周　琪

從1991年到1996年，美國(guó)的雙邊和多邊發(fā)展援助減少了三分之二。對(duì)第三世界的援助削減遠(yuǎn)不足以使美國(guó)像在冷戰(zhàn)時(shí)期那樣，對(duì)這些國(guó)家的人權(quán)政策施加有效的影響

奧巴馬的當(dāng)選，使得共和黨執(zhí)政八年之后民主黨重掌政權(quán)。由于民主黨傳統(tǒng)上比共和黨更加重視人權(quán)，可以預(yù)想在奧巴馬任職期間，美國(guó)政府會(huì)更加積極地采取在國(guó)外“促進(jìn)人權(quán)”的政策。

回顧歷史，美國(guó)政府把在全世界“追求人權(quán)”確定為美國(guó)外交政策的目標(biāo)之一，是始于卡特總統(tǒng)。從那時(shí)起，直到冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)政府實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方法是，通過各種正式的或非正式的手段，在公開的或私下的場(chǎng)合，以多邊或雙邊的形式，來對(duì)它所認(rèn)為“人權(quán)狀況不佳”的國(guó)家施加壓力，要求它們“改善人權(quán)”，而施加壓力的最重要的手段是對(duì)外援助。

從1974年到1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了對(duì)《對(duì)外援助法》的一系列修正案，它們規(guī)定，美國(guó)在提供安全援助、經(jīng)濟(jì)援助和在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中對(duì)某個(gè)國(guó)家的貸款申請(qǐng)進(jìn)行投票時(shí)，必須考慮對(duì)象國(guó)的“人權(quán)狀況”，對(duì)于“一貫嚴(yán)重侵犯國(guó)際上公認(rèn)的人權(quán)的國(guó)家”，美國(guó)拒絕給予援助或貸款。這些法律所適用的對(duì)象是非社會(huì)主義的第三世界國(guó)家，因?yàn)樯鐣?huì)主義國(guó)家并不在美國(guó)的受援國(guó)之列。

然而，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)推行“人權(quán)外交”政策的主要手段發(fā)生了變化。由于種種原因，在冷戰(zhàn)之后，美國(guó)政府大幅度削減了其對(duì)第三世界國(guó)家的援助。

這些原因包括：一、冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)對(duì)外援助的支持率大大下降，因?yàn)楣娬J(rèn)為，原先政府提出的對(duì)外援助是美國(guó)同蘇聯(lián)相抗衡的戰(zhàn)略需求這一理由已不能成立；二、美國(guó)感到，其盟國(guó)同它在國(guó)力上的差別縮小了，為此它們應(yīng)當(dāng)在對(duì)第三世界的援助中做出自己更大的貢獻(xiàn)；三、美國(guó)有了其他更為迫切的外事開支需要，例如促進(jìn)前蘇各共和國(guó)和東歐國(guó)家向民主制和自由市場(chǎng)過渡；四、在薩繆爾?亨廷頓所定義的“第三次民主化浪潮”中，有大量原先在美國(guó)看來人權(quán)記錄不佳的國(guó)家已經(jīng)或正在走上民主化的道路，這減輕了美國(guó)通過對(duì)外援助來“促進(jìn)人權(quán)”的動(dòng)力。

結(jié)果，從1991年到1996年，美國(guó)的雙邊和多邊發(fā)展援助以不變美元價(jià)格計(jì)算均減少了三分之二。而在越來越有限的對(duì)外援助中，中東得到了最大份額，僅以色列和埃及兩國(guó)就得到了對(duì)外援助總額的40%。這是因?yàn)?，中東地區(qū)對(duì)于美國(guó)來說具有重大的戰(zhàn)略意義。同時(shí)，美國(guó)還設(shè)立了對(duì)蘇東歐地區(qū)國(guó)家的民主援助項(xiàng)目。這樣，對(duì)第三世界的援助削減遠(yuǎn)不足以使美國(guó)像在冷戰(zhàn)時(shí)期那樣，對(duì)這些國(guó)家的人權(quán)政策施加有效的影響。

與此同時(shí)，冷戰(zhàn)之后，原先被壓制的國(guó)際上的一些因素，如極端民族主義和宗教極端主義，被釋放出來，它們所造成的不同種族和教派之間的爭(zhēng)斗，甚至種族清洗，日益被看作新的更為嚴(yán)重的人權(quán)問題，引起了國(guó)際上更大的關(guān)注。在這一新形勢(shì)下，美國(guó)的人權(quán)外交政策開始更多地顯示出以所謂的“人道主義國(guó)際干預(yù)”為特征，表現(xiàn)為美國(guó)在索馬里、海地、波黑和科索沃等地的干預(yù)行動(dòng)。

9?11后，布什政府迅速做出戰(zhàn)略調(diào)整，把恐怖主義當(dāng)作美國(guó)最大的敵人。不過，布什并沒有放棄“在全世界推行人權(quán)和民主”的責(zé)任，相反，他接受了這樣的觀點(diǎn)：缺乏人權(quán)是恐怖主義的種子，如果是以停止促進(jìn)普遍的人權(quán)而贏得反恐怖的勝利，其結(jié)果只能適得其反，不過是為恐怖主義在下一代的復(fù)蘇準(zhǔn)備了條件。

在新保守主義的影響之下，布什政府實(shí)際上把政權(quán)變更當(dāng)作了美國(guó)“推行民主和人權(quán)”的可行手段之一，而且不斷暗示這一手段可能被運(yùn)用于他所列舉的“流氓國(guó)家”。然而，由于美國(guó)在伊拉克所遇到的困境，布什政府最終不得不在2006年美國(guó)中期選舉前后放棄了以單邊主義、先發(fā)制人、政權(quán)變更等為標(biāo)志的“布什主義”。

也是在冷戰(zhàn)結(jié)束之后，一個(gè)新的概念——“良治”逐漸在美國(guó)“促進(jìn)人權(quán)”的日程上占據(jù)顯著地位。2003年1月，布什政府設(shè)立了一個(gè)啟動(dòng)資金為13億美元的新的“千年挑戰(zhàn)賬戶”，并在第二年3月為該項(xiàng)目制定了有16個(gè)條目的審查指標(biāo)，其中包括政治自由和通貨膨脹率等?！扒晏魬?zhàn)”項(xiàng)目的執(zhí)行將把美國(guó)對(duì)外援助的15%用于促進(jìn)政治自由、良治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)2004?2005年美國(guó)政府的《支持人權(quán)與民主報(bào)告》，美國(guó)利用了各種援助項(xiàng)目來促進(jìn)受援國(guó)的“法治與人權(quán)”，推動(dòng)透明和公正的選舉，以及提高政府的管理能力。

值得注意的是，新任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬已經(jīng)表示，他的政府將更加重視運(yùn)用軟實(shí)力，因此會(huì)大幅度提高美國(guó)的對(duì)外援助。這意味著，對(duì)外援助可能重新成為美國(guó)在國(guó)外“促進(jìn)人權(quán)和民主”的主要手段。另外，美國(guó)與其他國(guó)家訂立的自由貿(mào)易協(xié)定已經(jīng)被民主黨用來促進(jìn)勞工權(quán)利和環(huán)境保護(hù)。2007年在民主黨占多數(shù)的國(guó)會(huì)的壓力下，布什政府采納了在未來通過自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)必須施加勞工權(quán)利和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)條件的政策，國(guó)會(huì)甚至還進(jìn)一步要求根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)已經(jīng)簽訂的貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行重新審查，這表明貿(mào)易政策也已成為美國(guó)追求某一方面“人權(quán)”的工具。

作者為中國(guó)社科院美國(guó)所政治室主任