陳金花，曾尚梅，熊小慶，彭小珈

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

煙農(nóng)專業(yè)合作社治理機(jī)制問題研究*—以湖南省為例

陳金花，曾尚梅，熊小慶，彭小珈

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

文章通過(guò)對(duì)湖南省53家煙農(nóng)專業(yè)合作社的問卷調(diào)查與實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)合作社在治理中普遍存在成員代表大會(huì)的民主性發(fā)揮不夠、監(jiān)事會(huì)職責(zé)履行力度不強(qiáng)、合作社與村組織之間關(guān)系劃分欠明確、合作社對(duì)煙草公司的依賴過(guò)度等問題，再結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況提出強(qiáng)化成員大會(huì)作用、有效約束理事長(zhǎng)的職權(quán)、保障監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性等治理方面的建議，以期能為理順合作社的治理機(jī)制提供借鑒。

煙農(nóng)專業(yè)合作社 治理機(jī)制 組織結(jié)構(gòu)

自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來(lái)，各類合作社的數(shù)量得到迅猛增加，煙農(nóng)專業(yè)合作社也是如此，各煙葉產(chǎn)區(qū)爭(zhēng)相建立合作社。在合作社的發(fā)展從不規(guī)范到規(guī)范、從松散型到機(jī)密型、從基層社到聯(lián)合社、從服務(wù)型到實(shí)體型這變化的過(guò)程中，農(nóng)民專業(yè)合作社的治理問題便慢慢的凸顯出來(lái)[1]。當(dāng)前，煙農(nóng)專業(yè)合作社的治理組織一般是由成員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成，那么他們間相互約束的作用發(fā)揮如何？與外部組織間的關(guān)系如何？回答這些問題，有必要對(duì)其進(jìn)行問卷調(diào)查與實(shí)地考察，以期發(fā)現(xiàn)存在的治理問題，并能提出完善治理機(jī)制的相應(yīng)建議，幫助合作社規(guī)范運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。

1 湖南省煙農(nóng)專業(yè)合作社治理機(jī)制現(xiàn)狀

2015～2016年，對(duì)湖南省10個(gè)區(qū)域（長(zhǎng)沙、郴州、衡陽(yáng)、邵陽(yáng)、永州、株洲、常德、張家界、湘西、懷化）53家省級(jí)以上煙農(nóng)示范專業(yè)合作社進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，篩選出數(shù)據(jù)不全或者數(shù)據(jù)間互相矛盾的無(wú)效問卷，最終以32份有效問卷進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總，分析湖南省煙農(nóng)專業(yè)合作社治理機(jī)制現(xiàn)狀以及合作社的具體運(yùn)行情況。

1.1 組織結(jié)構(gòu)設(shè)立規(guī)范

調(diào)查的煙農(nóng)專業(yè)合作社屬于湖南省省級(jí)示范社，其組織結(jié)構(gòu)都是按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)范設(shè)立的，組織結(jié)構(gòu)設(shè)置相同。設(shè)置的組織結(jié)構(gòu)主要有：權(quán)力機(jī)構(gòu)成員代表大會(huì)、決策機(jī)構(gòu)理事會(huì)及理事長(zhǎng)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)，這是屬于合作社的三大組織結(jié)構(gòu)，此外還設(shè)置有獨(dú)立于三大組織結(jié)構(gòu)之外的經(jīng)理層。在經(jīng)理層的管轄之下設(shè)置有專業(yè)化服務(wù)隊(duì)—育苗隊(duì)、機(jī)耕隊(duì)、植保隊(duì)、烘烤隊(duì)、分級(jí)隊(duì)、運(yùn)輸隊(duì)。專業(yè)化服務(wù)隊(duì)設(shè)有隊(duì)長(zhǎng)，服務(wù)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)以及成員主要為煙農(nóng)提供煙葉種植的專業(yè)化服務(wù)。

1.2.1 成員代表大會(huì)代替全體成員議事

成員代表大會(huì)由成員代表組成，代表全體成員對(duì)涉及合作社的一些重大或者某個(gè)重大事項(xiàng)做出決定的議事機(jī)構(gòu)。成員代表大會(huì)的召開次數(shù)反映成員行使民主權(quán)力的多少。如表1所示，32家合作社都召開了成員代表大會(huì)，最少召開1次，最多召開了4次。從中可以得出，煙農(nóng)專業(yè)合作社都有按照合作社法規(guī)定召開成員代表大會(huì)，見表1。

1.2.2 理事會(huì)的積極性有差異

理事會(huì)作為合作社的決策機(jī)構(gòu)，其成員主要由成員大會(huì)從本社成員中選舉產(chǎn)生，理事會(huì)召開次數(shù)反映出合作社理事參與合作社事務(wù)管理的積極性。從表2中可以看出，湖南省32家合作社都召開了理事會(huì)，召開次數(shù)最少1次，最高達(dá)到13次?？偟膩?lái)說(shuō)，理事會(huì)召開次數(shù)分布較分散，合作社理事參與事務(wù)管理的積極性存在差異，見表2。

圖1 煙農(nóng)專業(yè)合作社組織結(jié)構(gòu)

表1 成員代表大會(huì)召開情況

表2 理事會(huì)召開情況

表3 理事長(zhǎng)情況

表4 監(jiān)事會(huì)召開情況

表5 會(huì)議記錄情況

1.2.3 理事長(zhǎng)身份具有多樣性

從表3中可以看出，湖南省煙農(nóng)專業(yè)合作社的理事長(zhǎng)身份有村組干部、種煙大戶、專職人員和其他身份。其中僅村干部身份的合作社有11家，占比34.38%；僅種煙大戶身份的合作社有7家，占比21.88%；村干部與種煙大戶雙重身份的合作社有6家，占比18.75%。理事長(zhǎng)由村干部和種煙大戶任職理事長(zhǎng)的占比達(dá)到75.01%，主要是因?yàn)榇甯刹勘旧硎谴寮?jí)組織的負(fù)責(zé)人，又長(zhǎng)期代表村民與農(nóng)民基層政府打交道，自然容易得到農(nóng)民的認(rèn)可，成為合作社的負(fù)責(zé)人即理事長(zhǎng)；而種煙大戶一般種植面積較大，種植技術(shù)較其它煙農(nóng)成熟，在煙農(nóng)中有一定威望，所以成為了合作社的理事長(zhǎng)也在情理之內(nèi)，見表3。

1.2.4 監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督力度強(qiáng)弱不一

監(jiān)事會(huì)作為合作社的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與理事會(huì)在合作社法中屬于成員大會(huì)之下的兩個(gè)具有平等地位的機(jī)構(gòu)，主要對(duì)管理人員、財(cái)務(wù)情況及合作社經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。從監(jiān)事會(huì)的召開次數(shù)可以反映出監(jiān)事對(duì)于合作社事務(wù)是否進(jìn)行了監(jiān)督，監(jiān)督力度如何。從表4中可以看出，召開1次監(jiān)事會(huì)會(huì)議的合作社有5家，占比15.63%；召開2～5次的合作社有20家，占比62.50%；召開6～10次的合作社有7家，占比21.87%。整體情況來(lái)看，32家合作社對(duì)于監(jiān)事會(huì)會(huì)議召開次數(shù)相差大，其監(jiān)督的力度強(qiáng)弱也就不相同，見表4。

1.2.5 三會(huì)制度均有書面記錄

成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)會(huì)議召開都有會(huì)議記錄，會(huì)議記錄詳細(xì)記載會(huì)議主題，會(huì)議內(nèi)容，表決事項(xiàng)情況，參會(huì)人員等。合作社管理層可以通過(guò)查看會(huì)議記錄了解事項(xiàng)執(zhí)行進(jìn)度，跟進(jìn)進(jìn)度慢的事項(xiàng)，開展未執(zhí)行的事項(xiàng)，保證合作社事務(wù)按時(shí)按質(zhì)按量完成。從表5可以看出，32家合作社中三會(huì)會(huì)議有記錄的有29家，占比90.63%；沒有會(huì)議記錄的僅3家，占比9.37%，雖然在實(shí)際調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)會(huì)議記錄明顯是新補(bǔ)充的，可總體上還是表現(xiàn)了三會(huì)制度的書面記錄比較完整，見表5。

2 湖南省煙農(nóng)專業(yè)合作社治理機(jī)制存在的問題

通過(guò)問卷調(diào)查，結(jié)合實(shí)地考查與個(gè)別人物的訪談，發(fā)現(xiàn)其在治理機(jī)制上存在如下問題。

2.1 成員代表大會(huì)的民主性發(fā)揮不夠

調(diào)查的32家合作社在制度中均規(guī)定成員代表大會(huì)表決采用“一人一票”的方式。這種方式能保證成員的基本表決權(quán)，也能實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)決策的公開、公平、公正，但其履行的方式不同，效果也會(huì)截然不同。比如，有些合作社對(duì)重大事項(xiàng)的決策是采用在開會(huì)時(shí)公開詢問是否有意見的方式表決，如果沒有人當(dāng)場(chǎng)站出來(lái)表示意見，就視同“一人一票”通過(guò)。有煙農(nóng)私下對(duì)調(diào)查組反映，他們都是一個(gè)村的并且相互熟悉，即便有意見也礙于情面不便公開表示，有些人怕被“穿小鞋”或被孤立不真實(shí)表達(dá)自己的意愿。因此，根據(jù)表決方式可以在一定程度上反映成員代表大會(huì)的民主性是否流于形式。

調(diào)查顯示，32家合作社采用匿名投票有9家，占28.13%；采用舉手投票或公開詢問表決的有23家，占71.87%，在投票時(shí)卻沒有實(shí)際的統(tǒng)票與計(jì)票過(guò)程記錄，說(shuō)明大部分合作社成員代表大會(huì)的民主性發(fā)揮不夠，無(wú)法體現(xiàn)煙農(nóng)對(duì)表決事項(xiàng)的真實(shí)意愿。

2.2 監(jiān)事會(huì)職責(zé)履行力度不強(qiáng)

理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)在合作社法中屬于成員大會(huì)之下的兩個(gè)機(jī)構(gòu)并具有平等的地位。從管理方面來(lái)看，理事長(zhǎng)作為法定代表人，使得監(jiān)事會(huì)成為理事長(zhǎng)管理下的一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)理事長(zhǎng)及理事會(huì)的監(jiān)督難以進(jìn)行，無(wú)權(quán)參與理事會(huì)及經(jīng)理的決策。從財(cái)務(wù)監(jiān)督方面來(lái)看，32家合作社開展內(nèi)部審計(jì)的有27家，占比84.38%；未開展內(nèi)部審計(jì)的有5家，占比15.62%。在已開展內(nèi)部審計(jì)的合作社中，由監(jiān)事會(huì)進(jìn)行審計(jì)工作的合作社有19家，占比70.37%，還有29.63%并不是由監(jiān)事會(huì)進(jìn)行。在個(gè)別訪談中有監(jiān)事會(huì)的成員還表示看不懂賬，要他們審計(jì)只是在已經(jīng)寫好的審計(jì)報(bào)告上簽名，走走過(guò)場(chǎng)而已。因此，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用并沒有實(shí)施到位，監(jiān)督力度還不夠。

2.3 合作社與村組織之間關(guān)系劃分欠明確

農(nóng)民專業(yè)合作社是以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的互助性組織，在發(fā)展過(guò)程中，沒有來(lái)自政府的行政干預(yù)，實(shí)行“入社自愿、退社自由”的原則，是農(nóng)民自己的組織，是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，與村集體組織應(yīng)該有嚴(yán)格的區(qū)分，相互的產(chǎn)權(quán)關(guān)系應(yīng)該劃分明晰，村集體組織也不該過(guò)多干涉煙農(nóng)專業(yè)合作社事務(wù)管理。

從調(diào)查的32家合作社中，村干部占到了合作社管理層的53.13%，且絕大多數(shù)合作社的理事長(zhǎng)由村支書兼任?？梢姾献魃缭趯?shí)際運(yùn)行中不僅沒有和村組織劃清關(guān)系，村組織還在合作社管理中起著重大作用。在這種情況下，合作社不僅不能獨(dú)立于村組織存在，還可能成為村組織的隸屬組織，直接由村組織對(duì)合作社進(jìn)行管理。甚至在產(chǎn)權(quán)上容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)混亂，對(duì)合作社后期管理非常不利。

2.4 合作社對(duì)煙草公司的依賴過(guò)度

煙農(nóng)專業(yè)合作社在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中最大難題就是資金問題。在合作社建立初期，煙草公司給合作社提供資金進(jìn)行育苗大棚以及烘烤房的修建、烘烤機(jī)械的購(gòu)買；在合作社發(fā)展后期，煙草公司給予合作社的煙農(nóng)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高煙農(nóng)煙葉生產(chǎn)技術(shù)。在煙草公司對(duì)合作社扶持力度如此大的情況下，導(dǎo)致合作社在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)困難時(shí)，過(guò)多依賴于煙草公司來(lái)幫助解決，而不是合作社自身想辦法進(jìn)行融資來(lái)解決資金問題或其他難題，最終難以建立合作社的自主運(yùn)營(yíng)意識(shí)。

3 完善合作社治理機(jī)制的建議

3.1 強(qiáng)化成員大會(huì)作用

從成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)召開會(huì)議情況來(lái)看，合作社形成了以理事會(huì)為核心組織的管理模式。但煙農(nóng)專業(yè)合作社是為成員服務(wù)、民主管理的組織，應(yīng)該更注重成員的地位，強(qiáng)化對(duì)成員權(quán)利的保護(hù)。為此，合作社應(yīng)該強(qiáng)化成員大會(huì)的作用，以成員大會(huì)為組織結(jié)構(gòu)的核心，通過(guò)發(fā)揮成員大會(huì)的作用來(lái)強(qiáng)化合作社的民主管理，有效避免合作社被管理人員所控制，減少“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象發(fā)生的概率。

3.2 有效約束理事長(zhǎng)的職權(quán)

在合作社中由于理事長(zhǎng)的職權(quán)過(guò)大，理事會(huì)集體的作用弱化，形成理事長(zhǎng)專權(quán)現(xiàn)象，合作社成員的利益不能有效保障，不利于理事會(huì)的民主決策，違背了理事會(huì)作為合作社民主決策機(jī)構(gòu)的初衷。因此，我國(guó)合作社的章程應(yīng)該明確理事長(zhǎng)的職權(quán)范圍，對(duì)理事長(zhǎng)的決策權(quán)限進(jìn)行限制，將合作社管理中的重大事項(xiàng)的決策權(quán)賦予理事會(huì)，而合作社的理事長(zhǎng)要按照章程規(guī)定，經(jīng)過(guò)成員大會(huì)以及理事會(huì)授權(quán)后才能開展工作。此外，由于存在村干部任職理事長(zhǎng)情況，對(duì)理事長(zhǎng)的職權(quán)進(jìn)行限制，可以有效避免合作社與村干部之間的交叉關(guān)系，降低理事長(zhǎng)利用職務(wù)之便為村組織謀利的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 保障監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性

保障監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性是監(jiān)事會(huì)發(fā)揮作用的關(guān)鍵性因素。要保障監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性，首先在監(jiān)事會(huì)成員的任用上不能受制于合作社的理事長(zhǎng)或其他核心成員，要從合作社成員中通過(guò)民主選舉產(chǎn)生，監(jiān)事會(huì)只對(duì)成員（代表）大會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立于理事會(huì)及經(jīng)理層，這樣監(jiān)事會(huì)才可以較好的行使監(jiān)督權(quán)；其次，在權(quán)利構(gòu)造上監(jiān)事會(huì)應(yīng)平等于理事會(huì)，兩機(jī)構(gòu)同屬于成員（代表）大會(huì)下的兩個(gè)相平行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而不是從屬關(guān)系，這樣才可以實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力之間的相互制衡。

3.4 健全財(cái)務(wù)管理制度

煙草公司需要指導(dǎo)以及幫助煙農(nóng)專業(yè)合作社建立健全財(cái)務(wù)管理制度、會(huì)計(jì)核算以及信息披露制度。財(cái)務(wù)管理作為合作社管理的重心，不僅聯(lián)系著合作社盈余分配，還聯(lián)系著合作社成員與合作社、成員與成員之間的利益關(guān)系。因此，合作社需要對(duì)財(cái)務(wù)收支核算方法以及財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容加以明確，合作社財(cái)務(wù)人員還要接受煙草部門以及經(jīng)管站提供的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保證合作社的財(cái)務(wù)工作實(shí)行獨(dú)立的會(huì)計(jì)核算方法，實(shí)行資金的?？顚Ｓ?；對(duì)于合作社內(nèi)外部獲得的資金，要嚴(yán)格披露來(lái)源以及用處；年度財(cái)務(wù)審計(jì)工作要由有法定資質(zhì)資格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并出具審計(jì)報(bào)告，審計(jì)報(bào)告必須告知合作社全體成員，以保障成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，切實(shí)保障成員的利益不受侵害。

3.5 建立金融貸款保護(hù)制度

合作社的資金來(lái)源少，為了有效避免農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)因資金安全考慮而對(duì)合作社的貸款請(qǐng)求出現(xiàn)“惜貸”與“畏貸”現(xiàn)象，致使合作社無(wú)法繼續(xù)運(yùn)營(yíng)情況的發(fā)生，國(guó)家可以為合作社建立金融貸款保護(hù)制度，在合作社出現(xiàn)資金難題而運(yùn)營(yíng)無(wú)法繼續(xù)時(shí)，對(duì)于合作社的貸款申請(qǐng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)必須接受，并且盡快將資金落實(shí)到位。但在金融貸款保護(hù)制度之下，國(guó)家對(duì)于合作社申請(qǐng)貸款要求必須加以規(guī)定，在執(zhí)行中必須嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行，以免出現(xiàn)合作社假造申請(qǐng)材料而套用資金。

綜上所述，煙農(nóng)專業(yè)合作社的治理機(jī)制問題是確保合作社正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，不僅如此，還是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的動(dòng)力，這就需要堅(jiān)持在不斷探索中尋求最佳的解決方案，提高合作社內(nèi)部凝聚力，建立完善的治理機(jī)制，使合作社管理更加透明、民主。

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中國(guó)煙草總公司湖南省公司科技計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“湖南省煙農(nóng)專業(yè)合作社運(yùn)行機(jī)制與績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究及應(yīng)用”（14-15ZDBa08）；新型農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)生發(fā)展機(jī)制與組織績(jī)效研究（14k050）；湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)生科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目“農(nóng)民專業(yè)合作社帶頭人勝任力的評(píng)價(jià)研究——基于模糊綜合評(píng)價(jià)法”（2016KCSK17）；湖南省社科基金青年項(xiàng)目“政策扶持對(duì)湖南省農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效影響研究”（16YBA193）