張晶，李冠煜

（1.武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢 430081；2.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430070）

重大行政決策合法性審查探析

張晶1，李冠煜2

（1.武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢 430081；2.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430070）

合法性審查作為重大行政決策的法定程序，是黨在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面的突出亮點(diǎn)之一。隨著全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施，其必將成為我國政府依法行政的重要舉措。在當(dāng)前的行政法治背景下，如何構(gòu)建與完善合法性審查的具體制度，防止公權(quán)力的恣意、違法行使，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，已成為學(xué)界亟待解決的重要問題?；诖耍疚膹闹卮笮姓Q策合法性審查的概念、存在問題以及完善建議等方面深化對(duì)該問題的研究。

重大行政決策；合法性審查；責(zé)任追究

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出：“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論?！敝卮笮姓Q策合法性審查（以下簡稱合法性審查）是黨在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面的突出亮點(diǎn)之一。然而由于缺乏上層的、具體的法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)，該項(xiàng)制度并沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。從各地的實(shí)踐來看，重大決策合法性審查制度在法律規(guī)范層面存在中央立法缺失、地方立法位階較低的問題，在具體操作層面存在審查主體單一、審查內(nèi)容操作性不強(qiáng)、審查意見法律效力不足、責(zé)任追究機(jī)制不夠健全等問題，這些問題的存在使得各地建立的重大行政決策合法性審查制度形同虛設(shè)，違法決策的現(xiàn)象仍然層出不窮，同時(shí)由于重大行政決策涉及到廣大人民群眾的切身利益，處理不當(dāng)必定會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定與良性發(fā)展。因此，本文選取了36個(gè)地方有關(guān)重大行政決策合法性審查的規(guī)范文本，對(duì)其進(jìn)行了橫向的綜合對(duì)比分析，在總結(jié)的同時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。

1 重大行政決策合法性審查的內(nèi)涵闡釋

依據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中的相關(guān)論述，重大行政決策合法性審查是指在進(jìn)行重大行政決策過程中，為防止違法決策而對(duì)決策權(quán)限是否于法有據(jù)，決策程序是否合法，決策結(jié)果和決策實(shí)施的效果是否符合法律規(guī)定等進(jìn)行核查、論證的一種行政內(nèi)部程序制度。

結(jié)合相關(guān)的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為合法性審查主要具有以下幾個(gè)方面的顯著特征：

第一，前置性。從中央的規(guī)定來看，重大行政決策合法性審查是一種事前的合法性審查，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)自我約束、自我預(yù)防的重大制度建構(gòu)，也是重大行政決策法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和保障，從源頭上堵塞違法決策的產(chǎn)生，有助于將違法決策消滅于萌芽之中，旨在促進(jìn)依法決策、預(yù)防決策失誤。

第二，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部性。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部性是指重大行政決策合法性審查是決策機(jī)關(guān)自發(fā)的、內(nèi)部性的程序制度，是行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)的程序機(jī)制，通過行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督來防范政府權(quán)力的濫用，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。這一點(diǎn)不同于法院的合法性審查。重大行政決策合法性審查的這一性質(zhì)也在一定程度上影響了其審查效果的發(fā)揮，其本質(zhì)上是自己做自己的法官，審查自己的行政行為，未免有失中立性。因此，我們?cè)谶M(jìn)行重大行政決策合法性審查制度的具體設(shè)置上要考慮到這一點(diǎn)，通過一系列程序設(shè)計(jì)來強(qiáng)化合法性審查的中立性、真實(shí)性。

第三，法定性和強(qiáng)制性。這主要是指合法性審查是重大行政決策出臺(tái)前的必經(jīng)程序，具有法律強(qiáng)制性，未進(jìn)行合法性審查就出臺(tái)的重大行政決策屬于違法決策。從中央政府文件到地方各級(jí)政府的立法文件來看，合法性審查已經(jīng)成為重大行政決策出臺(tái)前的必經(jīng)程序，這一規(guī)定具有強(qiáng)制性，否則出臺(tái)的重大行政決策即是違法的。

第四，糾錯(cuò)性。有學(xué)者認(rèn)為合法性審查具有糾錯(cuò)的性質(zhì)，這是由于在我國的行政法治理念中，行政活動(dòng)強(qiáng)調(diào)程序正義的同時(shí)，更注重追求行政結(jié)果的合理性與實(shí)效性［1］。其建議在我國重大行政決策合法性審查機(jī)制構(gòu)建的過程中，要將對(duì)錯(cuò)誤決策的糾正放在第一位，賦予其合法性審查中的最高價(jià)值。重大行政決策作為行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的重要活動(dòng)，其影響具有廣泛性與綜合性，因此錯(cuò)誤的決策可能會(huì)帶來巨大的損失。鑒于此，在合法性審查機(jī)制的構(gòu)建中以及在合法性審查的具體過程中，都要注重對(duì)錯(cuò)誤決策的糾正，在保證行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)發(fā)揮合法性審查的應(yīng)有作用。

作為一項(xiàng)系統(tǒng)化的制度，合法性審查大體包括以下幾個(gè)構(gòu)成要件：主體、原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、程序以及審查意見和責(zé)任追究等。重大行政決策作為政府行政管理活動(dòng)的重要組成部分，其實(shí)施過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)或者選擇都是至關(guān)重要的，為了規(guī)避實(shí)施環(huán)節(jié)違法或者選擇錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，必須走制度化的道路，完善合法性審查機(jī)制中的每個(gè)環(huán)節(jié)，爭取向模式化的方向發(fā)展。因此，研究該項(xiàng)制度必須深刻理解其制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，重點(diǎn)研究如何促進(jìn)決策程序向著合法化、合理化的方向發(fā)展，維護(hù)政府與社會(huì)主體之間的平衡關(guān)系。

2 重大行政決策合法性審查存在的主要問題

重大行政決策合法性審查制度作為法治政府建設(shè)的重要舉措，承擔(dān)著“診斷”“醫(yī)治”違法、失誤行政決策的重要職責(zé)，其重要性不言而喻。在前述實(shí)證分析中，筆者通過對(duì)36個(gè)地方合法性審查規(guī)范文本的橫向?qū)Ρ确治?，發(fā)現(xiàn)合法性審查制度在不斷發(fā)展的過程中也存在著諸多問題，例如重大行政決策合法性審查相關(guān)規(guī)定的法律層級(jí)較低，地方性規(guī)范文本立法分散且差別較大，這顯然不利于合法性審查制度的貫徹實(shí)施，并且嚴(yán)重影響國家法制的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，此外在審查主體、程序、方式等方面存在著諸多問題，筆者下面一一加以分析：

2.1 高層次的立法缺位

通過對(duì)重大行政決策合法性審查的中央和地方相關(guān)立法的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)目前關(guān)于重大行政決策合法性審查的規(guī)定，大多是以政策文件、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的形式出臺(tái)，缺乏層級(jí)更高的法律、行政法規(guī)的規(guī)定。從全國來看，重大行政決策程序制度已經(jīng)得到大部分地方政府的重視，大部分地方政府都出臺(tái)了相應(yīng)的合法性審查的制度規(guī)定，但仍然有一部分地方政府沒有出臺(tái)相應(yīng)的重大行政決策程序規(guī)定，例如新疆、西藏、云南、黑龍江、陜西、吉林等地。因此，總體上說我國的合法性審查機(jī)制仍然缺乏充分的法制建構(gòu)與理論分析研究，具體表現(xiàn)為較高層級(jí)立法的缺失。盡管目前各地方對(duì)于合法性審查制度的構(gòu)建提供了一些有益的探索，但是可供借鑒多為宏觀的原則層面，并且還存在規(guī)范性與細(xì)化方面的不足，同時(shí)鑒于合法性審查工作的重要性與緊迫性，考慮到當(dāng)前的立法缺陷，我們建議通過剛性的法律建構(gòu)對(duì)行政決策的自由裁量權(quán)加以控制，具體的措施也就是制定全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一法律法規(guī)，結(jié)束當(dāng)前地方立法的混亂狀態(tài)，推動(dòng)我國法治政府建設(shè)與依法行政的進(jìn)一步發(fā)展。

2.2 審查主體不統(tǒng)一

在前述統(tǒng)計(jì)分析中，雖然審查主體在各個(gè)環(huán)節(jié)中的制度化率最高，基本上所有的地方規(guī)范都規(guī)定了合法性審查的審查主體，但是比較而言其規(guī)定的較為單一，并且缺乏有效的監(jiān)督，勢(shì)必影響到合法性審查的功效發(fā)揮，主要問題體現(xiàn)在以下方面：

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，重大行政決策一般由政府的法制機(jī)構(gòu)或者組織相關(guān)專家具體負(fù)責(zé)合法性審查的工作。在該規(guī)定的倡導(dǎo)下，實(shí)踐中各地有關(guān)合法性審查的主體大多規(guī)定為政府法制機(jī)構(gòu)，典型的如《山東省行政程序規(guī)定》和《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》；還有一些地方政府在規(guī)定法制機(jī)構(gòu)為審查主體的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了專家在審查程序中的合法性論證作用，例如《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》；此外，也有的地方將法制機(jī)構(gòu)與專家結(jié)合起來，由其共同負(fù)責(zé)合法性審查的工作，例如《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。總體上看，法制機(jī)構(gòu)作為合法性審查主體占據(jù)著相當(dāng)大的比例，在36個(gè)實(shí)證對(duì)象中，審查主體普遍設(shè)置為決策機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)或者由決策機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)主導(dǎo)專家輔助的模式，不考慮差異而采用千篇一律的模式，這顯然缺乏科學(xué)性，更何況全國縣級(jí)政府中尚有約15%未設(shè)立法制機(jī)構(gòu)，合法性審查在這種情況下只能成為擺設(shè)。由前面的論述可知，合法性審查作為一種行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督與約束的前置性的、內(nèi)部性的程序機(jī)制，本身就存在中立性不足的問題。然而，實(shí)踐中各地審查主體設(shè)置的單一，進(jìn)一步加劇了審查的中立性不足。決策機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上屬于決策機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其人事權(quán)、財(cái)政權(quán)在大多數(shù)情況下還要依賴于決策機(jī)關(guān)，在這樣的職權(quán)配置下合法性審查很可能會(huì)淪為一種形式，其對(duì)決策機(jī)關(guān)的監(jiān)督與矯正作用也就無從談起了。

2.3 審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

合法性審查的審查標(biāo)準(zhǔn)也即其審查內(nèi)容，從廣義的制度層面講，合法性審查并不局限于對(duì)決策機(jī)關(guān)決策權(quán)限、內(nèi)容和程序進(jìn)行合法性的審查，同時(shí)也要審查決策行為是否符合行政法治的原則或者精神，也就是說，合法性不僅要求合乎法律條文的具體要求，更要符合行政法治的理念、原則與精神，要同時(shí)符合程序和實(shí)質(zhì)兩方面的合法性。結(jié)合各地有關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)的具體條文，我們發(fā)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)無論是在理念層面還是操作層面都存在著不足。在前述的統(tǒng)計(jì)分析中，規(guī)定了審查標(biāo)準(zhǔn)的地方規(guī)范文本大概占據(jù)了總體樣本的50%，這說明了審查標(biāo)準(zhǔn)的制度化率還是比較高的，各地對(duì)標(biāo)準(zhǔn)種類的設(shè)置也大同小異。然而仔細(xì)分析可得，其規(guī)定較為籠統(tǒng)，各地規(guī)定參差不齊，仍存在著如下問題：

第一，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)理論及內(nèi)涵研究匱乏。就現(xiàn)有的理論成果而言，目前學(xué)界對(duì)于合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)問題尚缺乏細(xì)致、具體的分析與研究。在具體的合法性審查的實(shí)踐中，審查的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)與職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)往往存在交叉重合的地方，容易混淆，這可能會(huì)影響審查主體作出的審查意見的合理性，進(jìn)而影響合法性審查真實(shí)效果的發(fā)揮。也有學(xué)者從理論上總結(jié)了合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，其認(rèn)為主要包括：（1）是否符合國家立法關(guān)于法定權(quán)限的規(guī)定；（2）是否進(jìn)行決策實(shí)施效果分析；（3）是否納入了公眾參與；（4）是否進(jìn)行專家論證等［2］。從合法性審查的實(shí)際工作來看，上述標(biāo)準(zhǔn)已具有了較強(qiáng)的可操作性，但仍有進(jìn)一步細(xì)化的理論空間。在觀念層面，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵未給予必要的關(guān)注，導(dǎo)致其科學(xué)性與民主性不足。當(dāng)前的審查標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械地強(qiáng)調(diào)與相關(guān)法律條文的契合，欠缺針對(duì)不同決策類型所應(yīng)具有的靈活性，其中有些標(biāo)準(zhǔn)由于過于簡單而缺乏現(xiàn)實(shí)的可操作性，并且對(duì)程序合法與實(shí)質(zhì)合法權(quán)重的分配存在偏失。

第二，審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，需進(jìn)一步細(xì)化。審查標(biāo)準(zhǔn)在一些地方規(guī)范文本中已經(jīng)較為具體化了，如《哈爾濱市人民政府重大決策規(guī)則》第十六條規(guī)定：“重大決策合法性審查主要包括下列內(nèi)容：（一）重大決策是否符合法定權(quán)限；（二）重大決策的擬定是否符合法定程序；（三）重大決策內(nèi)容是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；（四）其他需要審查的合法性問題。”但是上述條文仍然缺乏實(shí)踐操作性，例如法定權(quán)限、法定程序如何認(rèn)定，其他需要審查的合法性問題包括哪些方面。更何況有些地方規(guī)范文本更為簡略，然而這些問題直接關(guān)系到合法性審查中的具體操作，對(duì)合法性審查的效果起著間接作用。從以往的實(shí)踐來看，法律條文規(guī)定得越具體，其操作性便越強(qiáng)。因此，細(xì)化其標(biāo)準(zhǔn)有助于決策機(jī)關(guān)更加自覺地遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，從根本上減少?zèng)Q策失誤與違法的現(xiàn)象。

3 完善重大行政決策合法性審查機(jī)制的思考

3.1 制定重大行政決策合法性審查的全國統(tǒng)一性立法

構(gòu)建合法性審查制度首要的措施是在立法層面制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的審查標(biāo)準(zhǔn)混亂、審查意見效力不足等諸多問題，我們認(rèn)為主要是由于合法性審查缺乏更高層級(jí)的統(tǒng)一規(guī)范以及法制化程度不高造成的。通過查閱資料可知，從2011年開始，《重大行政決策程序條例》就已經(jīng)連續(xù)三年被列為國務(wù)院立法工作計(jì)劃的研究項(xiàng)目之一，并且在2014年時(shí)上升為國務(wù)院立法工作計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目之一，只是時(shí)至今日該條例仍未出臺(tái)。全國范圍內(nèi)較高層級(jí)立法的出臺(tái)，無疑會(huì)進(jìn)一步規(guī)范合法性審查的具體制度設(shè)計(jì)，讓政府機(jī)關(guān)進(jìn)行重大行政決策時(shí)有法可依，使得權(quán)力受到制度的有效制約，以此來避免違法決策以及決策失誤所造成的勞民傷財(cái)?shù)母瘮‖F(xiàn)象，增強(qiáng)政府的公信力。

對(duì)于全國范圍統(tǒng)一立法的模式，筆者認(rèn)為主要有以下兩種模式：

第一，制定《行政程序法》，將其作為一個(gè)章節(jié)納入其中?！缎姓绦蚍ā肥墙y(tǒng)一規(guī)定行政主體進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)的法律規(guī)范，重大行政決策作為行政主體行政活動(dòng)的一部分，必然要受到行政程序法的規(guī)制，其可以作為其中的一個(gè)章節(jié)加以規(guī)制，如王萬華所著的《中國行政程序法典試擬稿及立法理由》中就采取了這種模式。但從我國行政程序法的發(fā)展及制定規(guī)劃來看，行政程序法的出臺(tái)還需要一定的時(shí)間，但在重大行政決策合法性審查急速發(fā)展的背景下，此種模式耗時(shí)較長，適用性不強(qiáng)。

第二，制定重大行政決策合法性審查的專門性法律、行政法規(guī)。此種模式建議制定單獨(dú)的《行政決策法》或者是《重大行政決策程序條例》，是在我國行政程序法短期內(nèi)無法出臺(tái)的背景下先行制定單行法的立法模式，其立法拖累較少，因此可以迅速出臺(tái)。

綜上所述，筆者較為贊同第二種模式，而且從國務(wù)院法制辦公室公布的信息來看，從2011年開始，《重大行政決策程序條例》就已經(jīng)連續(xù)三年被列為國務(wù)院立法工作計(jì)劃的研究項(xiàng)目之一，并且在2014年時(shí)上升為國務(wù)院立法工作計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目之一，屆時(shí)，重大行政決策合法性審查將真正地有法可依。

3.2 明確重大行政決策合法性審查的原則

明晰重大行政決策合法性審查的原則，對(duì)于合法性審查的貫徹落實(shí)及效用的發(fā)揮具有重要的理論及實(shí)踐意義?？偟膩碚f，重大行政決策合法性審查應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)基本原則：

第一，全面審查原則。全面審查原則主要包括兩個(gè)方面：一方面，從廣義的制度層面講，合法性審查并不局限于對(duì)決策機(jī)關(guān)決策權(quán)限、內(nèi)容和程序進(jìn)行合法律性審查，同時(shí)也要審查決策行為是否符合行政法治的精神，也就是說，合法性不僅要求合乎法律條文的具體要求，更要符合行政法治的理念與精神。這是因?yàn)榭茖W(xué)性、民主性與合法性都是重大行政決策所應(yīng)具備的屬性，合法性審查就是運(yùn)用此種標(biāo)準(zhǔn)判別決策的合法性與否。另一方面，行政機(jī)關(guān)的決策行為也要同時(shí)符合程序和實(shí)質(zhì)兩方面的合法性。正當(dāng)?shù)姆沙绦蚓哂幸韵聨讉€(gè)方面的作用：第一，法律程序?qū)Ψ蛇m用者的權(quán)力具有重要的約束作用。第二，法律程序能夠幫助我們作出更加理性的選擇。第三，法律程序是法律適用結(jié)論妥當(dāng)性的前提和基礎(chǔ)。正當(dāng)?shù)姆沙绦蛞彩菍?shí)現(xiàn)正義的重要保證，因此不能予以忽視。

第二，合法、公正、公開原則。合法、公正、公開原則是指合法性審查應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)法律的規(guī)定，審查主體應(yīng)保持相應(yīng)的中立性，做到審查結(jié)果公正、公開的原則?！昂戏ā痹瓌t是指審查主體在進(jìn)行合法性審查的過程中，嚴(yán)格按照合法性審查的法律規(guī)定辦事，不得有違法違規(guī)的行為?！肮痹瓌t主要指合法性審查主體在合法性審查過程中，做到客觀公正，不偏不私，對(duì)所有決策主體都一視同仁，做出客觀有效的審查意見?！肮_”原則是指審查主體在完成合法性審查任務(wù)之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將相關(guān)的審查意見予以公布公開，聽取意見，接受人大、主管機(jī)關(guān)和社會(huì)主體的監(jiān)督。

3.3 科學(xué)設(shè)置重大行政決策合法性審查的主體

通過對(duì)上述應(yīng)考量因素的總結(jié)分析，我們認(rèn)為合法性審查的主體設(shè)置要以我國行政管理體制的實(shí)際為基礎(chǔ)。針對(duì)不同的行政管理需求，在堅(jiān)持統(tǒng)一性原則的基礎(chǔ)上分別作出不同的制度安排，具體設(shè)置如下：

第一，基層人民政府（主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處）的重大行政決策合法性審查由縣、區(qū)人民政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行。此種制度設(shè)置主要基于以下兩個(gè)因素的考慮：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處作為我國的基層行政機(jī)關(guān)，其重大事項(xiàng)涉及的相對(duì)人數(shù)較多且事項(xiàng)大多關(guān)乎人民群眾的切身利益，其重大決策的公正、合法與否直接關(guān)系到我國基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展；其二，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處沒有設(shè)置相應(yīng)的政府法制機(jī)構(gòu)，因此合法性審查的職能在我國當(dāng)前背景下只能交由縣區(qū)級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，這樣一來既完成了合法性審查的任務(wù)，也便于上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府的行政活動(dòng)。

第二，縣級(jí)以上人民政府及其工作部門的重大行政決策合法性審查工作交由本級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行。作為補(bǔ)充，下級(jí)政府認(rèn)為重大、復(fù)雜、疑難的決策事項(xiàng)可以提交給上級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查。這具體包括兩個(gè)層面的含義：其一，本級(jí)政府的決策事項(xiàng)由隸屬于其自身的法制機(jī)構(gòu)或者部門負(fù)責(zé)；其二，各級(jí)政府職能部門也需要將決策事項(xiàng)提交給本級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)，由其一并進(jìn)行合法性審查。

第三，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的合法性審查工作由隸屬于其自身的法制機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)；同樣作為補(bǔ)充，下級(jí)決策部門對(duì)屬于其管轄的決策事項(xiàng)，具有重大、疑難或者復(fù)雜的情形時(shí)，也可以提交其上級(jí)部門進(jìn)行相關(guān)的審查。之所以采用此種模式，主要是鑒于垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門在行政層級(jí)和業(yè)務(wù)上的相對(duì)獨(dú)立性，相對(duì)于其他政府部門具有一定的差異性，這也就決定了本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)不便于對(duì)其作出的重大決策草案進(jìn)行合法性審查，相反其自身所屬的法制機(jī)構(gòu)對(duì)其事項(xiàng)更為熟悉和專業(yè)，相對(duì)來說更適合承擔(dān)本機(jī)關(guān)合法性審查的任務(wù)。

3.4 確立重大行政決策合法性審查的職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)是重大行政決策合法性審查的核心內(nèi)容，其設(shè)置的科學(xué)、完備與否直接關(guān)系到重大行政決策合法性審查效果的發(fā)揮，其重要性不言而喻。我們認(rèn)為重大行政決策合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

第一，有無決策職權(quán)。有無決策職權(quán)是指決策機(jī)關(guān)是否享有重大決策事項(xiàng)的制定主體資格，有無相關(guān)法律法規(guī)的明確授權(quán)，這是重大決策行為合法性審查的首要職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合實(shí)踐來看，決策機(jī)關(guān)是否具有重大決策職權(quán)包括兩種具體的情形：其一，決策事項(xiàng)不屬于法律法規(guī)明文規(guī)定的重大決策事項(xiàng)的范圍之內(nèi)，亦或該事項(xiàng)依照法律法規(guī)的特殊規(guī)定不適用重大行政決策的法定程序。如《南京市重大行政決策程序規(guī)則》明確規(guī)定了其中的排除事項(xiàng)，主要是人事任免、規(guī)范性文件制定等政府活動(dòng)。相應(yīng)地，當(dāng)決策事項(xiàng)是上述情形時(shí)，決策機(jī)關(guān)就屬于不享有決策職權(quán)的情況。其二，該決策事項(xiàng)在性質(zhì)和范圍上屬于重大行政決策的一種，但該決策機(jī)關(guān)并不享有此類事項(xiàng)的決策權(quán)限，相應(yīng)的決策權(quán)限由其他行政機(jī)關(guān)或者職能部門享有。

第二，是否超越職權(quán)。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，行政系統(tǒng)內(nèi)部行政層級(jí)的眾多與管理事項(xiàng)的紛繁復(fù)雜，各級(jí)政府之間以及各級(jí)職能部門之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)管理職權(quán)之間的糾紛，再加上行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的廣泛性、復(fù)雜性與綜合性，常常有層級(jí)越權(quán)的情形發(fā)生?？偟膩砜矗?dāng)前我國行政機(jī)關(guān)之間層級(jí)越權(quán)的形式主要表現(xiàn)為下級(jí)行政機(jī)關(guān)超越了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策職權(quán)，具體來說包括三種情形：第一種，下一級(jí)人民政府超越了其上級(jí)人民政府的決策權(quán)限，行使了本應(yīng)由上級(jí)人民政府享有的決策職權(quán)；第二種，下一級(jí)政府的職能部門行使了應(yīng)由其上級(jí)職能部門享有的決策職權(quán)，也即超越了上級(jí)的決策權(quán)限；第三種，同級(jí)政府的職能部門行使了應(yīng)由本級(jí)政府享有的重大事項(xiàng)的決策職權(quán)，超越了同級(jí)政府的決策權(quán)限。

職能越權(quán)，也可以稱為部門越權(quán)，主要是指決策機(jī)關(guān)超越了其重大行政決策事項(xiàng)的管轄范圍，從而造成了決策權(quán)的沖突。從各地的具體實(shí)踐來看，此種情形主要發(fā)生于一級(jí)政府的職能部門之間，原因主要在于：一方面囿于我國行政管理層級(jí)和行政管理事務(wù)的紛繁復(fù)雜，并且隨著部門機(jī)構(gòu)的增多其管轄事項(xiàng)可能會(huì)發(fā)生一定的交叉重疊，也就是說這些職能部門的權(quán)限之間存在著交叉沖突，因此職能越權(quán)的情形也經(jīng)常出現(xiàn)；另一方面一級(jí)政府在設(shè)置這些職能部門時(shí)也往往賦予了其決定本部門范圍內(nèi)的重大行政決策事項(xiàng)的權(quán)力，因此如果缺乏必要的監(jiān)督與制約可能導(dǎo)致職能越權(quán)情形的出現(xiàn)。一般來講，在日常的行政管理活動(dòng)中，職能越權(quán)一般表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在行使賦予自己的決策權(quán)能時(shí)超越了法律法規(guī)規(guī)定的范圍，侵犯了其他行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)。

地域越權(quán)，有的學(xué)者稱之為空間越權(quán)，主要是指決策機(jī)關(guān)的決策行為超出了其自身的管轄區(qū)域或者客體范圍，對(duì)其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)能的行使造成了損害。實(shí)踐中，此種情形一般出現(xiàn)在相鄰兩個(gè)行政區(qū)劃的交界地帶，決策事項(xiàng)主要是與土地等自然資源的開發(fā)利用相關(guān)。

［1］張淑芳.論行政決策合法性審查的制度構(gòu)建［J］.政法論叢，2016（1）：80.

［2］王萬華.中國行政程序法典試擬稿及立法理由［M］.北京：中國法制出版社，2010:170.

責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.06.015

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A

1004-0544（2017）06-0083-05

華中師范大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（CCNU15Z02008）。

張晶（1981-），女，湖北武漢人，法學(xué)博士，武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師；李冠煜（1982-），男，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)法學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師。