◎曾虹

論地方政府債務(wù)的化解對(duì)策
——《預(yù)算法》在地方債上的突破

◎曾虹

受各種因素影響，我國(guó)地方各級(jí)政府債務(wù)急劇累積和增長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了地方各級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)，制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康、和諧發(fā)展。潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和誠(chéng)信危機(jī)。因此，正視地方政府債務(wù)問(wèn)題，探索地方政府債務(wù)的有效化解對(duì)策，是當(dāng)今政府關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。《預(yù)算法》的修改，其中一大亮點(diǎn)是對(duì)地方政府債務(wù)管理作出了明確規(guī)定，在如何化解地方債務(wù)上取得了歷史性突破。

地方政府債務(wù)是指地方政府及地方政府相關(guān)部門(mén)、事業(yè)單位甚至企業(yè)，為了維護(hù)自身基本職能的運(yùn)營(yíng)，以發(fā)行債券、進(jìn)行借貸等方式向社會(huì)各主體籌集資金，把籌集的資金用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或用于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等與公共利益相關(guān)領(lǐng)域。

我國(guó)1994年實(shí)行分稅制改革以后，財(cái)政的集中度大幅度提高，原有的一些屬于地方稅的種類(lèi)納入中央稅的范疇，近年來(lái)實(shí)施的“營(yíng)改增”制度，地方政府的收入更加減少了。省級(jí)以下越往下越無(wú)稅可分，地方政府財(cái)政收不抵支。地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務(wù)增加。地方政府不得不通過(guò)各種非正規(guī)渠道直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，違規(guī)融資。 行政管理體制改革的減人、減事、減支效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒(méi)有得到很好的解決，財(cái)政支出壓力較大，支出剛性較強(qiáng)，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，拖欠工資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為彌補(bǔ)財(cái)政支出“硬缺口”，各級(jí)地方財(cái)政不得不四處舉債，最終陷入了“挖東墻補(bǔ)西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環(huán)之中。

政府職能界定不清，財(cái)政性資金過(guò)多地投入生產(chǎn)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使地方財(cái)政承擔(dān)了本應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

中央政府以各種指標(biāo)，特別是GDP指標(biāo)來(lái)考核地方政府的業(yè)績(jī)，并且這些指標(biāo)又與地方政府官員的升遷與待遇掛鉤。個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè)，加之監(jiān)督管理的缺位，最終使得地方政府因無(wú)法償還債務(wù)而背下了沉重的包袱。

而作為一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需大量的資金投入，但僅僅依靠有限的財(cái)政收入很難達(dá)到快速促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，在資本稀缺時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須通過(guò)負(fù)債融資，負(fù)債經(jīng)營(yíng)是各國(guó)政府發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要手段。我國(guó)城鎮(zhèn)化率2013年就達(dá)到53.73%，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“諾瑟姆曲線”表明，城鎮(zhèn)化率在30～70%的區(qū)間是一國(guó)需要大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要足夠的資金支持。相關(guān)研究顯示，到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)人口增加帶來(lái)的新增市政建設(shè)，如：交通基礎(chǔ)設(shè)施、給水和污水處理設(shè)施、垃圾處理系統(tǒng)等所需資金將可能高達(dá)16 萬(wàn)億元。因此，我國(guó)急需構(gòu)建起以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，使地方政府負(fù)債融資合法化、規(guī)范化、陽(yáng)光化。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，2016年年底地方政府債務(wù)余額為17.2萬(wàn)億元，除以全國(guó)GDP總額，負(fù)債率為23.6%，遠(yuǎn)超美國(guó)地方政府13～16%負(fù)債率上限，也接近加拿大的25%的上限。

2016年，國(guó)家通過(guò)債務(wù)置換，將3.2萬(wàn)億元到期的地方債務(wù)展期，轉(zhuǎn)換成中長(zhǎng)期債務(wù)。2017年，又有數(shù)萬(wàn)億元的債務(wù)到期，也必然會(huì)以同樣的思路和方法予以置換。這就是說(shuō)，所有到期債務(wù)都被置換而展期，雖然降低了利息支出，將當(dāng)下的壓力分解到了將來(lái)，但債務(wù)并沒(méi)有償還。這樣債務(wù)余額不斷累積，這必然給未來(lái)帶來(lái)巨大的償還壓力和風(fēng)險(xiǎn)，也嚴(yán)重?cái)D壓了未來(lái)舉債空間，如果將來(lái)形勢(shì)需要，不得不大規(guī)模舉債的時(shí)候，舉債空間已經(jīng)不存在了。

為化解地方債務(wù)，加強(qiáng)地方債務(wù)管理，在2013年年底中央召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出“要把控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)?！?014年8月修改的《預(yù)算法》更是對(duì)地方債務(wù)的管理做出了明確的規(guī)范，可以說(shuō)是我國(guó)地方政府債務(wù)管理與改革的里程碑，在如何化解地方債務(wù)上取得了歷史性突破。2014年9月，為更好地實(shí)施《預(yù)算法》，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》，全面部署加強(qiáng)管理防范地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)工作。我國(guó)地方政府債務(wù)的舉借、使用和歸還將在新的法律法規(guī)指導(dǎo)和約束下進(jìn)入新階段，也打開(kāi)了新局面，為現(xiàn)代化宏偉事業(yè)貢獻(xiàn)出應(yīng)有的“正能量”。具體表現(xiàn)在：

明確了地方政府債務(wù)的發(fā)債主體和舉債方式

《預(yù)算法》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式籌措。這一規(guī)定，明確了地方政府債務(wù)的發(fā)債主體是省、自治區(qū)、直轄市人民政府，打破了地方政府不得發(fā)行債券的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了地方政府可舉債的歷史性突破。

《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府除了發(fā)行地方政府債券外，再不得以其他方式舉借債務(wù)。不得進(jìn)行擔(dān)保，也不得以城市建設(shè)投資、信托等方式形成政府隱性債務(wù)。這一規(guī)定，為政府債務(wù)劃清了界限，為地方政府債務(wù)管理的規(guī)范化、法制化、科學(xué)化指明了方向。

規(guī)定了地方政府發(fā)行債務(wù)的規(guī)模和資金的用途

地方政府發(fā)行債務(wù)的規(guī)模由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)審批，國(guó)務(wù)院控制。要求量入為出，收支平衡，預(yù)算不得列赤字。這種由中央審批、政府控制的辦法，可以遏制地方政府債務(wù)的無(wú)序增長(zhǎng)與蔓延。

地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性支出，不得用于經(jīng)常性支出。法律這樣規(guī)定，更加明確政府債務(wù)資金的用途，符合國(guó)家公共財(cái)政發(fā)展的方向，也符合政府職能轉(zhuǎn)變的需要，更有利于控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)資金的實(shí)際用途主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、土地儲(chǔ)備等地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，這些公益性支出，或者說(shuō)是消耗性支出，不直接創(chuàng)造價(jià)值，有的甚至無(wú)利可圖，但有利于促進(jìn)地方未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者為企業(yè)、個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造良好的條件，為地方政府增加稅源，增強(qiáng)地方政府的償債能力。

建立地方政府風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究制度

《預(yù)算法》規(guī)定：“建立地方政府風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究制度”。這是我國(guó)地方政府債務(wù)管理的重要進(jìn)步。通過(guò)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，可以提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見(jiàn)和防范能力，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，能及時(shí)采取措施，合理調(diào)度，很好地維護(hù)政府的信譽(yù)，提升政府的形象。建立應(yīng)急處置機(jī)制，有利于提高政府解決債務(wù)危機(jī)的能力，如果發(fā)生大規(guī)模的違約風(fēng)險(xiǎn)，可按預(yù)案采取應(yīng)急措施。如：增加稅費(fèi)、凍結(jié)支出、削減工資、處理資產(chǎn)等，以償還到期債務(wù)，維持社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度，有利于解決當(dāng)前政府行政管理體制中新官不理舊政給當(dāng)前政府管理帶來(lái)的問(wèn)題。

總之，《預(yù)算法》為地方政府發(fā)債提供了新的政策思路，解決了當(dāng)前地方政府債務(wù)亟待解決的問(wèn)題。國(guó)家為穩(wěn)中求進(jìn)，在對(duì)地方政府債務(wù)“開(kāi)閘”的同時(shí)，對(duì)舉債的主體、方式、規(guī)模，債務(wù)的償還計(jì)劃和償還資金來(lái)源，資金的用途設(shè)置了限制，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。這些很好地體現(xiàn)了我國(guó)立法在地方債問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)的重大進(jìn)步與突破。

由此，要使新的政策落地，法律的規(guī)定落到實(shí)處，就應(yīng)該采取多種措施，真正讓地方政府舉債合法化、規(guī)范化、有限化。

對(duì)政府舉債的規(guī)模進(jìn)行具體明確的規(guī)定，讓地方政府舉債更具操作性。西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)債券的發(fā)行規(guī)模一般都作出限制，并對(duì)負(fù)債率、債務(wù)率和資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)進(jìn)行控制。如巴西《財(cái)政責(zé)任法》中明確要求，州政府債務(wù)率不得超過(guò)200%，市政府的債務(wù)率要低于120%，新增債務(wù)率要小于18%，擔(dān)保債務(wù)比重要小于22%。美國(guó)的一些州政府也對(duì)債券的發(fā)行規(guī)模作出限制，控制指標(biāo)主要有負(fù)債率、債務(wù)率和資產(chǎn)負(fù)債率等。我們要充分吸取這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)模控制的綜合指標(biāo)體系，對(duì)政府舉債的規(guī)模作具體明確的規(guī)定，使地方政府舉債更具操作性。

建立全口徑的政府會(huì)計(jì)制度，尋求治理地方政府債務(wù)的平衡點(diǎn)。我們要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起全口徑的政府會(huì)計(jì)制度，推動(dòng)地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究和治理創(chuàng)造條件。

政府會(huì)計(jì)應(yīng)包括預(yù)決算、國(guó)有資產(chǎn)、社會(huì)保障基金等各方面的綜合信息以及對(duì)各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)全面的總結(jié)和報(bào)告，并且相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告需及時(shí)在政府網(wǎng)站上公布。國(guó)有資產(chǎn)及政府債權(quán)債務(wù)方面的價(jià)值運(yùn)動(dòng)必須納入政府會(huì)計(jì)對(duì)象，財(cái)務(wù)報(bào)表中要涵蓋各級(jí)政府的全部資產(chǎn)與全部地方負(fù)債，反映政府的整體財(cái)政狀況和工作績(jī)效。

中央要合理確定地方債務(wù)省級(jí)平衡比例，依托地方資產(chǎn)負(fù)債表，科學(xué)合理地確定地方政府的年度舉債計(jì)劃。編制的年度財(cái)政收支計(jì)劃要報(bào)人大審議批準(zhǔn)，地方政府應(yīng)當(dāng)編制滾動(dòng)賬。以尋求治理地方政府債務(wù)的平衡點(diǎn)。

制定高負(fù)債地區(qū)的特定應(yīng)急預(yù)案，避免局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化為全面的地方政府債務(wù)危機(jī)。歐債危機(jī)的教訓(xùn)表明，區(qū)域性的債務(wù)危機(jī)如果得不到妥善處置，極易出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，引起系統(tǒng)性、全局性的危機(jī)，給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成更大損害。2016年末，我國(guó)地方政府的債務(wù)率為80.5%，債務(wù)多為1～2年期的短期債務(wù)，償債壓力較大。對(duì)于這些由于短期償債壓力過(guò)大、容易出現(xiàn)“流動(dòng)性危機(jī)”地區(qū)，要鼓勵(lì)其早做準(zhǔn)備，采取合理恰當(dāng)?shù)拇胧?，避免資金鏈的斷裂。對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低而又過(guò)度負(fù)債的“償付性危機(jī)”地區(qū)，要實(shí)行定點(diǎn)突破，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)政府要推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革向縱深發(fā)展，為地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控提供強(qiáng)有力的支撐。

讓社會(huì)資本承擔(dān)地方政府負(fù)債融資的實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資平臺(tái)債務(wù)高，公共供給效率低，民間資本進(jìn)入難。地方政府包攬了較多的事權(quán)，巨大的投資壓力讓地方政府背負(fù)著巨大的負(fù)債融資壓力。在這種情況下，一定要理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做到有所為，有所不為，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公私合作經(jīng)營(yíng)（PPP）模式，吸引民間資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、直接參與等多種方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本就提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)簽訂長(zhǎng)期合同，讓社會(huì)資本承擔(dān)實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。要以立法的方式引導(dǎo)民間資本投資于醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院以及公共交通設(shè)施等領(lǐng)域，以減輕政府負(fù)擔(dān)，改善民生。

2017年5月5日，財(cái)政部部長(zhǎng)助理許宏才表示，財(cái)政部對(duì)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、化解過(guò)剩產(chǎn)能、加強(qiáng)財(cái)政管理等方面真抓實(shí)干取得明顯成效的地區(qū)加大獎(jiǎng)勵(lì)或者政策傾斜力度，對(duì)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式成效顯著、社會(huì)資本參與度較高的30個(gè)市、縣，在PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策評(píng)審時(shí)予以優(yōu)先支持，具體辦法是對(duì)進(jìn)入中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目名單且通過(guò)評(píng)審的新建項(xiàng)目，按投資規(guī)模給予不同獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)采用PPP方式化解地方政府債務(wù)的按2%獎(jiǎng)勵(lì)。充分體現(xiàn)政府對(duì)民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的強(qiáng)有力的支持與鼓勵(lì)。

探索采用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制

在我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？刂浦校匾暮暧^控制和行政手段外，探索采用市場(chǎng)機(jī)制管理地方政府債務(wù)規(guī)模來(lái)防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第一，建立地方政府資信的評(píng)價(jià)制度。建議財(cái)政部直接授權(quán)委托評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)政府進(jìn)行評(píng)級(jí)，并及時(shí)發(fā)布信用評(píng)級(jí)報(bào)告，以準(zhǔn)確反映地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)及償債能力，為投資者提供可信賴的依據(jù)。第二，推行政府信息公開(kāi)制度，定期公布政府的財(cái)政收支情況，資產(chǎn)負(fù)債表、債務(wù)余額、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、城鄉(xiāng)居民收入等經(jīng)濟(jì)信息，提供給銀行、證劵公司等機(jī)構(gòu)投資者和居民個(gè)人投資者參考。

加強(qiáng)地方政府債務(wù)預(yù)算管理，提高債務(wù)資金的使用效益

《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府債務(wù)要全面納入預(yù)算管理。對(duì)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的跟蹤管理，以實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)全口徑管理，讓我國(guó)地方政府債務(wù)管理走上規(guī)范化和法制化軌道。這樣不但使籌集的資金能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也能從制度和法律層面上加強(qiáng)人大以及社會(huì)的監(jiān)督，以有效防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保證地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

在我國(guó)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理是我國(guó)財(cái)政建設(shè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)。今后應(yīng)增加政府發(fā)債主體，更多地利用市場(chǎng)模式對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，提高地方債務(wù)管理水平，讓地方政府債務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮其特有的作用。

（作者單位：益陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）