文/李萬(wàn)新

對(duì)央地土地博弈的制度分析

文/李萬(wàn)新

中國(guó)是一個(gè)人口眾多但資源相對(duì)匱乏的國(guó)家。自1949年建國(guó)以來(lái)，中央一直實(shí)行自給自足和農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略， 因此耕地保護(hù)是我國(guó)土地利用政策的核心。中央政府代表全國(guó)人民管理土地資源，并授權(quán)地方政府（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r決定土地用途。法律禁止將未經(jīng)政府征用的農(nóng)村集體土地使用權(quán)出讓給非農(nóng)或商業(yè)用戶（第43和63條）。但地方政府可以出于公共利益的需要征用和占用農(nóng)村集體土地。但是，到底何為公共利益，政策法規(guī)并未明確界定，因此建設(shè)項(xiàng)目的公共利益屬性完全由具有管理權(quán)屬的政府自行定義。地方政府往往濫用其自由裁量權(quán)并過(guò)度征用或占用農(nóng)村集體土地，將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，然后將土地使用權(quán)出讓給商業(yè)用戶。被征地的農(nóng)民所得到的補(bǔ)償往往低于土地市場(chǎng)價(jià)，甚至難以維持基本生活。國(guó)務(wù)院中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文公開(kāi)承認(rèn)，由于征地和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定和發(fā)放缺乏公眾參與，農(nóng)民的利益得不到保護(hù)，土地抗?fàn)幰呀?jīng)成為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)不安定的首要原因。

“制度是人類(lèi)創(chuàng)設(shè)的，用以規(guī)范和制約行動(dòng)主體在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的互動(dòng)關(guān)系”。人類(lèi)活動(dòng)經(jīng)過(guò)正式或非正式的制度化過(guò)程建立合法性。然而，已有文獻(xiàn)尚未系統(tǒng)地分析在中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的條件下，土地利用的相關(guān)制度安排如何規(guī)范農(nóng)民及更廣泛的公眾與其他社會(huì)主體之間的互動(dòng)關(guān)系。因此，本文旨在評(píng)價(jià)公眾參與在土地利用決策中的制度化程度及其影響。通過(guò)對(duì)1947年至2012年中央制定的土地利用政策法規(guī)進(jìn)行文本分析，可以闡釋中央對(duì)地方土地利用問(wèn)題的關(guān)注點(diǎn)及其歷史演變，以及在特定歷史條件下所采用的解決方案。分析結(jié)果可以揭示中國(guó)土地治理的制度變遷及其對(duì)治療地方土地綜合癥所產(chǎn)生的效果，從而為討論善治和中央地方關(guān)系提供新的資料。

研究方法

本文的研究對(duì)象是1947至2012年間由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)頒布的法律法規(guī)以及由中央政府制定的關(guān)于土地利用的政策規(guī)章，輔以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的土地利用數(shù)據(jù)和新聞報(bào)道，采用分析性敘事法進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和結(jié)果展示，闡釋這些政策法規(guī)確立了哪些目標(biāo)、賦權(quán)于哪些社會(huì)主體、建立了什么樣的決策機(jī)制和程序，以及這三方面如何交織在一起，賦權(quán)或限制公眾參與土地利用決策過(guò)程。

國(guó)家層面與土地利用相關(guān)的政策法規(guī)明確了13種不同的治理目標(biāo)，包括保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，為建設(shè)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義社會(huì)而奮斗，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，提高農(nóng)民福利，確保政府宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地資源分配，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)確保糧食安全，促進(jìn)工業(yè)化及/或城市化，自然保護(hù)或修建公共設(shè)施，滿足除農(nóng)民以外的其他個(gè)體的利益，保障政府稅收，以及規(guī)范地方政府的土地決策。

共賦權(quán)于21個(gè)不同的社會(huì)主體參與土地利用的相關(guān)決策。包括兩個(gè)集體組織：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民委員會(huì)；四類(lèi)私營(yíng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人：商業(yè)機(jī)構(gòu)（國(guó)有企業(yè)、其他商業(yè)機(jī)構(gòu)），民間社會(huì)組織，農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民；十五個(gè)分屬于以下類(lèi)別的公共機(jī)構(gòu)：立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督、紀(jì)律檢查。

公眾參與并對(duì)決策產(chǎn)生影響需要具備以下條件：可獲得決策相關(guān)信息、具有充分時(shí)間思考和表達(dá)意見(jiàn)、擁有暢通的參與渠道。根據(jù)《奧胡斯公約》，當(dāng)公眾對(duì)既有決定持有異議時(shí)有權(quán)訴諸法律。針對(duì)土地利用的決策制定過(guò)程的各項(xiàng)要素，本研究提煉出中央就公眾參與的機(jī)制和程序所做出的如下規(guī)定：（1）政府機(jī)構(gòu)公布土地利用決策的相關(guān)資料；（2）政府在審批土地利用規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和征地補(bǔ)償方案之前，提請(qǐng)公眾咨詢的時(shí)間期限；（3）正當(dāng)程序及救濟(jì)措施；（4）對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

研究結(jié)果

1.治理目標(biāo)和土地利用決策主體及變遷

中央政府一貫秉承務(wù)實(shí)的精神，根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和面臨的挑戰(zhàn)與問(wèn)題，決定哪些個(gè)人、團(tuán)體和單位參與制定地方土地利用的相關(guān)決策?？傮w而言，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，其他社會(huì)主體則被視為擁有人力、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源從而可以幫助實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的工具。1947至1962年期間所頒布的十項(xiàng)政策法規(guī)中有九項(xiàng)都是以建設(shè)社會(huì)主義、共產(chǎn)主義社會(huì)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標(biāo)。農(nóng)民、村民委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所必須依靠的最重要的力量。在“三五”及“四五”計(jì)劃期間（1966-1975），中國(guó)經(jīng)歷了大饑荒和文化大革命。在“五五”計(jì)劃期間，中國(guó)開(kāi)始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，村委會(huì)再次承擔(dān)起分田到戶的責(zé)任并由其與農(nóng)戶簽訂土地承包合同。從此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為國(guó)家發(fā)展的首要任務(wù)?！傲濉逼陂g（1981-1985），地方政府、農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被多次提到，是中央實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所依靠的重要力量。

“七五”期間（1986-1990）國(guó)家共頒布了七項(xiàng)土地利用政策法規(guī)，城市化首次成為國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)之一，中央政府也將開(kāi)發(fā)商寫(xiě)入了政策文本，在歷史上首次確立其在國(guó)家土地決策制定中的重要地位。國(guó)家土地管理局于1986年成立，成為隸屬于國(guó)務(wù)院的最重要的土地管理部門(mén)。1986年頒布的《土地管理法》第25條規(guī)定了省政府對(duì)耕地轉(zhuǎn)做其他用途的批準(zhǔn)權(quán)限。1987年，國(guó)務(wù)院和國(guó)家土地管理局開(kāi)始采用行政和經(jīng)濟(jì)的手段限制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。1990年頒布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十三條指出國(guó)有土地使用權(quán)可以通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)三種方式出讓給有興趣的土地使用者，卻并沒(méi)有規(guī)定這三種方式分別在何種條件下適用?！鞍宋濉逼陂g（1991-1995），國(guó)務(wù)院1994年頒布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第二十六條、二十七條在歷史上首次賦權(quán)環(huán)保部門(mén)參與制定土地利用決策。

“九五”期間（1996-2000）中央共頒布了七項(xiàng)和土地利用相關(guān)的政策法規(guī)，要求地方政府堅(jiān)持保護(hù)耕地，將省政府在征用和占用農(nóng)業(yè)用地的審批權(quán)限由1986年的不超過(guò)1000畝調(diào)整為525畝。農(nóng)業(yè)部第一次成為土地利用決策制定的參與者，說(shuō)明耕地流失和糧食安全問(wèn)題受到中央的高度重視。此外，監(jiān)察部開(kāi)始被賦予監(jiān)督地方土地利用的職責(zé)，在土地利用決策制定方面發(fā)揮重要作用，提高了中央政府的威懾力。

為了加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，僅“十五”期間（2001-2005）中央又頒布了28項(xiàng)和土地利用相關(guān)的政策法規(guī)，意在控制地方政府違規(guī)將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地、征地補(bǔ)償水平低而且不到位、地區(qū)之間為了招商引資競(jìng)相減免土地使用費(fèi)、政府官員參與土地使用權(quán)的違法交易和其他腐敗活動(dòng)，并逐漸推進(jìn)系統(tǒng)性的政策改革。通過(guò)頒布《報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的土地開(kāi)發(fā)用地審查辦法》，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部將土地利用的決策權(quán)收歸中央。2003年7月18日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于暫停審批各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知》。同月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，加強(qiáng)宏觀調(diào)控、規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)。2004年，國(guó)務(wù)院針對(duì)土地管理開(kāi)展了四項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，國(guó)家審計(jì)署、中紀(jì)委、監(jiān)察部成為中央倚重的監(jiān)管和紀(jì)律檢查部門(mén)，中紀(jì)委也會(huì)就耕地保護(hù)和土地利用的宏觀調(diào)控對(duì)地方政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。此外，國(guó)務(wù)院要求人力資源和社會(huì)保障部制定相關(guān)政策為被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障。

“十一五”期間（2006-2010），中央政府著力抓政策落實(shí)并推出新的機(jī)制以加強(qiáng)對(duì)地方土地利用的控制和改善農(nóng)民福利。在此期間中央一共頒布了24項(xiàng)國(guó)家層面與土地利用相關(guān)的政策法規(guī)。人力資源和社會(huì)保障部在土地利用決策中的參與程度越來(lái)越高。2006年其頒布《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，提出“確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”的原則，這為保障農(nóng)民利益提供了一個(gè)重要的政策依據(jù)。 從2011年開(kāi)始實(shí)施“十二五”規(guī)劃以來(lái)，先后出臺(tái)了四項(xiàng)和土地利用相關(guān)的國(guó)家政策。其中三個(gè)都旨在提高農(nóng)民的福利和優(yōu)化土地資源配置。農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、地方政府、村民委員會(huì)以及農(nóng)民都是重要的持份者。相對(duì)于政府部門(mén)，土地使用者等經(jīng)濟(jì)主體和民間社會(huì)組織在國(guó)家層面的土地利用政策法規(guī)中出現(xiàn)的頻次較少。

2.土地利用決策和問(wèn)責(zé)的機(jī)制和程序

在國(guó)家利益至上的中國(guó)社會(huì)，官本位的思想導(dǎo)致國(guó)家政策法規(guī)所建立的土地利用決策的機(jī)制和程序不斷鞏固政府的核心地位，并體制性地視其他社會(huì)主體尤其是農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)可供使用的工具，而非平等參與土地利用決策制定的利益相關(guān)者。政府甚至不需要征得相關(guān)人士同意，能夠單方面決定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并征用和占用農(nóng)村集體土地。1986年制定、1998年修訂的《土地管理法》第二條明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。 1986年的《土地管理法》第二十三條甚至明確要求“國(guó)家建設(shè)征用土地時(shí)，被征地村集體和單位應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得阻撓”（全國(guó)人大常委會(huì)，1986）。同樣，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五條也要求“被拆遷人必須服從城市建設(shè)需要，在規(guī)定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷”。公眾參與公共決策制定的必要條件包括信息透明、公眾咨詢、社會(huì)問(wèn)責(zé)的機(jī)制和程序基本不存在。

《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》中明確了公眾咨詢的時(shí)間期限。一般來(lái)講，公眾咨詢的時(shí)間范圍為十天到三十天，但沒(méi)有任何一項(xiàng)政策說(shuō)明有關(guān)政府在進(jìn)行相關(guān)決策時(shí)如何處理這些公眾意見(jiàn)。有六項(xiàng)政策法規(guī)允許公眾要求舉行聽(tīng)證會(huì)。當(dāng)對(duì)土地利用決策有異議時(shí)，有四項(xiàng)法律法規(guī)和政策允許公眾向當(dāng)?shù)卣岢錾显V，其中兩項(xiàng)于土地改革時(shí)期制定， 一項(xiàng)于人民公社時(shí)期制定，另外一項(xiàng)是2002年頒布的《國(guó)土資源部信訪規(guī)定》。雖然向法院提起訴訟始終是公眾進(jìn)行維權(quán)的途徑之一，但是因?yàn)橹袊?guó)的司法體系缺乏獨(dú)立性從而降低了通過(guò)法律訴訟維權(quán)的有效性。

值得指出的是，中央政府主要依靠?jī)?nèi)部檢查向政府官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。分別有二十七項(xiàng)政策法規(guī)指出政府官員的錯(cuò)誤做法將會(huì)被內(nèi)部調(diào)查、四項(xiàng)指出中紀(jì)委會(huì)介入調(diào)查、十一項(xiàng)指出監(jiān)察部及其下屬機(jī)構(gòu)會(huì)介入調(diào)查。在缺乏社會(huì)問(wèn)責(zé)的情況下，單靠黨和政府內(nèi)部進(jìn)行自我約束、自我檢查，其威懾力到底如何值得懷疑。

討論：土地利用政策的變遷和中央與地方的博弈

除了GDP增長(zhǎng)，中央政府在土地利用政策法規(guī)中也列出值得追求的其他目標(biāo)。根據(jù)出現(xiàn)頻次（括號(hào)內(nèi)的數(shù)字）由高到低的順序可以將這些治理目標(biāo)羅列如下：規(guī)范地方土地利用決策（55）、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（33）、改善農(nóng)民福利（29）、建設(shè)社會(huì)主義社會(huì)（25）、優(yōu)化土地資源配置（16）、城市化（13）、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控（12）、工業(yè)化（10）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)（10）、個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)（7）、搞活民間經(jīng)濟(jì)（7）、社會(huì)穩(wěn)定（5）、政府稅收（5）?？梢?jiàn)在土地決策方面，地方政府和中央政府所追求的目標(biāo)及優(yōu)先順序未必完全一致。

從改革開(kāi)放到1986年成立國(guó)家土地管理局（于1998年升格為國(guó)土資源部）之前尚處于工業(yè)化的初期，地方政府對(duì)土地使用權(quán)的需求不明顯，中央政府尚無(wú)迫切需要規(guī)范地方土地利用決策。一旦意識(shí)到地方政府以發(fā)展工業(yè)園區(qū)為名大量圈地改為其他用途，從1987年到2002年間，中央政府采用收取土地使用費(fèi)、限制地方政府對(duì)農(nóng)用地征用的審批權(quán)、制定土地利用規(guī)劃、保護(hù)耕地等策略，希望能夠控制這種局面避免繼續(xù)惡化。但是，從1996年到2004年間，房地產(chǎn)公司已經(jīng)征用但尚未開(kāi)發(fā)的土地的面積持續(xù)增加。從2003年開(kāi)始，中央直接干預(yù)土地使用權(quán)的交易，并頻繁開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)以提高違規(guī)的成本來(lái)威懾地方政府。即便如此，在2004年，房地產(chǎn)公司征用但未開(kāi)發(fā)的土地面積高達(dá)396.353平方公里，較2003年同比增長(zhǎng)82%。絕非巧合的是，單單2004年中央就開(kāi)展了四項(xiàng)土地利用的全國(guó)執(zhí)法行動(dòng)，到目前為止是歷史之最。此外，中央政府在2004年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，認(rèn)可土地市場(chǎng)化改革并強(qiáng)調(diào)國(guó)家嚴(yán)格監(jiān)管的必要性。2005年，國(guó)務(wù)院制定《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，將耕地保護(hù)納入政府績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)地方政府官員的控制并為其保護(hù)耕地提供激勵(lì)。2006年，勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)出《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，為被征地農(nóng)民提供了可持續(xù)的生計(jì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

中國(guó)土地利用綜合癥的癥狀可以總結(jié)如下：過(guò)度征用農(nóng)業(yè)用地、政府出讓土地使用權(quán)的過(guò)程信息不透明、土地使用權(quán)交易和征地補(bǔ)償分配過(guò)程中存在貪污腐敗行為。這些都嚴(yán)重影響了土地的優(yōu)化利用、助長(zhǎng)社會(huì)不公、破壞了公眾對(duì)政府的信任、并導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。 為了改變這種狀況，中央政府以頒布新的法律法規(guī)和政策的方式頻頻向地方政府傳遞信號(hào)，表達(dá)其在土地利用方面的偏好，旨在規(guī)范地方政府的行為。以一年中所頒布相關(guān)法律法規(guī)和政策的數(shù)量計(jì)算，1986年、1998年、2004年和2006年是中央頒布國(guó)家層面的土地利用政策法規(guī)的高峰，見(jiàn)證了土地利用在地方層面已經(jīng)嚴(yán)重失控，成為國(guó)家土地利用政策變遷的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

當(dāng)然，在公眾參與方面也有個(gè)別好的例子。為了推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，溝通干部與群眾的感情，松門(mén)鎮(zhèn)于1999年6月25日率先舉辦了首期“民主懇談”活動(dòng)，150多名農(nóng)民自發(fā)前來(lái)參加，鎮(zhèn)黨委、政府有關(guān)同志對(duì)他們提出的問(wèn)題進(jìn)行了當(dāng)場(chǎng)答復(fù)、承諾、解決，并對(duì)一些一時(shí)解決不了的問(wèn)題做出解釋。1999年底，溫嶺市委肯定了松門(mén)鎮(zhèn)的做法，在全市推廣溫嶺民主懇談制度，村民直接參與包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用、預(yù)算等村集體事務(wù)的決策。溫嶺民主懇談制在國(guó)內(nèi)外都獲得了廣泛的認(rèn)可。

結(jié)論

農(nóng)民對(duì)土地的依賴是制度性的，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)既是創(chuàng)收又是抵御風(fēng)險(xiǎn)的工具，但在農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為其他用途的決策過(guò)程中，他們只具有極小的發(fā)言權(quán)。地方政府本來(lái)應(yīng)該代表中央政府和人民決定國(guó)有和集體土地如何集約化有效地使用，卻濫用其自由裁量權(quán)從土地使用權(quán)交易中獲利。對(duì)此，中央政府以頒布新的政策法規(guī)的方式向地方政府傳遞信號(hào)，表達(dá)其偏好并試圖治療地方政府的土地綜合癥。但是缺乏自下而上的公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，那些自上而下的努力往往徒勞無(wú)功。被剝奪的農(nóng)民不得不上訪或者走上街頭以求被公正地對(duì)待。

隨著時(shí)間的推移，國(guó)家土地利用的政策法規(guī)更加重視農(nóng)民的權(quán)益。但是從決策機(jī)制和程序來(lái)看，公眾尤其是農(nóng)民卻仍然被體制性地排除在政府的土地利用決策之外。法律所規(guī)定的征地補(bǔ)償?shù)淖罡咚揭呀?jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，這更加限制了農(nóng)民的議價(jià)能力，體制性地處于劣勢(shì)。地方政府征用和占用農(nóng)村集體土地并出讓土地使用權(quán)從中獲利。缺乏公眾參與的機(jī)制，農(nóng)民和其他弱勢(shì)群體在土地利用決策中無(wú)法表達(dá)自己的意見(jiàn)和偏好，也難以在體制內(nèi)尋求救濟(jì)和進(jìn)行維權(quán)。公眾對(duì)政府的信任發(fā)生動(dòng)搖，社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)增大。顯然，社會(huì)公正和中國(guó)政府公平執(zhí)政的水平有待提高。

【作者系香港城市大學(xué)公共政策學(xué)系副教授；摘自《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2017年第1期】