文 祁毓 徐欣欣

生態(tài)補(bǔ)償中的第三方治理及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

文 祁毓 徐欣欣

黨的十九大報(bào)告提出“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)產(chǎn)品（服務(wù)）價(jià)值基礎(chǔ)上，采用市場(chǎng)交易或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償?shù)募袡C(jī)制，通過(guò)明確生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的一種公共經(jīng)濟(jì)制度安排。中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以追溯到20世紀(jì)90年代開啟的退耕還林制度，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，尤其是十八大以來(lái)，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域（地區(qū)）建立了覆蓋面廣、制度化的補(bǔ)償機(jī)制，在激勵(lì)和約束利益相關(guān)方生態(tài)保護(hù)行為方面產(chǎn)生了巨大積極作用。但是，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還面臨著許多制度機(jī)制障礙，伴隨著第三方治理機(jī)制的引入，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正在經(jīng)歷著一種全新的治理結(jié)構(gòu)和治理模式的創(chuàng)新，通過(guò)引入新的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)，可以解決傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的諸多問(wèn)題

何為生態(tài)補(bǔ)償中的第三方治理

生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，在這種情況下，環(huán)境污染第三方治理（簡(jiǎn)稱第三方治理）模式應(yīng)運(yùn)而生，發(fā)展迅速。第三方治理是生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品（服務(wù)）購(gòu)買者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托第三方進(jìn)行生態(tài)保護(hù)或污染治理的新模式。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的第三方治理是在傳統(tǒng)利益相關(guān)方的合作補(bǔ)償框架中，引入具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和資金優(yōu)勢(shì)的第三方，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)修復(fù)監(jiān)管等方面發(fā)揮其特定優(yōu)勢(shì)。根據(jù)補(bǔ)償主體及其所涉及的領(lǐng)域，適合作為第三方治理主體的組織可以包括環(huán)保服務(wù)公司、社會(huì)組織、上級(jí)政府等。在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，進(jìn)行第三方治理的具體事務(wù)可以包括生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)監(jiān)測(cè)、生態(tài)保護(hù)監(jiān)管、生態(tài)補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)估等。理論上講，所涉及的這些業(yè)務(wù)也可以由補(bǔ)償雙方通過(guò)協(xié)商一致的原則來(lái)進(jìn)行分工，但是由于偏好的非一致性和技術(shù)障礙，使得雙方很難進(jìn)行有效的合作并達(dá)成一致。

安徽省廬江縣湯池鎮(zhèn)雙墩村天鳴花海，以“企業(yè)+貧困戶”的發(fā)展模式，積極融入旅游扶貧。

發(fā)揮環(huán)保服務(wù)公司、社會(huì)組織或上級(jí)政府的資金技術(shù)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)、公允優(yōu)勢(shì)，通過(guò)委托代理、三方協(xié)商、政府與社會(huì)資本合作等形式激勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償雙方達(dá)成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)績(jī)效的改善。具體說(shuō)來(lái)，生態(tài)環(huán)保服務(wù)公司的優(yōu)勢(shì)在于，引入交易市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮這一類組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，由生態(tài)補(bǔ)償利益雙方委托環(huán)保服務(wù)公司建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，制定和完善監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，評(píng)估生態(tài)產(chǎn)品（服務(wù)）價(jià)值；在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)森林、土壤、耕地、小流域進(jìn)行修復(fù)；在生態(tài)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，可以嘗試通過(guò)利用生態(tài)補(bǔ)償資金，向社會(huì)（主要是生態(tài)環(huán)保服務(wù)企業(yè)）購(gòu)買環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)，生態(tài)補(bǔ)償利益雙方以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)新建、擴(kuò)建的污染治理設(shè)施進(jìn)行融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)及升級(jí)改造，并按照合同約定支付污染治理費(fèi)用。還可以以簽訂托管運(yùn)營(yíng)合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)已建的污染治理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)升級(jí)改造等，并按照合同約定支付托管運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。社會(huì)組織可以發(fā)揮分布廣泛、公益性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式發(fā)揮第三方組織在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面的優(yōu)勢(shì)，尤其適合對(duì)零散小的領(lǐng)域（污染源），發(fā)揮社會(huì)組織監(jiān)督信息優(yōu)勢(shì)。上級(jí)政府同樣可以成為一種類第三方機(jī)制，對(duì)下級(jí)政府之間生態(tài)補(bǔ)償（主要是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付）在財(cái)政資金扶持、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)權(quán)威性、生態(tài)績(jī)效評(píng)估等方面發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

生態(tài)補(bǔ)償為何需要第三方治理

一是標(biāo)準(zhǔn)非一致性。實(shí)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)中，利益相關(guān)方很難就生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致，這與信息不對(duì)稱、信任機(jī)制缺失以及基準(zhǔn)數(shù)據(jù)不明確等主客觀原因有關(guān)。以新安江生態(tài)補(bǔ)償為例，雙方就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)論了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，最后不得不采取了折中方案，由雙方以及上級(jí)政府（中央政府）三方分別設(shè)立水界斷面監(jiān)測(cè)點(diǎn)。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中引入第三方機(jī)制，在不偏不倚的條件下，通過(guò)三方協(xié)商機(jī)制，制定有效的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施科學(xué)監(jiān)測(cè)。

二是資金壓力。生態(tài)補(bǔ)償涉及資金量大，涵蓋了直接成本和間接成本，這些都是顯性投入。雙方往往是根據(jù)最終的生態(tài)績(jī)效進(jìn)行補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度敕酵墙?jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后或者收入能力較弱的貧困群體，需要在前期墊付大量的成本，進(jìn)而使得投入方在環(huán)境保護(hù)治理投入上捉襟見肘。第三方機(jī)制可以在一定程度上緩解資金壓力，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)（組織）辦專業(yè)事的優(yōu)勢(shì)，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償雙方的雙贏。

三是技術(shù)壓力。目前，生態(tài)補(bǔ)償中最大的障礙在于技術(shù)層面，即缺乏技術(shù)支撐，生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系建設(shè)滯后，沒(méi)有統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測(cè)算方法。第三方組織相比較直接補(bǔ)償主體雙方具有這方面的優(yōu)勢(shì)。

總體上看，將生態(tài)保護(hù)和污染治理責(zé)任通過(guò)合同方式向第三方轉(zhuǎn)移，可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染集中保護(hù)與治理，使環(huán)保部門的監(jiān)管對(duì)象大為減少，有利于執(zhí)法成本的大幅降低。引入第三方市場(chǎng)主體，將生態(tài)保護(hù)、污染治理和環(huán)境監(jiān)管過(guò)程交由具體承擔(dān)保護(hù)與治理任務(wù)的專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織；或者由生態(tài)補(bǔ)償雙方以簽訂治理合同的方式，委托第三方對(duì)新建、擴(kuò)建的污染治理設(shè)施進(jìn)行融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)及升級(jí)改造，并按照合同約定支付污染治理費(fèi)用，由此可使得排污者的直接治理行為轉(zhuǎn)化為間接的經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)污染治理行為的社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理績(jī)效的最大化。

生態(tài)補(bǔ)償中的第三方治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制

第一，重視生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的第三方治理機(jī)制，豐富第三方治理的內(nèi)涵。與傳統(tǒng)的環(huán)境治理領(lǐng)域的第三方治理相比，生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的第三方治理具有一定的特殊性，前者往往更為看重技術(shù)優(yōu)勢(shì)，后者則需要技術(shù)、信息和權(quán)威優(yōu)勢(shì)，生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的第三方治理主體不僅包括企業(yè)，還包括政府組織和社會(huì)組織第三方治理的模式除了傳統(tǒng)的市場(chǎng)交易機(jī)制之外，還包括日益興起的多元共治機(jī)制。

第二，多渠道籌集資金，加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度建立自然資源有償使用—收益分享機(jī)制。完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費(fèi)基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)等體系，完善落實(shí)對(duì)綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運(yùn)輸配送、購(gòu)買使用的財(cái)稅金融支持和政府采購(gòu)等政策。建立“生態(tài)扶貧+第三方治理”機(jī)制，利用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為生態(tài)保護(hù)人員。對(duì)在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償。中國(guó)現(xiàn)有1392個(gè)5A和4A級(jí)旅游風(fēng)景名勝區(qū)60%分布在中西部地區(qū)，70%以上的景區(qū)周邊集中分布著大量貧困村，不少地方通過(guò)發(fā)展旅游扶貧、搞特色種養(yǎng)，找到一條建設(shè)生態(tài)文明和發(fā)展經(jīng)濟(jì)相得益彰的脫貧致富路子。

完善生態(tài)保護(hù)區(qū)域財(cái)力支持機(jī)制。建立穩(wěn)定投入機(jī)制，綜合考慮不同主體功能區(qū)生態(tài)功能因素和支出成本差異，切實(shí)加大對(duì)限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域特別是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)力支持力度。以長(zhǎng)江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶為例，分步探索建立長(zhǎng)江流域跨省流域生態(tài)“共建共享”機(jī)制。可以率先建立生態(tài)文明交流合作機(jī)制爭(zhēng)取發(fā)改委、環(huán)保部、財(cái)政部和水利部等部委支持，建立年度流域生態(tài)保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，達(dá)成共識(shí)；第二步，由環(huán)保部牽頭委托第三方，嘗試開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)摸底和生態(tài)環(huán)境價(jià)值測(cè)算工作；第三步，根據(jù)成本分?jǐn)偤褪芤娣窒肀壤?，確立各相關(guān)利益主體的責(zé)任和收益范圍，籌資建立補(bǔ)償基金池；第四步，試運(yùn)行橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。改革省以下國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，建議將中央下?lián)車?guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付全部轉(zhuǎn)撥至縣，編制生態(tài)轉(zhuǎn)移支付公式，嚴(yán)格按照生態(tài)環(huán)境績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行撥付。

第三，建立有效生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度，形成有效的委托代理機(jī)制。建立自然資源和環(huán)境要素的初始產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制，包括水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配等，完善有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易平臺(tái)。扶持和鼓勵(lì)專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司發(fā)展。在環(huán)境治理領(lǐng)域引入PPP模式，充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出、成本效益的可算規(guī)律，建立多種形式的環(huán)境服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制、付費(fèi)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制?？砂促|(zhì)論價(jià)、按量或濃度計(jì)價(jià)、按污染因子分類計(jì)價(jià)、按總包的方式計(jì)價(jià)，或由行業(yè)協(xié)會(huì)按社會(huì)平均治理價(jià)格提出環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)價(jià)，在此基礎(chǔ)上按適度比例上下浮動(dòng)計(jì)價(jià)。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則，充分考慮社會(huì)可承受能力，建立自然資源開發(fā)使用成本評(píng)估機(jī)制，探索引入第三方評(píng)估，將資源所有者權(quán)益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。建立生態(tài)保護(hù)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)基金。以三江源為例，可以考慮建立三江源生態(tài)保護(hù)發(fā)展基金（綠色產(chǎn)業(yè)基金），由中央財(cái)政及上下游省級(jí)政府共同出資作為引導(dǎo)資金，吸引社會(huì)資本、保險(xiǎn)資本、養(yǎng)老金和世界銀行、亞投行等國(guó)內(nèi)外開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)參與，投向三江源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，環(huán)境治理，綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索發(fā)行“三江源和祁連山生態(tài)彩票”。

完善綠色信貸擔(dān)保和綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品。建立健全覆蓋省市縣三級(jí)政策性和商業(yè)性綠色信貸擔(dān)保政策體系，鼓勵(lì)市（州）級(jí)以上地方政府設(shè)立地方綠色債券擔(dān)?；?，通過(guò)央行再貸款和地方政府財(cái)政貼息、專業(yè)化擔(dān)保機(jī)制支持綠色信貸和綠色債券。推廣環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，積極開展森林、草原、濕地保險(xiǎn)試點(diǎn)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)研發(fā)環(huán)保技術(shù)、農(nóng)牧業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)等產(chǎn)品。建立完善與氣候變化相關(guān)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。創(chuàng)新和完善農(nóng)村環(huán)保項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，明確環(huán)保設(shè)施運(yùn)行管理責(zé)任主體，建立維修、運(yùn)行規(guī)章制度，探索財(cái)政補(bǔ)貼、村鎮(zhèn)自籌、群眾付費(fèi)等方式解決運(yùn)行維護(hù)資金的渠道。探索開展集中運(yùn)營(yíng)和委托第三方運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的專業(yè)化、市場(chǎng)化。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要明確環(huán)保管理機(jī)構(gòu)，配備專（兼）職環(huán)保人員。

第四，建立政策扶持機(jī)制?？梢钥紤]設(shè)立生態(tài)清潔基金，從自然資源使用費(fèi)、國(guó)有自然資源交易金、排污費(fèi)等中提取生態(tài)清潔基金，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金，發(fā)揮杠桿作用，積極撬動(dòng)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理領(lǐng)域。在貸款利息和期限上適當(dāng)放寬條件，并采取“先試點(diǎn)，后推廣”方式進(jìn)行。合理利用經(jīng)濟(jì)政策杠桿。從財(cái)政、稅收、貸款、證券、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)政策方面給推行第三方治理模式的環(huán)境服務(wù)公司以相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠，放寬條件限制，助其解決融資難題。放寬資本準(zhǔn)入限制，創(chuàng)新民間資本進(jìn)入方式，優(yōu)化民間投資服務(wù)環(huán)境，加強(qiáng)環(huán)境服務(wù)業(yè)公共信息平臺(tái)建設(shè)，并充分發(fā)揮環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的作用，重點(diǎn)引導(dǎo)資金投向水污染、大氣污染和重金屬污染治理等領(lǐng)域。包括完善成本核算機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制、第三方中介支付機(jī)制。大力支持環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展，在稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)等方面向環(huán)保社會(huì)組織傾斜。

第五，建立協(xié)同會(huì)商機(jī)制。建立三方協(xié)商會(huì)商決策機(jī)制，在技術(shù)上，結(jié)合新一輪環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革，克服“屬地管理”模式局限，在橫向和縱向兩個(gè)維度，將生態(tài)保護(hù)科層管理與治理橫向合作視為一個(gè)整體，建立一整套集理論基礎(chǔ)、技術(shù)體系和政策框架為一體的系統(tǒng)解決方案。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)以及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)補(bǔ)償”和“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”原則，探索構(gòu)建多層次生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同監(jiān)管。打破條塊分割，實(shí)行信息共享，積極探索“部門聯(lián)動(dòng)”的新模式。

（祁毓系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師，香江學(xué)者、文瀾青年學(xué)者；徐欣欣系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院碩士研究生）