源的浪費(fèi)，并影響訴調(diào)銜接效果。五是人民調(diào)解沒有提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，使得工作的深入開展難以得到保障。

2.行業(yè)調(diào)解存在的問題。開展行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作，是充分發(fā)揮人民調(diào)解職能作用的重要舉措，是新時(shí)期人民調(diào)解工作的創(chuàng)新、發(fā)展。但由于開展時(shí)間不長(zhǎng)，廣州行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解仍存在較多問題。一是行業(yè)調(diào)解中立性不足。行業(yè)協(xié)會(huì)普遍缺乏民間性、自治性和獨(dú)立性，行政色彩濃厚；行業(yè)協(xié)會(huì)自律性、他律性不足，全國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)法，政府多頭監(jiān)管體制難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，第三方監(jiān)督組織也尚未建立。行業(yè)協(xié)會(huì)遠(yuǎn)離公眾視野，難以接受外部評(píng)價(jià)與監(jiān)督。因此，對(duì)行業(yè)調(diào)解中立性、公正性的質(zhì)疑難以消弭。⑧熊躍敏、周楊：《我國(guó)行業(yè)調(diào)解的困境及其突破》，載《政法論叢》2016年第3期。二是行業(yè)調(diào)解功能弱化。社會(huì)對(duì)于行業(yè)調(diào)解的功能、程序、效力缺乏深入認(rèn)識(shí)，這直接抑制了對(duì)行業(yè)調(diào)解的需求，由此導(dǎo)致行業(yè)調(diào)解的功能難以發(fā)揮。三是調(diào)解結(jié)果缺乏穩(wěn)定性。立法賦予行業(yè)調(diào)解的法律效力層級(jí)較低，由于調(diào)解本身缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，申請(qǐng)司法確認(rèn)又必須由雙方當(dāng)事人共同申請(qǐng)，因此當(dāng)事人仍然可以輕易反悔，致使調(diào)解失效。四是調(diào)解程序較為隨意。目前的調(diào)解程序設(shè)置未能充分體現(xiàn)自愿原則，有的調(diào)解員會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)行介入、利用社會(huì)地位要求當(dāng)事人服從，或者出現(xiàn)久調(diào)不決等忽視程序的情況。五是調(diào)解人員業(yè)務(wù)能力偏低，沒有足夠的經(jīng)費(fèi)保障。行業(yè)調(diào)解人員應(yīng)具備豐富的專業(yè)知識(shí)，而廣州目前對(duì)行業(yè)調(diào)解人員并沒有實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻，規(guī)定從業(yè)資質(zhì)。經(jīng)費(fèi)保障的缺乏，也導(dǎo)致調(diào)解員的流失，阻礙了行業(yè)調(diào)解工作的進(jìn)一步開展。

3.訴調(diào)對(duì)接存在的問題。一是訴調(diào)對(duì)接主要以效力銜接為主。廣州目前 “調(diào)解+司法”的實(shí)踐模式主要是以司法確認(rèn)方式賦予調(diào)解組織結(jié)果以強(qiáng)制執(zhí)行力為合作內(nèi)容，訴前聯(lián)調(diào)與委托調(diào)解還有較大的挖掘空間。二是相比其他城市或地區(qū)，廣州調(diào)解組織與區(qū)域內(nèi)的兩級(jí)法院的聯(lián)動(dòng)并不活躍，主要體現(xiàn)在聯(lián)動(dòng)所涉及案件的數(shù)量規(guī)模較小，如廣州市工商聯(lián)調(diào)解仲裁指導(dǎo)中心自其成立后的一年內(nèi)，為非公有制企業(yè)提供調(diào)解等法律服務(wù)40余宗，其中只有一起與法院合作成功調(diào)解——從化某開發(fā)商與11名業(yè)主之間的侵權(quán)糾紛案件。可見，聯(lián)動(dòng)機(jī)制還未切實(shí)發(fā)揮其預(yù)期的社會(huì)效應(yīng)。廣州市法院訴前聯(lián)調(diào)機(jī)制從2011年開始啟動(dòng)，而行業(yè)協(xié)會(huì)與法院聯(lián)動(dòng)調(diào)解商事糾紛機(jī)制于2013年才開始正式啟動(dòng)。雖然廣州陸續(xù)成立了各類調(diào)解組織，以及在某些領(lǐng)域進(jìn)行了大膽的嘗試，但與江浙地區(qū)以及省內(nèi)如深圳、佛山、東莞等地方的實(shí)踐相比，仍然還處于摸索階段。⑨李華武：《廣州市商會(huì)與法院聯(lián)動(dòng)調(diào)解商事糾紛的法律問題研究報(bào)告》，廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題成果，2016年8月。另外，訴調(diào)對(duì)接機(jī)制還沒有完善的法律依據(jù)，機(jī)制運(yùn)行保障力缺乏，如法院與協(xié)作單位的雙向互動(dòng)機(jī)制尚未建立，更多的是依賴于法院進(jìn)行訴前引導(dǎo)、訴中委托調(diào)解、邀請(qǐng)調(diào)解，訴調(diào)對(duì)接工作具體程序規(guī)范尚未建立，對(duì)調(diào)解主體責(zé)任、分工等問題未給予明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)施過程中法院與協(xié)作單位各自為政，從而產(chǎn)生推諉現(xiàn)象。協(xié)作單位參與調(diào)解達(dá)成的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、文書格式不一，也會(huì)導(dǎo)致訴調(diào)對(duì)接成果公信力不足，結(jié)果差強(qiáng)人意。⑩楊凱麗：《訴訟與人民調(diào)解對(duì)接機(jī)制存在的問題與對(duì)策》，載《長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。

圖2：廣州市人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解與訴調(diào)對(duì)接存在的問題

三、基層社區(qū)治理的法治化水平依然較低

基層社區(qū)作為社會(huì)治理服務(wù)群眾的基礎(chǔ)主體，在滿足群眾需求、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面的任務(wù)更加突出。社區(qū)有效治理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的前提條件，欲突破社區(qū)治理的困境，根本出路在于提升社區(qū)治理法治化水平。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要 “推進(jìn)基層治理法治化”，發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制。因而，著眼于目前社區(qū)治理法治化的情況、存在的問題，推動(dòng)社區(qū)治理法治化，能更好地有效處理社區(qū)事務(wù)和矛盾，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。廣州基層社區(qū)治理經(jīng)過不斷改革，取得了一定成就，但與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相比，治理法治化仍存在不足。

1.社區(qū)治理的相關(guān)制度建設(shè)滯后。廣州社區(qū)治理的法制建設(shè)起步較晚，與社區(qū)治理相關(guān)的地方立法存在許多空白或不足。有關(guān)基層社區(qū)治理的地方立法在數(shù)量上和質(zhì)量上還遠(yuǎn)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。社區(qū)治理制度建設(shè)仍采取自上而下的形式以規(guī)范性文件推進(jìn)，因而更多取決于政府部門的意見和態(tài)度。很多規(guī)范性文件的形成都是根據(jù) “村規(guī)民約”或者是當(dāng)?shù)亓?xí)慣，然而不同的社區(qū)，不同的村居又不盡相同，而社區(qū)治理法制建設(shè)涉及財(cái)務(wù)公開、婚姻家庭、農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)村土地承包、農(nóng)村計(jì)劃生育、農(nóng)村社會(huì)治安等方方面面的內(nèi)容，較為復(fù)雜。

2.政府與社區(qū)職權(quán)不清，社區(qū)治理負(fù)擔(dān)過重。由于社區(qū)自治制度又不健全，行政權(quán)力對(duì)社區(qū)干預(yù)多，上級(jí)行政部門幾乎都可以交任務(wù)、下指標(biāo)給社區(qū)居 （村）委會(huì)，而社區(qū)面臨的問題往往是責(zé)任大、權(quán)利小、事情多、力量弱，如計(jì)生調(diào)查、經(jīng)濟(jì)普查、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生和疾病預(yù)防控制、社區(qū)消防安全等，這些都是政府職能部門的行政工作，必須具有行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)才符合依法行政的要求。還有一些技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，必須具備專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能，并需配備專業(yè)工具的人員才可以勝任和完成，而社區(qū)很難達(dá)到如此條件。職權(quán)不清，任務(wù)過重，導(dǎo)致社區(qū)在治理中面臨力不從心的困境。

圖3：2017年增城區(qū)永寧街流動(dòng)人口專項(xiàng)清理清查進(jìn)度

3.社區(qū)群眾的法律意識(shí)和法制觀念仍有待加強(qiáng)。近年來，廣州基層社區(qū)法制建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但仍有部分社區(qū)群眾的法律意識(shí)和法制觀念較為淡薄。一是法律意識(shí)低，一些社區(qū)居民以為只要自己不違法犯罪就和法律無關(guān)，不懂得法律不僅調(diào)整刑事犯罪關(guān)系，還涵蓋了生活、生產(chǎn)、政治等方方面面。在農(nóng)村，有的農(nóng)民隨意建房，以為只要建在自己承包的土地里，就誰(shuí)也管不了，而不知道這涉及土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、相鄰關(guān)系等諸多法律問題。二是部分社區(qū)群眾重傳統(tǒng)禮俗而輕法律規(guī)范，視尋求司法救濟(jì)為畏途。由于血緣因素影響，人情規(guī)則在農(nóng)村仍發(fā)揮著巨大作用，每遇糾紛或沖突，村民就利用人情尋找行政權(quán)力解決，或者糾纏于政府，不習(xí)慣也不善于通過司法途徑來維護(hù)自身權(quán)益。 三是基層社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，使得基層社區(qū)居民缺乏意識(shí)尋求合法合方式解決糾紛與矛盾。

圖4：2016年增城區(qū)中新鎮(zhèn)司法所村居民法律顧問工作情況

4.基層社區(qū)治理法治能力欠缺。第一，基層社區(qū)治理法治化建設(shè)隊(duì)伍滯后。近年來，廣州在基層社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)上作出了不少努力，基層社區(qū)工作隊(duì)伍結(jié)構(gòu)開始趨于年輕化，學(xué)歷水平也有了較高的提升，但基層社區(qū)工作人員的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律素質(zhì)等方面仍有待提高。我們調(diào)研增城區(qū)某街道的一個(gè)社區(qū)及兩個(gè)村委，工作人員基本上都是高中以下文化水平，平時(shí)的干部培訓(xùn)也不多，工作積極性與主動(dòng)性不高，現(xiàn)代化的辦公能力不高。這些均彰顯了基層治理法治化建設(shè)主體的素質(zhì)與能力確實(shí)有待提升。第二，基層社區(qū)治理較為缺乏專業(yè)人才?；鶎由鐓^(qū)工作人員因?yàn)楣べY待遇偏低、發(fā)展空間有限，大多專業(yè)性人才不愿意到基層社區(qū)工作，即使有一部分大學(xué)生來到基層工作，也只是把它作為自己發(fā)展的跳板或過渡，很少有安心基層工作的?；鶎由鐓^(qū)的治理需要專業(yè)的人才，不僅涉及公共事務(wù)的管理，糾紛的解決，法律知識(shí)的應(yīng)用，并且需要綜合素養(yǎng)高、專業(yè)性強(qiáng)、現(xiàn)代化管理能力強(qiáng)的各類人才作為基層社區(qū)工作者來充實(shí)隊(duì)伍。雖然近年來，廣州基層社區(qū)工作隊(duì)伍的素質(zhì)有所提升，社區(qū)組織也引進(jìn)少數(shù)專業(yè)社工，2014年開始，廣州推行了 “村居法律顧問制度”，但是隊(duì)伍的人員專業(yè)構(gòu)成方面還是存在不足。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，這其中，社會(huì)治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)核心目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)指出 “堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平。”社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是法治化。近年來，廣州在利用法治思維和法治方式創(chuàng)新社會(huì)治理中取得了前所未有的成績(jī)。但是，與社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治要求相比，廣州在社會(huì)治理法治化建設(shè)上仍存在一些問題：一是城市治理中的地方立法與民間規(guī)范未能形成良性互動(dòng)機(jī)制；二是城市治理中的多元化糾紛解決機(jī)制尚未有效形成；三是基層社區(qū)治理的法治化水平依然較低。針對(duì)這些問題，提出法治社會(huì)建設(shè)解決方案，有利于推動(dòng)廣州特大城市社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化。

圖5：2017年1-6月增城區(qū)中新鎮(zhèn)司法所村居民法律顧問工作情況

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.005

*談蕭，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授；劉勇錫，廣州大學(xué)松田學(xué)院講師；廖原菲，廣州大學(xué)松田學(xué)院教師。本文系廣州市第28次社會(huì)科學(xué)研究招標(biāo)課題 “廣州特大城市社會(huì)治理能力現(xiàn)代化研究”（批準(zhǔn)號(hào)：2017SKZB03）的階段性成果之一。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）