◎羅依平

習近平總書記在中共十九大報告中指出：經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要有效化解這一新的矛盾，就需要改革和創(chuàng)新政府決策模式，盡快構(gòu)建有利于實現(xiàn)人民日益增長美好生活需要的協(xié)商決策模式。

一、協(xié)商決策模式的基本內(nèi)涵

基于社會主義協(xié)商民主的價值取向和由此產(chǎn)生的協(xié)商決策程序與制度運作體系，即可稱之為 “協(xié)商決策模式”。其基本內(nèi)涵體現(xiàn)為四點：一是非經(jīng)協(xié)商不得決策；二是協(xié)商于決策之前和決策之中；三是各協(xié)商主體的政治地位一律平等；四是協(xié)商決策的權(quán)力各有歸屬。即公民和社會團體主要行使對決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)，決策方案的制定權(quán)屬于政府機關(guān)，但在政府最后出臺的決策方案中必須要有合理吸納民意的成分。

我國協(xié)商決策模式的確立，是以健全社會主義協(xié)商民主制度為目標導向，以堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作制度和人民代表大會制度為政治基礎(chǔ)，以健全和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟為經(jīng)濟基礎(chǔ)，以加強政府與社會的合作和互動，通過政府決策制定、執(zhí)行、咨詢、信息、監(jiān)控、評估各系統(tǒng)的整體聯(lián)動，真正形成 “深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”的現(xiàn)代決策機制為目標取向的。協(xié)商決策模式的確立，可以確保政府機關(guān)圍繞與人民生活密切相關(guān)的公用事業(yè)價格的調(diào)整、公共交通、房屋折遷安置、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、環(huán)境保護和城管執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和鄉(xiāng)村振興等問題，在政府制定民生政策的過程中，把民主協(xié)商納入政府決策程序，通過采取精英吸納、決策咨詢、公開聽證、協(xié)商對話、媒體討論等協(xié)商過程，有效化解社會矛盾，達成利益協(xié)調(diào)，充分滿足人民日益增長的美好生活需要，切實促進社會公平正義。

二、協(xié)商決策模式的主要特征

1.多元性。20世紀后期，不同種族、民族、宗教和社會團體逐漸形成一種多元的文化認同，社會分化加劇，社會主體日益多元化，利益追求呈現(xiàn)出多元的取向。個人、政黨、組織等對社會、經(jīng)濟、政治和文化不同利益的要求導致社會分歧也逐漸擴大。多元文化社會要求政府決策機制對于解決社會分歧做出明確回應。多元性是協(xié)商民主的社會基礎(chǔ)，同時在某種程度上，多元性的社會現(xiàn)實也是協(xié)商民主的動力。在我國改革開放進入新時代，政府決策就必須滿足人民日益增長的對公共產(chǎn)品和公共服務供給個性化與多元化的需求。

2.合法性。協(xié)商過程的政治合法性首先出于參與者的意愿，其次是基于集體的理性反思。經(jīng)過討論、審議形成政府決策，其合法性不是來源于個人意志，而是決策形成的程序，即理想的協(xié)商程序使各種分歧最終通過討論而達成共識。公共協(xié)商結(jié)果的政治合法性不僅建立在廣泛考慮所有人需求和利益的基礎(chǔ)之上，而且還建立在利用公開審察過的理性指導協(xié)商這一事實基礎(chǔ)之上。決策具有合法性，不只是因為它碰巧符合大多數(shù)公民未經(jīng)審視的偏好，而是因為它已經(jīng)經(jīng)過正當性的考驗。公民認為采用這種方式做出的決策是合理的。協(xié)商決策模式的合法性還體現(xiàn)在它能規(guī)范現(xiàn)代公共行政。因為真正的公共行政需要在協(xié)商決策中把公開性、平等性和包容性最大化，而避免因個人或小團體利益導致決策的隨意性。

3.程序性。協(xié)商決策尊重程序，并將協(xié)商看作是制定決策的必經(jīng)程序。協(xié)商決策能較好地做到既尊重多數(shù)人的意愿，又尊重和照顧少數(shù)人的合理需求，克服了 “由單一多數(shù)通過”這一民主決策機制的缺陷。在實現(xiàn)多數(shù)人民主權(quán)利的同時，使少數(shù)人的意見得以充分表達，使尊重多數(shù)和保護少數(shù)相對統(tǒng)一。協(xié)商決策的過程，也就是發(fā)揚民主、廣開言路、群策群力、集思廣益的過程，通過一定的規(guī)則和程序，在政府決策正式出臺之前，將要決策的問題和有關(guān)事項進行廣泛的醞釀、磋商、討論與協(xié)商，吸收一切對國家和人民有利的因素，將一些好的意見和建議集中到?jīng)Q策方案中去，實現(xiàn)民主與集中的辯證統(tǒng)一。

4.公開性。在協(xié)商民主的理念中，每個人都有權(quán)利知道和評判對自身具有約束力的政策或法律。因此，協(xié)商民主的公開性首先標志著協(xié)商過程是公開的，整個程序是公眾所熟悉的。其次是協(xié)商參與者在討論和對話過程中可以公開自己支持某項政策的理由和偏好。再次是立法或政策建議是公開的，公民知道政策的形成過程。協(xié)商過程的公開性使決策的理由更理性，結(jié)果也更公正。這樣可以避免決策過程中的“權(quán)力尋租”或 “暗箱操作”現(xiàn)象，有利于推進政府 “陽光行政”和 “依法行政”的進程。

5.參與性。協(xié)商民主鼓勵立法和決策的利益相關(guān)者積極參與協(xié)商，在參與過程中既充分表達自己的偏好和理由，又理性對待他人的意見。公民參與意味著公民之間以及公民與相關(guān)問題、制度和政治體系之間的聯(lián)系；參與能夠在公民與公民、公民與政黨組織、公民與政府機關(guān)、公民與社團組織，乃至公民與整個社會共同體之間建立密切的聯(lián)系；參與能夠為公民表達自己對美好生活的利益訴求提供平等的話語權(quán)；參與能夠有效地維護公民個人以及社會團體的利益。因為公民在決策參與過程中對某些公共目標有共同的理解。所以，協(xié)商決策的參與者在各種相互沖突的利益中不會僅僅關(guān)注自身利益，而會受程序性規(guī)則的制約并趨向于公共利益。

三、構(gòu)建協(xié)商決策模式的有效方略

中共十九大報告明確強調(diào)要 “發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的重要作用”，并指出“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。

協(xié)商決策模式的構(gòu)建，是針對社會結(jié)構(gòu)在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的多元分化對民主發(fā)展的要求而提出來的。共同的政治認同、合作的社會結(jié)構(gòu)以及相應的制度基礎(chǔ)是協(xié)商決策模式有效構(gòu)建與運作的重要前提。作為一種協(xié)調(diào)社會多元利益關(guān)系的手段與決策方式，協(xié)商決策強調(diào)地位的相互尊重、信息的相互對稱和利益的互存共贏，從而達到協(xié)調(diào)、平衡與合作的政治效果，提升政府決策的質(zhì)量與社會治理水平。因此，政府機關(guān)應在協(xié)商決策模式的構(gòu)建中堅持 “以人民為中心”的宗旨，克服以往精英決策模式和封閉式?jīng)Q策模式的弊端，將實現(xiàn)人民日益增長的美好生活需要作為政府決策的出發(fā)點和歸宿點。

第一，充分發(fā)揮政府的主導作用，重塑政府與公民關(guān)系。一項良好的公共政策必須能夠充分表達和反映公眾的意愿，體現(xiàn)和代表社會公眾的利益。協(xié)商決策模式的建立正好適應了這種社會需求，它是一種有利于政府與公民互動合作的民意表達機制和政策制定機制。因為協(xié)商決策強調(diào)決策制定全過程的協(xié)商，要求利益相關(guān)者參與討論、協(xié)商與決策。協(xié)商決策模式不僅體現(xiàn)為一種決策所必經(jīng)的程序，而且反映了決策所應達成的結(jié)果，政府機關(guān)在提供社會公共服務的過程中，本著 “共存、合作、發(fā)展”的價值目標，就一些公共政策問題在正式?jīng)Q策之前，與社會各界人士及利益相關(guān)群體進行討論與協(xié)商，一方面可以最大限度地聽取社會公眾的意見，在決策方案中盡可能反映人民的利益需求，實現(xiàn)社會公平與正義，另一方面能使政府的各項決策獲得人民的認同與支持，提升政府決策的公信力與公共政策的執(zhí)行力。

第二，豐富協(xié)商民主形式，完善協(xié)商決策制度。首先應在堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的前提下，充分發(fā)揮人民政協(xié)在民生政策制定中的審議、咨詢與溝通功能，進一步推進人民政協(xié)履行職能的制度化；其次要完善協(xié)商決策的制度體系，如建立決策的民意征集制度、決策方案的專家咨詢與論證制度、政府決策社會公示制度與聽證制度、決策績效的考核與評估制度以及決策失誤責任追究制度等等；再次，各級政府更應加大政府決策信息公開的力度，進一步健全政務公開的政策法規(guī)體系，形成以政務服務中心為載體的綜合性政民互動平臺，建立能夠及時回應公民需求和有效提供公共服務的政務公開機制。

第三，以實現(xiàn)社會公共利益為目標，對社會成員之間的利益博弈進行整合。政府決策的制定過程實質(zhì)上是資源整合和利益分配的過程。在公共政策制定中，各社會團體為了獲取更多的資源，保證其成員利益的最大化會展開利益角逐，這給政府民生政策的制定帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。在協(xié)商決策之中，各種利益訴求能夠得到自由而充分的表達，政府機關(guān)也可以了解其需求、態(tài)度和偏好，從而在理性的協(xié)商與互動之中實現(xiàn)合作共治，確保公共利益，提升政府決策的合理性、合法性與公正性，最后達至社會善治的目標。因而，協(xié)商決策本質(zhì)上是以公共利益為導向，主張通過協(xié)商、對話來實現(xiàn)共識，明確責任，進而做出具有普遍社會約束力的公共決策。

第四，重視公民民主政治意識培養(yǎng)，提升其政治參與能力。協(xié)商決策的最大特點，就是在全社會范圍內(nèi)由公民平等地參與公共政策的決策，通過廣泛的討論和對話，做出具有集體約束力的決策?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務?！庇纱丝梢?，人民的民主政治權(quán)利不得被任何形式的公共權(quán)力剝奪。政府機關(guān)就國家事務、經(jīng)濟文化事務和社會公共事務等問題的決策，既涉及到國家利益，又涉及到人民的根本利益，通過協(xié)商決策的模式，吸收人民參與其中，或以口頭方式，或以書面方式，或以網(wǎng)絡(luò)溝通的方式，或采取討論、對話、聽證、談心、座談、咨詢等方式，廣泛聽取人民對實現(xiàn)美好生活需要的意見和訴求，一方面可以充分滿足人民對政府決策表達權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的實現(xiàn)，尋求政府利益與人民利益的平衡點，促進社會和諧穩(wěn)定；另一方面可以在協(xié)商決策的過程中，增強人民當家作主的民主意識，提升其有序政治參與能力。

第四，健全公民自治與基層民主自治機制，增強 “草根民主”活力。公民自治包括自我服務、自我管理和自主決策。對于公民在公共生活中涉及到的問題，首先通過自主的充分醞釀和協(xié)商，形成共同的意見，然后作為自我服務和自我管理的準則付諸實施。雖然這種 “民約”性質(zhì)的準則不是公共政策，但是經(jīng)過公民充分醞釀協(xié)商的準則，應該成為政府部門加工提煉公共政策方案的原料和吸納民情、民意的基礎(chǔ)。這也可以一改過去政府決策中單一的 “自上而下”的政策制定模式，而將 “自上而下”的精神貫徹與 “自下而上”的民意傳遞相結(jié)合，真正實現(xiàn)人民日益增長的美好生活需要。

協(xié)商決策模式的構(gòu)建，不僅決定于現(xiàn)代民主政治的基本原理，而且植根于當代中國的實際國情，也取決于黨的領(lǐng)導、人民民主和依法治國三者有機統(tǒng)一的社會主義民主政治建設(shè)的總體格局。在推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”全面發(fā)展的過程中，在建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的征途上，協(xié)商決策模式的構(gòu)建與運行，無疑將成為新時代助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的重要手段，也將開辟新時代實現(xiàn)人民日益增長的美好生活需要的嶄新途徑。