□ 方 澗，沈開舉

（鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450001）

論行政訴訟改革的缺陷
——以行政管理規(guī)律為視角

□ 方 澗，沈開舉

（鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450001）

我國行政管理的實(shí)踐沒有像西方那樣經(jīng)歷“政府——市場(chǎng)”此消彼長(zhǎng)的過程，其從誕生之初便有行政集權(quán)的深深烙印，在轉(zhuǎn)型期也表現(xiàn)出了 “為經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航” “行政復(fù)議獨(dú)立救濟(jì)” “行政裁量大量擴(kuò)張”等特點(diǎn)。當(dāng)下的行政訴訟改革在 “行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴” “復(fù)議維持共同告” “明顯不當(dāng)情形下的撤銷判決”等方面違背了行政管理的規(guī)律，不利于行政管理實(shí)踐，亟待進(jìn)一步改革和調(diào)整，以促進(jìn)行政訴訟與行政管理規(guī)律的良性互動(dòng)。

行政訴訟改革；行政管理；規(guī)律

從歷史維度來看，行政訴訟改革是我國社會(huì)全面轉(zhuǎn)型過程的一部分，是國家治理體系變革的一個(gè)環(huán)節(jié)。自《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）首次頒布以來，其對(duì)行政爭(zhēng)議的解決，對(duì)行政法治的推動(dòng)，均起到了無可替代的作用。［1］但隨著時(shí)代的變革，《行政訴訟法》的很多立法理念、內(nèi)容已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，同時(shí)還存在諸如“維持判決”等錯(cuò)誤，亟待糾正。

黨的十八大作出的全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，營造了良好的的政治環(huán)境。新《行政訴訟法》歷經(jīng)兩年的修改于2015年正式實(shí)施。早在修改之前，我國學(xué)界便進(jìn)行了廣泛議論，認(rèn)為“行政訴訟法修改的基本立場(chǎng)需要以立法目的為指引”，且對(duì)其進(jìn)行“大改”的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。［2］新《行政訴訟法》正式頒布實(shí)施之后，有學(xué)者認(rèn)為，新《行政訴訟法》在“行政訴訟目的”“合理性審查”“受案范圍”“復(fù)議案件被告的確定”四個(gè)方面具有重大的理論突破。也有學(xué)者對(duì)“行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度”“跨行政區(qū)劃法院改革”等提出了意見，認(rèn)為“在修法后時(shí)代，行政訴訟制度改革尚需更多努力、更多智慧?！保?］然而，我國的行政訴訟制度改革除了借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)和考察本土的法治環(huán)境外，還應(yīng)對(duì)我國長(zhǎng)期的行政管理實(shí)踐給予關(guān)懷和回應(yīng)。行政管理有其自身的運(yùn)行規(guī)律，在具體國情下又凸顯出不同的特點(diǎn)，而行政訴訟改革觸及司法和行政管理的雙重地域，因而應(yīng)當(dāng)避免“閉門造車”的“創(chuàng)新”，真正推動(dòng)改革的前行。

一、行政的中國特色

“行政”一詞來源于西文的“administration”，其本身具有“管理”的內(nèi)涵。而在漢語中，“行”表示“實(shí)行”“實(shí)施”，“政”意為“權(quán)力”?？梢姡谖覈Z境下，“行政”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是與國家權(quán)力或基于國家權(quán)力管理事務(wù)有關(guān)。而我國法律意義上的“行政”是由1912年《中華民國臨時(shí)約法》所確立的，在此之前并沒有真正意義上的“行政”。

“每一個(gè)行政法理論的背后都有一個(gè)國家理論。”［4］而對(duì)于“行政”的考量也同樣不能脫離國家的共性和個(gè)性。例如：我國歷史上秦漢的“三公九卿”、隋唐的“三省六部”等都在集中和強(qiáng)化君權(quán)。我國“八二憲法”將立法權(quán)賦予了全國人大及其常委會(huì)，將審判權(quán)賦予了人民法院，將執(zhí)行權(quán)賦予了國務(wù)院。我國的行政管理在實(shí)踐中呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)和規(guī)律：

第一，維持社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方國家的行政實(shí)踐經(jīng)歷了 “管得最少的政府就是最好的政府”的年代，但我國既沒有經(jīng)歷從“守夜人”到“從搖籃到墳?zāi)埂钡男姓冞w，也沒有經(jīng)歷國家中心從立法到行政的過渡，行政管理從誕生之初，行政集權(quán)一直是我國政治的特色，即使我國現(xiàn)代的行政實(shí)踐也被深深地打上了 “維持社會(huì)秩序”和 “促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的烙印。“從1979年開始，數(shù)以萬計(jì)的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方性法規(guī)以驚人的速度被頒布實(shí)施?！保?］關(guān)乎經(jīng)濟(jì)的立法不僅被優(yōu)先制定，而且在數(shù)量上也處于絕對(duì)領(lǐng)先的地位。從本質(zhì)上講，我國行政管理的運(yùn)作，雖然有法律提供合法性的基礎(chǔ)，但絕大部分都是行政權(quán)自我創(chuàng)設(shè)的結(jié)果。我國從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)變革到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，面對(duì)“征地”“拆遷”等帶來的社會(huì)秩序的“失態(tài)”，行政機(jī)關(guān)一直以“高效”的姿態(tài)為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放保駕護(hù)航，成為名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。

第二，行政復(fù)議成為獨(dú)立的救濟(jì)手段。有權(quán)利必有救濟(jì)。在我國的行政和司法實(shí)踐中，行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償，成為了多樣化行政救濟(jì)體系中的一個(gè)重要因子。我國《憲法》第41條的“申訴權(quán)”構(gòu)成了行政復(fù)議的憲法基礎(chǔ)，然而，在行政復(fù)議制度誕生之初，《行政復(fù)議條例》依附于《行政訴訟法》而生，行政復(fù)議也只是被當(dāng)作行政訴訟的一部分。直到1999年《行政復(fù)議法》的頒布才還原了其本該擁有的獨(dú)立地位。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)高速發(fā)展的階段，由于土地征收、房屋拆遷等行政活動(dòng)引發(fā)了大量的矛盾，加之“自我糾錯(cuò)”的內(nèi)部解決問題方式受到詬病，①國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政復(fù)議法》的通知（國發(fā)［1999］10號(hào)）中強(qiáng)調(diào)：“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度?！弊鳛閷?duì)這一現(xiàn)狀的回應(yīng)，中共中央辦公廳、國務(wù)院等緊急出臺(tái)文件，要求充分利用行政復(fù)議方便、高效、專業(yè)等特點(diǎn)，依法解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督。②參見《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》（中辦發(fā)［2006］27號(hào)），《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》。因此，雖然我國的行政復(fù)議飽受詬病，但在行政體制內(nèi)由行政主導(dǎo)對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查和裁判仍舊是一大趨勢(shì)。

第三，擴(kuò)張行政裁量以適應(yīng)行政管理實(shí)踐?！靶姓袨橹械牟昧恳廊皇切姓▽W(xué)中最具實(shí)用性的重要課題?！保?］行政裁量是在其與立法的關(guān)系中顯現(xiàn)出來的并受到司法的尊重。它是行政機(jī)關(guān)依據(jù)個(gè)案的具體情況選擇其中它認(rèn)為最為妥當(dāng)?shù)姆ǖ男Ч＃?］行政裁量的出現(xiàn)是對(duì)當(dāng)下復(fù)雜的行政和社會(huì)環(huán)境的回應(yīng)，在我國，大量的法律、行政法規(guī)、規(guī)章中都可尋找到行政裁量的痕跡。①如《交通運(yùn)輸部關(guān)于規(guī)范交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)的若干意見》（交政法發(fā) ［2010］251號(hào)），《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》（環(huán)辦［2009］107號(hào)），《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量適用規(guī)則 （試行）》（國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第31號(hào)）等。目前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法制建設(shè)還沒有達(dá)到完備的程度，加上法律本身所具有的滯后性，行政機(jī)關(guān)所面對(duì)的問題比世界上大部分國家都復(fù)雜得多，因此，“法律希望對(duì)司法中合乎法律的裁決作出明確的規(guī)定，卻盡可能有意地給行政留出自由選擇的余地，使行政在其中可進(jìn)行合目的性的行為?！保?］換言之，行政裁量是立法給行政的一塊“自留地”，除非行政超越裁量的范圍，否則司法的染指將失去正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

二、行政訴訟改革的缺陷

《行政訴訟法》從1990年生效至今已實(shí)施了27年之久，不少立法理念、內(nèi)容已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，如不重視糾紛解決問題、不重視規(guī)范性文件審查問題等。新《行政訴訟法》作為行政訴訟改革的重要法律文本，在理論和制度上進(jìn)行了重大創(chuàng)新，如擴(kuò)大受案范圍、確立行政訴訟立案登記制度、行政訴訟跨區(qū)域管轄、延長(zhǎng)訴訟期限、增加簡(jiǎn)易程序等，但也存在一些“閉門造車”的“創(chuàng)新”，在實(shí)踐中有違行政管理規(guī)律。

（一）行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度違背行政高效原則。新《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！痹摋l款被學(xué)者認(rèn)為 “體現(xiàn)出修法者在解決行政審判難問題上的中國智慧，具有相當(dāng)重要的宣示意義。”［9］這一規(guī)定肇始于陜西省合陽縣，并在“海安樣本”的引領(lǐng)下推廣至全國，最后完成了一次“地方首創(chuàng)、自下而上”的生長(zhǎng)。從理論上或者暫時(shí)的效果而言，該制度的確立可以更加客觀公正地解決行政爭(zhēng)議，提高行政人員的行政水平，進(jìn)而提升司法公信力。然而，我們“不能以暫時(shí)的效果來評(píng)價(jià)制度的合理與否，不能將行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之管理方式等同于凡事必須負(fù)責(zé)人親躬?！保?0］從本質(zhì)上看，該制度因缺乏完善的相關(guān)配套制度，是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的措施，是一種對(duì)行政高效原則的背離和漠視，其宣示意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)的效果。

首先，在立案登記制度和異地管轄制度的推動(dòng)下，行政訴訟的數(shù)量呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，若行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人案必躬親勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致其疲于應(yīng)付訴訟而無法開展行政活動(dòng)，將嚴(yán)重影響行政管理活動(dòng)的有效開展；其次，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭反而會(huì)給法官增加壓迫感，同時(shí)讓行政相對(duì)人對(duì)司法審判產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而尋求其他救濟(jì)途徑，不利于糾紛的快速解決；再次，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并非明晰所有爭(zhēng)議和相關(guān)法律問題，因?yàn)槠洳⒉灰欢ㄊ切姓袨榈闹苯訄?zhí)行者，對(duì)具體爭(zhēng)議的了解十分有限，其出庭應(yīng)訴只會(huì)增加訴訟成本，降低行政和司法效率；最后，“不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”的規(guī)定反而會(huì)成為其不出庭的合法借口。

（二）復(fù)議維持共同告

“復(fù)議維持共同告”違背了基本訴訟原理，破壞了行政復(fù)議救濟(jì)的獨(dú)立性。新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告?！睉?yīng)當(dāng)說，這一條款修改了原來的“原機(jī)關(guān)被告說”。究其初衷，是因?yàn)樵趯?shí)踐中，大量的復(fù)議機(jī)關(guān)為了不成為行政訴訟的被告而消極地維持原行政行為，導(dǎo)致行政復(fù)議制度的建構(gòu)失去了應(yīng)有的價(jià)值。然而，這一極具中國本土特色的改革是否具有充足的法理依據(jù)以及是否真正適應(yīng)我國行政管理的實(shí)際卻有待考證。

從世界范圍內(nèi)考量，英國的行政裁判所、美國的行政法官的出現(xiàn)，大抵都出于相似的實(shí)際考慮，即與司法機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中具有專業(yè)性、簡(jiǎn)易性、廉價(jià)性、廣泛性等特征。而我國行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)初衷也不可能避開這一因素。從理論上講，行政復(fù)議屬于“委任司法”，［11］同時(shí)也是一種獨(dú)立的行政救濟(jì)制度。在辨別行政復(fù)議這一行為的行政性和司法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)將目光投向其本質(zhì)屬性，而非行為的行使主體。首先，復(fù)議維持決定是基于裁判原理對(duì)首次行政判斷權(quán)的一種合法性確認(rèn)，這種確認(rèn)在本質(zhì)上并未對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響，真正起到約束作用的仍舊是原行政機(jī)關(guān)的意志。其次，復(fù)議決定依附于原行政行為，不具有獨(dú)立性。因此，從理論上而言，行政復(fù)議更接近于法院裁判，復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)的是居中裁判的角色，復(fù)議維持只是一種“中間人”對(duì)原行政行為的“認(rèn)同”，在此種情形下，將復(fù)議機(jī)關(guān)這一裁判者也列為被告顯然有違訴訟原理。而且，由于新《行政訴訟法》的頒布實(shí)施，復(fù)議機(jī)關(guān)在“維持”“改變”“不作為”三種情形下，都可能成為適格被告，行政復(fù)議作為一種獨(dú)立的行政救濟(jì)手段，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）明顯不當(dāng)情形下的撤銷判決

“明顯不當(dāng)情形下的撤銷判決”是司法對(duì)行政裁量的過度干預(yù)。新《行政訴訟法》第70條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（六）明顯不當(dāng)?shù)??！薄懊黠@不當(dāng)”這一情形原本是《行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，經(jīng)過立法程序，已經(jīng)成為撤銷行政行為的理由之一。新《行政訴訟法》第70條的前五種情形都是“違法與否”的問題，唯獨(dú)新增加的第六種是一個(gè)“當(dāng)與不當(dāng)”的問題。立法者認(rèn)為，人民法院如果不能撤銷行政機(jī)關(guān)明顯不合理的行政行為，則不利于行政爭(zhēng)議的解決。仔細(xì)辨別后可以發(fā)現(xiàn)，這一看似問題導(dǎo)向性的規(guī)定恐怕也有“閉門造車”的嫌疑，因?yàn)樗c我國行政管理的需求之間難以協(xié)調(diào)。

從理論上而言，法律授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)“真正的法律價(jià)值，主要體現(xiàn)在面對(duì)復(fù)雜多樣的生活關(guān)系的行政，在個(gè)案上的公正性和必要的 ‘靈活性’?！保?2］“立法機(jī)關(guān)將權(quán)力委托給一個(gè)具體機(jī)構(gòu)，并授給它行使此權(quán)的自由裁量權(quán)，法院無權(quán)對(duì)這種自由裁量權(quán)提出異議?！保?3］具體而言，如果一種事實(shí)所對(duì)應(yīng)的合法結(jié)果呈現(xiàn)出多種可選擇的形態(tài)，同時(shí)行政主體又依法被賦予了選擇的權(quán)限，那么只要選擇的結(jié)果沒有超出任何一種對(duì)應(yīng)的合法結(jié)果，其本身便不應(yīng)當(dāng)接受司法的干預(yù)。從現(xiàn)實(shí)來看，行政權(quán)的擴(kuò)張是對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，無論是羈束裁量還是自由裁量，在現(xiàn)實(shí)中都被廣泛運(yùn)用。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和行政管理事務(wù)的不斷復(fù)雜化和專業(yè)化，加之立法者認(rèn)識(shí)能力的局限和法律本身的局限，如果制定嚴(yán)格的法律羈束所有行政活動(dòng)，極易陷入行政僵化的泥潭中。

三、行政訴訟與行政管理規(guī)律的良性互動(dòng)

從世界范圍內(nèi)來看，到了近代，行政作為政府的權(quán)力受到了法律的嚴(yán)格控制，行政法更是被打上“控權(quán)法”的標(biāo)簽，“行政遂成從屬而不獨(dú)立之國家作用，‘依法行政’淪為絕對(duì)的、消極的、機(jī)械的公法學(xué)原理?！保?4］隨后，壟斷資本主義的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)讓政府不得不以 “救世主”的姿態(tài)主動(dòng)介入，“行政國家”逐步形成，作為行政管理最直接的回應(yīng)，行政法也從消極限制政府權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極承認(rèn)政府權(quán)力的擴(kuò)張。然而西方社會(huì)在進(jìn)入“滯漲”之后，凱恩斯主義失靈，政府行政開始逐步退縮，市場(chǎng)價(jià)值回歸。我國社會(huì)沒有經(jīng)歷“政府——市場(chǎng)”此消彼長(zhǎng)的階段，卻趕上了“公共管理社會(huì)化”的浪潮。服務(wù)行政、行政公開等的高速發(fā)展充實(shí)了行政法治的基本內(nèi)涵，作為回應(yīng)，行政法一定要遵循行政管理規(guī)律，尊重中國的實(shí)踐，擯棄一味消極控制的方法。而《行政訴訟法》作為行政訴訟改革最直接的法律文本，其直接目的是“解決行政爭(zhēng)議”，但在“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的過程中，應(yīng)尊重這些規(guī)律及其所表現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，否則，不僅無法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，也保護(hù)不了“公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。

（一）完善行政首長(zhǎng)出庭制

為了避免 “行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”，不應(yīng)局限于宣示層面和陷于 “頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的尷尬局面，而應(yīng)在尊重和保障行政高效的前提下，積極制定配套措施，平衡兩者的關(guān)系。首先，應(yīng)采取“最高人民法院司法解釋＋受案法院個(gè)案裁量”模式?，F(xiàn)階段，可規(guī)定“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件，以及人民法院建議行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件”兩類。對(duì)重大、復(fù)雜等案件的考慮可具體結(jié)合受案人數(shù)、標(biāo)的額及以人大、政協(xié)為原告等因素，不能將所有案件都“一刀切”地規(guī)定讓行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，同時(shí)個(gè)案情況千差萬別，無法盡數(shù)規(guī)定，也不能讓“例外規(guī)定”成為行政首長(zhǎng)逃避出庭應(yīng)訴的借口。因此，用最高人民法院的司法解釋進(jìn)行一個(gè)粗線條的 “篩選”，可以防止行政首長(zhǎng)利用例外規(guī)定推諉，再由受理的人民法院進(jìn)行個(gè)案判斷，因?yàn)樾姓鄬?duì)人將行政爭(zhēng)議訴至人民法院時(shí)，人民法院在第一時(shí)間即獲得了案件嚴(yán)重與否、緊迫與否以及難易程度等基礎(chǔ)性信息。其次，建立行政首長(zhǎng)訴前準(zhǔn)備制度、培訓(xùn)制度、應(yīng)訴監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，可以避免走過場(chǎng)，而讓行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴對(duì)行政糾紛的解決能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。再次，建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴主審法官評(píng)價(jià)機(jī)制，并通過建議或者公函等形式予以公布。

（二）增強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

面對(duì)新《行政訴訟法》中行政復(fù)議維持決定下將復(fù)議機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)列為共同被告的規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為，可以在“將來的《行政復(fù)議法》修改時(shí)，取消‘復(fù)議維持決定’，改為‘駁回申請(qǐng)決定’，復(fù)議機(jī)關(guān)并不作被告”，同時(shí)，“在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考核中，將法院裁判結(jié)果與復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定相掛鉤”。［15］可以說這一建議充分考慮到了《行政訴訟法》的穩(wěn)定性，又通過行政內(nèi)部考核的方式督促復(fù)議機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，但從某種意義上講，這是一種無奈的妥協(xié)。一方面，行政復(fù)議是以裁判原理為基礎(chǔ)的行政救濟(jì)，其首要問題是確保復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性；另一方面，法律固然不應(yīng)朝令夕改，但修訂法律在當(dāng)下應(yīng)成為日常政治生活的一部分。因此，筆者認(rèn)為，在取消“復(fù)議維持決定下復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告”的前提下，還可借鑒英國的實(shí)踐，建立類似的行政裁判所制度，完善行政機(jī)關(guān)解決糾紛司法程序。

（三）規(guī)制行政裁量行為

行政權(quán)的膨脹是為了適應(yīng)日益復(fù)雜的行政管理實(shí)踐，行政裁量權(quán)的廣泛運(yùn)用也需要立法、司法權(quán)的充分尊重。然而，沒有監(jiān)督就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，因此，面對(duì)行政裁量可能帶來的危險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)從授予其裁量權(quán)的立法行為和作為內(nèi)部監(jiān)督的行政規(guī)制兩方面入手。

就立法而言，首先，應(yīng)保證立法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，使立法機(jī)關(guān)擺脫行政機(jī)關(guān)的干擾，確保公正、公開、公平地制定相關(guān)法律；其次，行政裁量的范圍在當(dāng)代中國雖然不宜過多限制，但應(yīng)當(dāng)在有關(guān)行政管理的具體規(guī)范中盡可能地避免語詞的模糊性；再次，完善程序立法，確保行政機(jī)關(guān)在行使行政裁量權(quán)時(shí)。如有章可循，通過公開或公眾參與等形式，可以在很大程度上避免行政裁量權(quán)的濫用。就行政規(guī)制而言，行政立法、行政復(fù)議、行政檢察等行政層級(jí)監(jiān)督制度都具有很強(qiáng)的便捷性和針對(duì)性。因此，應(yīng)當(dāng)細(xì)化行政裁量權(quán)的范圍或者幅度，而權(quán)力清單制度便是這一方面的有益探索。同時(shí)，還要引入聽證等行政監(jiān)督機(jī)制，確保裁量權(quán)的審慎行使；確立嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度，通過備案、獎(jiǎng)懲、晉升等機(jī)制有效規(guī)制行政工作人員對(duì)行政權(quán)的濫用，加大行政復(fù)議的獨(dú)立性，讓其真正發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的作用。

總之，行政訴訟改革觸及司法和行政管理雙重地域，從本質(zhì)上看，其改革不在《行政訴訟法》的文本之內(nèi)，而是外部民主制度的完善。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)下我的國行政訴訟制度改革，除了借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)和考察本土的法治環(huán)境之外，還應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期的行政管理實(shí)踐給予現(xiàn)實(shí)關(guān)懷和回應(yīng)，以避免因“閉門造車”的“創(chuàng)新”阻礙改革張力的釋放。

［1］沈開舉，方澗．行政訴訟異地管轄制度實(shí)證研究——以河南模式為樣本［J］．河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，（02）：1．

［2］章劍生．行政訴訟法修改的基本立場(chǎng)［J］．廣東社會(huì)科學(xué)，2013，（01）．

［3］李培磊．2014—2015年行政訴訟制度改革——以《行政訴訟法》修改和實(shí)施為中心［J］．行政法學(xué)研究，2016，（02）．

［4］Peter Leyland＆Terry Woods，Textbook on Administrative Law，By Blackstone Press Limited，1999，p．3．

［5］劉思達(dá)．法律變革的困境：當(dāng)代中國法制建設(shè)反思［J］．領(lǐng)導(dǎo)者，2007，（15）：22－29．

［6］（日）鹽野宏．行政法總論［M］．楊建順譯．北京大學(xué)出版社，2008．

［7］周佑勇．行政裁量的治理［J］．法學(xué)研究，2007，（02）．

［8］（德）拉德布魯赫．法學(xué)導(dǎo)論［M］．米健等譯．中國大百科全書出版社，1997．

［9］章志遠(yuǎn)．行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀［J］．中國法律評(píng)論，2014，（04）．

［10］田勇軍．《行政訴訟法》中‘被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴’之理論分析［J］．西部法學(xué)評(píng)論，2015，（06）．

［11］沈開舉．委任司法初探——從行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的性質(zhì)談起［J］．鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007，（01）．

［12］（德）弗里德赫爾穆·胡芬．行政訴訟法［M］．莫光華譯．法律出版社，2003．

［13］（英）威廉·韋德．行政法［M］．徐炳等譯．中國大百科全書出版社，1997．

［14］城仲模．行政法之基礎(chǔ)理論［M］．臺(tái)灣三民書局，1991．

［15］章劍生．關(guān)于行政復(fù)議維持決定情形下共同被告的幾個(gè)問題［J］．中國法律評(píng)論，2014，（04）．

（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the Defects of Reform in Administrative Litigation：From the Perspective of Administrative Rule

Fang Jian，Shen Kaiju

The practice of China’s administration did not experience the process of “government－market” as the western counties did，and from the beginning of the birth of it，there was a deep imprint of administrative centralization．In the transition period，it also shows the following rules and characteristics：“escorting for the economy”，“administrative reconsideration becoming an independent relief”，“the large expansion of administrative discretion” and so on．In the current，however，the reform of administrative litigation violates the rules of administration and China’s administrative practice in the following three aspects：“administrative authorities’ attending to court”，“co－defendants under affirmed reconsideration”，and “the revocation under the circumstances of obviously inappropriate verdict”．

the reform of administrative litigation；administration；rule

D925．3

A

1007－8207（2017）08－0090－06

2017－03－26

方澗 （1990—），男，浙江紹興人，鄭州大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、土地法學(xué)；沈開舉 （1962—），男，河南固始人，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、土地法學(xué)。