鄔進(jìn)平

薩科齊時期法國情報體制改革評介

鄔進(jìn)平

2007年，薩科齊總統(tǒng)上臺后，對法國情報體制進(jìn)行了大規(guī)模的改革。通過改革，法國改變了以總理為核心的情報協(xié)調(diào)體制，建立了議會情報監(jiān)督機(jī)構(gòu)，整合了國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)。改革在情報協(xié)調(diào)與監(jiān)督方面取得了明顯效果，但在國內(nèi)情報方面效果不佳。

法國；情報體制；改革

法蘭西第五共和國成立以來，法國國家情報體制逐漸出現(xiàn)了一些問題，長期未能得到解決。薩科齊上臺后，對法國的情報體制進(jìn)行了全面改革，調(diào)整了情報協(xié)調(diào)體制，重組了國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)，建立了議會情報監(jiān)督機(jī)制。改革后，法國的情報協(xié)調(diào)體制和情報監(jiān)督體制得以完善，但國內(nèi)情報體制改革因設(shè)計上存在問題，效果不佳。法國情報體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對改革我國情報體制、提高我國的情報工作能力具有一定的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、法國情報體制改革的主要思路

1. 強(qiáng)化情報協(xié)調(diào)工作，改革情報協(xié)調(diào)架構(gòu)

從1962年部際情報委員會成立至薩科齊(Nicolas Sarkozy)上臺前，法國的國家情報協(xié)調(diào)工作一直由總理負(fù)責(zé)。然而，法國總理更換頻繁，平均任職年限在兩年左右，不少總理的任期甚至只有一年左右。在這么短的時間內(nèi)，新任總理甚至還沒有來得及了解情報領(lǐng)域，就已經(jīng)卸任，更不可能對情報機(jī)構(gòu)的活動進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。同時，法國是一個中央集權(quán)制國家，實(shí)行半總統(tǒng)制。法蘭西第五共和國憲法中，總統(tǒng)是國家權(quán)力的核心，擁有任免總理、組織政府、解散國民議會的權(quán)力。在這種情況下，法國情報機(jī)構(gòu)歷來被看成是總統(tǒng)的保留領(lǐng)域。1966年后，對外安全總局雖然轉(zhuǎn)隸于國防部，但它一直都受命于總統(tǒng)。為此，總理要對情報機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，難度更大，協(xié)調(diào)效果難以保障。

為了改變這種狀況，2008年法國突破以總理為核心的協(xié)調(diào)形式的制度限制，將情報協(xié)調(diào)工作轉(zhuǎn)到以總統(tǒng)為核心的協(xié)調(diào)體制之下，成立了國家情報委員會，設(shè)立了國家情報協(xié)調(diào)官，將情報機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系制度化，組成了法國情報體系。通過國家情報協(xié)調(diào)官，法國情報體系在國家層面成為了一個互有聯(lián)系的整體，情報機(jī)構(gòu)的情報能力實(shí)現(xiàn)互助共享。通過國家情報委員會這一框架，總統(tǒng)親自將情報機(jī)構(gòu)與國家級的情報用戶聯(lián)系在一起。

圖1 改革后法國情報協(xié)調(diào)體制圖*資料來源：根據(jù)法國2008年版《國家防務(wù)與安全白皮書》中圖片譯制。

2008年7月23日，法國國家情報委員會正式成立。國家情報委員會作為國家防務(wù)與安全委員會的一個專門機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，是情報部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國家情報委員會的主要職責(zé)是制定情報戰(zhàn)略方針，確定情報工作的優(yōu)先方向，制定情報機(jī)構(gòu)的人力與技術(shù)手段發(fā)展計劃。該委員會由總統(tǒng)擔(dān)任主席，成員有總理、內(nèi)政部長、國防部長、外交部長、經(jīng)濟(jì)部長、預(yù)算部長(根據(jù)議題需要，還可以包括其他部長)、國家情報協(xié)調(diào)官、各情報機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和國家防務(wù)與安全秘書長。*Ministère de la Défense. Livre blanc Défense et sécurité nationale. Paris : La Documentation fran?aise, 2008, pp.137-140.

2008年8月，法國總統(tǒng)府批準(zhǔn)增設(shè)“國家情報協(xié)調(diào)官”一職。國家情報協(xié)調(diào)官，負(fù)責(zé)根據(jù)總統(tǒng)的指示，指導(dǎo)與協(xié)調(diào)內(nèi)政部、國防部、經(jīng)濟(jì)部下屬情報機(jī)構(gòu)的行動，參與情報機(jī)構(gòu)的預(yù)算制定與跟蹤，在情報機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人任命、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款與使用問題上提供建議。根據(jù)2008年法國《國家防務(wù)與安全白皮書》，國家情報協(xié)調(diào)官由共和國總統(tǒng)府秘書長領(lǐng)導(dǎo)，管理一支精干的保障隊(duì)伍。在國防與安全秘書長的支持下，情報協(xié)調(diào)官負(fù)責(zé)起草國家情報委員會的決議，并監(jiān)督其執(zhí)行。在此框架下，國家情報協(xié)調(diào)官主持部級情報技術(shù)投入指導(dǎo)委員會會議，通過年度投入計劃的形式，制定情報工作的目標(biāo)與手段，并確保其實(shí)現(xiàn)。同時，作為情報機(jī)構(gòu)向共和國總統(tǒng)提供情報的入口，國家情報協(xié)調(diào)官還主持情報機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加的例行會議，確定情報優(yōu)先搜集級別，明確情報需求。*同上，p. 140.

2. 情報工作民主化，建立議會監(jiān)督機(jī)制

大部分西方國家很早就建立了議會情報監(jiān)督機(jī)制，但法國議會對情報工作的監(jiān)督卻遲遲不能實(shí)現(xiàn)。一些法國議會人士很早就認(rèn)識到建立議會監(jiān)督制度的重要性，提議建立議會情報監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但均被否決。1985年“彩虹勇士號”事件發(fā)生后，法國共產(chǎn)黨曾兩次提議在議會設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對情報機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，都沒有成功*Urvoas J., Verchère P. Rapport d’Information sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement. Paris : La Documentation fran?aise, 2013, p.81.。 冷戰(zhàn)結(jié)束后，建立情報工作的外部監(jiān)督機(jī)制的呼聲越來越高，外部壓力也越來越大。1990年4月24日，歐洲人權(quán)法院在對法國進(jìn)行判決時指出：“法國不論是成文還是不成文的法律，都沒有相對明確地指出在該領(lǐng)域?qū)?quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的范圍與形式”*同上， p. 31.。在此判決的壓力下，米歇爾·羅卡爾(Michel Rocard)政府于1991年7月通過了有關(guān)安全監(jiān)聽的立法，并于7月10日成立了國家安全監(jiān)聽監(jiān)督委員會，完善了有關(guān)監(jiān)聽的監(jiān)督機(jī)制。1999年，法國民主聯(lián)盟議員也提議立法設(shè)立議會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，仍沒有得到審核*同上， p. 82.。 2005年5月31日，法國再次因在沒有足夠明確的法律依據(jù)的條件下對一個住所進(jìn)行監(jiān)視被歐洲人權(quán)法院判侵犯人權(quán)*同上， p. 32.。

在議會內(nèi)部努力與外部壓力的影響下，法國政府與情報機(jī)構(gòu)不得不妥協(xié)，接受議會對情報工作的監(jiān)督。2007年10月9日，法國議會通過立法，成立議會情報代表處。根據(jù)其成立相關(guān)法律，議會情報代表處由6人組成，是國民議會和參議院共同的下屬機(jī)構(gòu)。議會情報代表處可以聽取內(nèi)政部長與國防部長有關(guān)情報機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、總體活動和組織等情況的報告。議會情報代表處還可以約見部長、情報機(jī)構(gòu)主任和國防總秘書長。每年，議會情報代表處要向共和國總統(tǒng)、總理及國民議會和參議院主席遞交一份報告。

3. 消除職能重疊，合并國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)

2008年改革前，法國主要有領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局與普通情報局兩家情報單位從事國內(nèi)情報工作。這兩家情報單位均由內(nèi)政部下屬的國家警察總局管轄。領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局主要負(fù)責(zé)反間諜與反恐工作。普通情報局主要從事社會監(jiān)視工作，也負(fù)責(zé)部分反恐情報工作。

由于國內(nèi)情報工作“二分天下”的局面，領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局與普通情報局在反恐情報工作上存在職能重疊，分工不明確造成了兩家情報機(jī)構(gòu)間在反恐問題上的激烈爭斗。為了結(jié)束紛爭，法國公共安全國務(wù)秘書曾簽署了一份通報，嚴(yán)格兩家情報機(jī)構(gòu)的分工：普通情報局負(fù)責(zé)有關(guān)國內(nèi)恐怖主義的情報工作，領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局負(fù)責(zé)有關(guān)國際恐怖主義的情報工作。盡管在法規(guī)層面上已經(jīng)有明確分工，但在實(shí)際工作中兩家情報單位的矛盾仍然很大。尤其是在哪個單位應(yīng)該在打擊伊斯蘭恐怖組織方面牽頭的問題上，規(guī)定還是不清楚。九十年代中期，法國面臨的伊斯蘭恐怖主義襲擊威脅越來越大，制造襲擊的恐怖分子通常與阿爾及利亞有關(guān)聯(lián)，因而領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局參與干預(yù)，但同時，這些極端伊斯蘭恐怖活動又源于國內(nèi)，發(fā)生在城市郊區(qū)，因而對其進(jìn)行監(jiān)視活動在法律上應(yīng)歸普通情報局負(fù)責(zé)。這一職權(quán)爭斗越鬧越大，最終總統(tǒng)都不得不出面，責(zé)令停止?fàn)幎贰５幢闳绱?，這種情報機(jī)構(gòu)間的矛盾并沒有平息。

為此，法國高層人士認(rèn)為，只有將兩家機(jī)構(gòu)合并才能真正解決爭斗的問題。2008年7月1日，法國將領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局和普通情報局合并，成立了國內(nèi)中央情報局。此次改革中，領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局的全部力量得以保存，而普通情報局則按照工作性質(zhì)被分成三個部分(見圖2)。一部分從事反恐情報工作的人員，被整合進(jìn)領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局；從事賽馬與賭博等方面情報工作的人員，被劃歸國家警察總局下屬的中央司法警察局；從事社會安全情報工作的人力則組成普通信息局，歸國家警察總局下屬的中央公共安全局管轄。改革后，國內(nèi)中央情報局繼續(xù)留在法國情報體系，局長參加國家情報委員會會議，機(jī)構(gòu)接受國家情報協(xié)調(diào)官的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)；而普通信息局則不屬于法國情報體系，局長不參加國家情報委員會會議，人員也不進(jìn)入法國情報學(xué)院接受培訓(xùn)。

圖2 國內(nèi)情報改革中的機(jī)構(gòu)調(diào)整*圖片來源：筆者自制。其中賽馬與賭博方面的調(diào)整因影響面小，因而未在圖中表現(xiàn)出來。

新成立的國內(nèi)中央情報局由內(nèi)政部長領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)搜集、分析所有涉及國內(nèi)安全的情報，協(xié)調(diào)組織有關(guān)的應(yīng)對措施和行動。普通情報局在法國各地的分支機(jī)構(gòu)也由其進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮。2008年6月25日，法國內(nèi)閣部長會議公報宣布了國內(nèi)中央情報局的四大任務(wù)：反間諜活動和防止外國干涉，反恐，保護(hù)財產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)安全，發(fā)現(xiàn)暴力顛覆行動與威脅社會活動的征兆。

二、法國情報體制改革對情報工作的影響

薩科齊時期的情報體制改革消除了法國情報體制中存在的一些問題，尤其是解決了情報協(xié)調(diào)工作不穩(wěn)定和議會監(jiān)督機(jī)制缺失的問題，對情報工作產(chǎn)生了積極的作用，但同時也對國內(nèi)情報工作產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

1. 情報協(xié)調(diào)工作得到穩(wěn)定與強(qiáng)化，有助于增強(qiáng)凝聚力

薩科齊時期的法國情報協(xié)調(diào)體制改革，改變了以總理為核心的情報協(xié)調(diào)模式，使法國情報協(xié)調(diào)工作得到了質(zhì)的提升。關(guān)于國家情報委員會的成立，法國情報研究專家弗洛朗·瓦迪羅(Floran Vadillo)評論道：“國家情報委員會的成立是一大進(jìn)步?！?/p>

首先，情報協(xié)調(diào)體制改革強(qiáng)化了法國的情報指導(dǎo)工作。眾所周知，情報指導(dǎo)工作意義重大。指導(dǎo)不力，情報機(jī)構(gòu)將難以準(zhǔn)確把握決策層對情報的需求，會浪費(fèi)大量的情報資源，大大降低情報工作效率。改革前，法國情報協(xié)調(diào)工作由總理主導(dǎo)，情報指導(dǎo)工作極不穩(wěn)定。一些總理根本就不關(guān)心情報工作，情報指導(dǎo)也無從談起。國家情報委員會的成立能在一定程度上改變這種局面。該機(jī)構(gòu)成立后，法國的情報指導(dǎo)工作相對穩(wěn)定，形成了固定的機(jī)制。國家情報協(xié)調(diào)官負(fù)責(zé)起草國家情報指導(dǎo)計劃，提交國家情報委員會批準(zhǔn)，以指導(dǎo)情報機(jī)構(gòu)的工作。協(xié)調(diào)體制改革后，法國制定了第一份國家情報指導(dǎo)計劃。

其次，情報協(xié)調(diào)體制改革加強(qiáng)了法國情報機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與互助。長久以來，法國情報機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)很大程度上取決于情報機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的意愿*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 107.。 而國家情報委員會成立后，國家情報協(xié)調(diào)官與各情報部門領(lǐng)導(dǎo)每月都要召開會議，以保證各情報機(jī)構(gòu)在工作中能密切協(xié)調(diào)，在必要時進(jìn)行聯(lián)合行動。對于這種協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)際工作中發(fā)揮的作用，對外安全總局局長表示：“在國家情報協(xié)調(diào)官的指揮下，我們與國內(nèi)中央情報局、軍事情報局、國防與安全保衛(wèi)局、國家海關(guān)調(diào)查情報局和反非法金融流通情報處理與行動處組成的情報界的交流從來沒有像今天這么順暢高效，也從來沒有這么好的互動性”*De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.。 由于這種協(xié)調(diào)機(jī)制的存在，法國情報機(jī)構(gòu)間能夠更好地實(shí)現(xiàn)能力互助，最大限度地發(fā)揮情報工作效率。法國各情報機(jī)構(gòu)所掌握的情報獲取手段不同，各自關(guān)注的方向也不一樣。因此，強(qiáng)化情報能力的互助協(xié)調(diào)機(jī)制，對情報效率的發(fā)揮有著非常重要的意義。例如，國家海關(guān)調(diào)查情報局曾為監(jiān)視一艘可疑船只而向?qū)ν獍踩偩终埱笾гＴ趯ν獍踩偩值膸椭?，行動進(jìn)展非常順利。這一協(xié)調(diào)行動看似平常，但在以前部門領(lǐng)導(dǎo)間缺乏直接頻繁交流的情況下，要實(shí)現(xiàn)起來卻非常困難。在這個方面，法國議會情報代表處的報告認(rèn)為，現(xiàn)在的情報協(xié)調(diào)機(jī)制完成了以前部際情報委員會所不能達(dá)成的目標(biāo)*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 107.。

再次，情報協(xié)調(diào)體制改革調(diào)動了法國情報機(jī)構(gòu)的積極性。法國情報協(xié)調(diào)官每天要將6家情報機(jī)構(gòu)上報的分析材料綜合成一份兩頁的報告，上報給總統(tǒng)和總理。這份每日綜合報告切實(shí)提升了軍事情報局、國防與安全保衛(wèi)局、國家海關(guān)調(diào)查情報局和反非法金融流通情報處理與行動處的地位。與對外安全總局和國內(nèi)中央情報局不同，以前這4家情報單位的情報產(chǎn)品不能直接提交到總統(tǒng)府。法國議會情報代表處在對情報機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這種直接向總統(tǒng)府直接報告情報的機(jī)會給情報機(jī)構(gòu)人員帶來極大的認(rèn)同感與激勵*同上， p. 109.。

最后，情報協(xié)調(diào)體制改革促成了一種共同的情報文化。在新的協(xié)調(diào)機(jī)制下，情報機(jī)構(gòu)間交流越來越密切，互動、互助越來越頻繁，一種新的情報文化正在法國情報界形成。對外安全總局局長在該局成立30周年紀(jì)念活動上說：“我們構(gòu)成的情報界，在打造一種共同的情報文化。我們意識到一種共同的利益將所有的情報機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起”*De Mangoux E. 《 Discours de M. Erard Corbin de Mangoux 》. 15 juin 2012/20 aot 2014. http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/ceremonie-des-trente-ans-de-la-dgse.。 各情報機(jī)構(gòu)開始認(rèn)識到，情報界作為一個整體有著共同的利益。情報機(jī)構(gòu)間的合作能使各情報單位更高效地完成任務(wù)，而機(jī)構(gòu)間的競爭與對抗最終損害的是整個情報界的利益。從法國情報史來看，情況正是如此。”法國情報機(jī)構(gòu)均遭受過丑聞的打擊，如對外安全總局的“彩虹勇士號”事件、領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局的“《鴨鳴報》事件”、普通情報局的“杜塞牧師事件”，等等。這些情報丑聞曝光后，媒體大肆炒作，各政黨為自身的政治利益也對情報機(jī)構(gòu)肆意抹黑。短期看來，受害的僅僅是某個情報機(jī)構(gòu)，但長遠(yuǎn)看，是整個情報界的聲譽(yù)受到損害。為此，這種情報協(xié)調(diào)機(jī)制所形成的共同情報文化，對整個情報界來說有著非常重要的意義，有助于減少機(jī)構(gòu)間的惡性競爭，形成良性循環(huán)。

2. 議會監(jiān)督利于情報機(jī)構(gòu)形象維護(hù)，也利于其長遠(yuǎn)發(fā)展

議會情報代表處的成立，是法國情報工作民主化進(jìn)程中的重要一步，其對民主的象征性意義是不言而喻的。同時，議會的情報監(jiān)督機(jī)制的建立對法國情報機(jī)構(gòu)與情報工作都將產(chǎn)生積極的影響。

首先，議會情報代表處的成立有利于情報機(jī)構(gòu)的形象維護(hù)。議會對情報機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，促使其在民主制度的約束下運(yùn)行，大大提升了情報界工作的合法性。議會情報代表處的成立，為情報界與民眾提供了一個間接交流的渠道。當(dāng)出現(xiàn)情報危機(jī)時，情報機(jī)構(gòu)可以通過議會向民眾做出解釋，避免媒體的喧囂與猜忌，而當(dāng)情報機(jī)構(gòu)被政黨或媒體蓄意抹黑時，議會則可以進(jìn)行辟謠。隨著議會情報代表處與情報機(jī)構(gòu)的接觸增多，法國情報機(jī)構(gòu)已經(jīng)變得不那么神秘。通過議會情報代表處的年度報告和信息報告，法國議會與民眾能了解法國情報工作的總體情況。更重要的是，當(dāng)出現(xiàn)一些情報熱點(diǎn)事件時，議會情報代表處也能夠及時了解情況，并向議會和媒體進(jìn)行解釋。通過議會情報代表處這一中間機(jī)構(gòu)，媒體能夠更客觀地了解情報工作的實(shí)際情況，消除一些誤解與猜測，減少一些無端的抹黑。這無疑有利于維護(hù)情報機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)。

其次，議會情報代表處的成立有利于情報機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展。議會情報代表處的另一項(xiàng)重要職能，就是監(jiān)督情報機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率，發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，并向總統(tǒng)和總理提出改正的建議。長期以來，法國情報機(jī)構(gòu)一直處在封閉的環(huán)境中，其運(yùn)作情況難于被外界所了解。外部世界對情報機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制的了解，大多來自一些脫離工作的前情報人員的著作，但僅僅依靠這些著作，研究人員既無法了解情報機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況，更無法提出切實(shí)可行的建議。即使情報機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況存在問題，也缺少外部智慧和壓力促使其進(jìn)行調(diào)整。這使得法國情報機(jī)構(gòu)長時間在慣性中運(yùn)行，只有在出現(xiàn)重大問題之后才進(jìn)行調(diào)整改革。議會情報代表處的成立則可以在一定程度上改變這一局面。由于議會情報代表處能夠廣泛了解情報機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況，接觸情報機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，與社會情報研究學(xué)者進(jìn)行交流，他們能夠發(fā)現(xiàn)問題，并提出合理可行的建議。2013年初，國內(nèi)中央情報局在普通信息局中設(shè)立聯(lián)絡(luò)辦公室，這一想法是由議會情報代表處提出的2013年《軍事規(guī)劃法》*Sueur J. Rapport relatif l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2013. Paris : La Documentation fran?aise, 16 avril 2014.中，關(guān)于增加國家情報協(xié)調(diào)官的預(yù)算裁決權(quán)的條款，也是議會情報代表處提議的*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 112.。 可見，議會情報代表處在完善情報工作體制方面已經(jīng)發(fā)揮了一些作用。

3. 國內(nèi)情報體制改革缺乏規(guī)劃論證，情報能力遭到削弱

在國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)改革中，法國情報改革設(shè)計者的改革過于“倉促”*Valls M. 《 Réforme du renseignement 》. Ministère de l’Intérieur, 17 juin 2013/20 aot 2014.，沒有進(jìn)行充分論證，致使改革的效果不佳。法國國內(nèi)情報改革，目的是整合國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)，以建立一支強(qiáng)大的反恐情報力量，但由于改革思路出現(xiàn)錯誤，改革過于“簡單粗暴”*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 109.，沒有給各單位相互適應(yīng)的時間與空間，實(shí)際上削弱了國內(nèi)情報能力。

首先，此次情報改革削弱了一支獨(dú)具特色的情報單位，并將其排除在情報界之外。普通情報局是法國的老牌情報單位，以公開方式掌握社會動態(tài)，對可疑人物、組織、活動進(jìn)行調(diào)查，并建立各類情報檔案。這種情報方式，為法國的安全事業(yè)做出過重要貢獻(xiàn)。普通情報局的情報力量分布在法國社會的各個角落，在法國全境構(gòu)建了完善的社會監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，與當(dāng)?shù)厣鐣鹘缬兄o密的聯(lián)系，能夠及時掌握各種社會動向。這一維穩(wěn)情報任務(wù)是普通情報局的核心任務(wù)，而完善的國內(nèi)情報網(wǎng)絡(luò)是其核心能力。改革后，作為其繼承者的普通信息局并不具備這種社會監(jiān)視能力，普通情報局的情報文化傳統(tǒng)和一體化的情報網(wǎng)絡(luò)也逐漸消失。原普通情報局與公安機(jī)構(gòu)的文化與任務(wù)存在著巨大差異。公安部門的工作性質(zhì)決定其關(guān)注的方向是即時情況，對長期的情況并不感興趣，而原普通情報局則注重對社會安全態(tài)勢的長遠(yuǎn)掌控。如今，普通信息局被置于中央公共安全局之下，更多地要保障臨時性的安全工作，而不能對社會安全態(tài)勢進(jìn)行長期跟蹤。同時，原普通情報局的高效情報運(yùn)作模式也不復(fù)存在。原普通情報局的高效率，主要在于其擁有強(qiáng)大的地方網(wǎng)絡(luò)以及對問題長期跟蹤積累的情報檔案。雖然普通信息局仍有中央局，但地方局均由公共安全省局管理。隨著中央局內(nèi)原普通情報局的人不斷退休離職，中央局與地方局的聯(lián)系越來越松散。另外，在人力、物力、財力等方面，普通信息局都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在普通情報局分拆時，普通信息局只有1507人。相對其仍然保留的繁重任務(wù)，其人力明顯不足。根據(jù)法國審計院的統(tǒng)計，普通信息局除去已移交的反恐、賽馬和賭博等方面的工作外，仍承擔(dān)著原普通情報局的90%的情報任務(wù)*Cour des Comptes. L’organisation et la gestion des forces de sécurité publique. Paris : La Documentation Fran?aise, 2011, p. 170.。 盡管從2008年成立后，不斷有憲兵被調(diào)進(jìn)普通信息局，但由于沒有得到正規(guī)的培訓(xùn)，其在情報方面的素養(yǎng)仍然非常弱。另外，在財力、物力方面，普通信息局也嚴(yán)重不足*Urvoas J., Verchère P. op. cit., p. 153.。

其次，新成立的國內(nèi)中央情報局也沒有獲得普通情報局的社會監(jiān)視能力。情報機(jī)構(gòu)的領(lǐng)土布網(wǎng)并不會因?yàn)楹唵蔚娜耸玛P(guān)系轉(zhuǎn)隸就從一個機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到另一機(jī)構(gòu)。在這種能力的轉(zhuǎn)移上，需要一定的方法與步驟。而在法國國內(nèi)情報改革的過程中，卻很難看到對這個問題有任何細(xì)致思考。改革者考慮的僅僅是人員的轉(zhuǎn)隸。這次改革的實(shí)質(zhì)就是在領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局的組織架構(gòu)下，吸收了普通情報局的部分人員。因此，國內(nèi)中央情報局不論從組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式，還是工作任務(wù)上來說都是一個擴(kuò)大版的領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局。領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局的工作長期以來都是以巴黎為重心，在各省的情報力量非常有限，其任務(wù)重點(diǎn)也是高強(qiáng)度的反恐、反間工作。2008年，在領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局1800人中，僅有600左右部署在各省，而當(dāng)時的普通情報局總?cè)藬?shù)為3350人，其中521人在中央局，而2829人部署在各省*同上, p. 124-127.。 通過對比，可以明顯看出兩者在組織模式上的差異及其能力與任務(wù)的不同。改革后的國內(nèi)中央情報局的總局及已有的30多個地方分局繼續(xù)不變，而將普通情報局的大部分新加入的人員編入新成立的69個分局*同上， p. 124.。 如此一來，地方局中原普通情報局的人員占大多數(shù)，而中央局仍由前領(lǐng)土監(jiān)護(hù)局主導(dǎo)。中央局與地方局之間在一定程度上出現(xiàn)了脫節(jié)。由此可見，國內(nèi)中央情報局盡管表面上實(shí)力大大增強(qiáng)了，但在整個法國領(lǐng)土上的監(jiān)視方面卻并沒有完全吸收原普通情報局的能力。

結(jié) 語

薩科齊時期的法國情報體制改革，在協(xié)調(diào)與監(jiān)督方面都取得了長足的進(jìn)步，但國內(nèi)情報能力卻受到了削弱。2009年4月，北約峰會期間法國發(fā)生郊區(qū)暴力事件。2009年12月，法國又于普瓦捷發(fā)生郊區(qū)暴力事件。2010年夏天，巴黎爆發(fā)大規(guī)模農(nóng)民游行示威活動。2012年10月，七十多名極右分子占領(lǐng)普瓦捷清真寺，而情報部門事前沒能進(jìn)行預(yù)警。這些安全事件已經(jīng)足以引起法國各界對國內(nèi)情報改革的反思，而2012年3月發(fā)生的“梅拉赫(Merah)恐怖襲擊事件”更使國內(nèi)情報改革成為眾矢之的。這次恐怖襲擊是1996年后法國境內(nèi)發(fā)生的第一次恐怖襲擊，在法國引起劇烈震蕩。國內(nèi)中央情報局不僅在事件處置過程中反應(yīng)遲鈍，在預(yù)警工作上也存在明顯的判斷失誤。由于國內(nèi)中央情報局中央局的判斷失誤以及地方局沒能及時采取措施，最終導(dǎo)致了“梅拉赫事件”的發(fā)生。這也反映了改革后國內(nèi)中央情報局的中央局與地方局之間的互動關(guān)系存在嚴(yán)重問題。事件發(fā)生后，法國內(nèi)政部長就直指國內(nèi)情報改革是個“錯誤”*Bertrand Y. 《 《 Il y a eu des erreurs 》 dans le suivi de Mohamed Merah, affirme Manuel Valls 》. Franceinfo, 2 mars 2013/20 aot 2014.，提出要重新打造國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)的領(lǐng)土監(jiān)視能力。

實(shí)際上，在短期內(nèi)重建普通情報局幾乎不可能，普通情報局的情報文化已經(jīng)被瓦解，其賴以形成戰(zhàn)斗力的情報卡片也不可能在短期內(nèi)重新建立，長期維系下來的人際情報網(wǎng)絡(luò)也不可能在短時間內(nèi)形成。因此，法國政府只能繼續(xù)加強(qiáng)國內(nèi)中央情報局的反恐力量，以應(yīng)對恐怖威脅。2014年，法國將國內(nèi)中央情報局的級別提升一級，成為國內(nèi)安全總局，并大規(guī)模增加其人員編制。然而，不幸的是，國內(nèi)安全總局成立不到一年時間，《查理周刊》系列襲擊案、法國南部工廠襲擊案以及巴黎連環(huán)爆炸襲擊案接連發(fā)生。面對新一輪的恐怖活動浪潮，改革后的法國國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)顯然力不從心。因此，在重建國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)領(lǐng)土監(jiān)視能力的同時，法國政府將不得不進(jìn)一步加強(qiáng)情報機(jī)構(gòu)權(quán)力，增加情報機(jī)構(gòu)人員編制，動員一切可動員的情報力量以應(yīng)對日益惡化的反恐局勢。

Bertrand Y. 《 《 Il y a eu des erreurs 》 dans le suivi de Mohamed Merah, affirme Manuel Valls 》.Franceinfo, 2 mars 2013/20 aot 2014. http://www.franceinfo.fr/actu/justice/article/il-y-a-eu-des-erreurs-dans-le-suivi-de-mohamed-merah-affirme-manuel-valls-233935.

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1002-1434(2017)02-0007-08

(作者信息：鄔進(jìn)平，南京陸軍指揮學(xué)院國際軍事教育交流中心講師，碩士，從事戰(zhàn)略情報理論研究)

La réforme du système de renseignement de France sous la présidence sarkozyenne

Résumé :Après l’arrivée au pouvoir du président Sarkozy en 2007, la France a entamé une réforme d’envergure de son système de renseignement national. Elle a changé son système de coordination de renseignement dont le noyau était le premier ministre, créé un organisme de contrle de renseignement parlementaire et fusionné les organisations de renseignement intérieur. Depuis la réforme, de bons résultats ont été constatés en matière de coordination et de contrle, mais la réforme du renseignement intérieur a provoqué de mauvais impacts.

Mots clés : France; système de renseignement; réforme