文/郭亮

“土地財(cái)政”中的地方政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制研究

文/郭亮

在以 GDP 增長(zhǎng)率和上繳財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的地方官員政績(jī)考核體系下，中國(guó)的地方政府具有強(qiáng)烈的改造城市景觀、推動(dòng)城市建設(shè)的動(dòng)力。由于土地資源日益稀缺，能否實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的掌控，能否依照自身的意志對(duì)土地資源進(jìn)行使用，直接關(guān)系到城市建設(shè)的規(guī)模與速度，關(guān)系到地方政府自身的政績(jī)。

本文關(guān)注的正是，在城市化過(guò)程中地方政府控制土地的方式和權(quán)力運(yùn)作手段及其帶來(lái)的后果和影響。

土地財(cái)政：新的研究面向

土地財(cái)政一般是指地方政府依托其對(duì)土地的壟斷供給，獲得用地方支付的土地出讓金收入而增加政府預(yù)算外收入的現(xiàn)象和行為。從其產(chǎn)生的基礎(chǔ)看，土地財(cái)政的實(shí)現(xiàn)有兩個(gè)重要的制度支撐：一是土地供給的國(guó)家壟斷；二是土地使用權(quán)獲取的市場(chǎng)化。

首先，土地財(cái)政繼承和利用了社會(huì)主義制度下土地的國(guó)家主義傳統(tǒng)。在我國(guó)，土地的所有權(quán)是由國(guó)家和集體享有。由于地方政府是國(guó)家在地方的代表，土地產(chǎn)權(quán)的這一條件事實(shí)上為地方政府控制和征收土地提供了強(qiáng)大的制度依據(jù)。包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的任何組織都不能向市場(chǎng)供應(yīng)土地，地方政府是土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷供給者。

其次，土地財(cái)政充分利用了土地二級(jí)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，用地方可以獲取土地一定年限的使用權(quán)。在1988年憲法修正案中，新增規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。2002年4月國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于通過(guò)招標(biāo)、掛牌、拍賣國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定》，明確建立城市經(jīng)營(yíng)性用地出讓的市場(chǎng)機(jī)制。由此，國(guó)有土地使用權(quán)的出讓遵循“價(jià)高者得之”的競(jìng)爭(zhēng)原則，這保障了地方政府土地收益的最大化。

但是，盡管擁有壟斷所有權(quán)的制度優(yōu)勢(shì)，地方政府在經(jīng)營(yíng)土地的時(shí)候并非是在一個(gè)真空的環(huán)境中運(yùn)行權(quán)力，而是仍然面臨著來(lái)自其他權(quán)力和利益主體的牽制。土地財(cái)政僅僅表達(dá)了地方政府對(duì)財(cái)政的依賴，而未能表達(dá)地方政府經(jīng)營(yíng)土地、運(yùn)作土地資源的動(dòng)態(tài)過(guò)程。對(duì)這個(gè)過(guò)程進(jìn)行專門研究將豐富和拓展土地財(cái)政的研究面向，加深對(duì)當(dāng)下中國(guó)城市化實(shí)現(xiàn)方式的理解。

具體而言，地方政府在圍繞著土地財(cái)政進(jìn)行權(quán)力運(yùn)作時(shí)面臨著三種利益主體，即土地的原使用者、中央政府和市場(chǎng)力量。地方政府要想實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)政，就必須突破這三種力量對(duì)其行為所產(chǎn)生的牽制影響。

利用正當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)：公共利益與規(guī)劃?rùn)?quán)

在城市化發(fā)展中，地方政府需要為各種工商企業(yè)和房地產(chǎn)商提供土地。在農(nóng)村，地方政府在供應(yīng)土地之前必須收回土地的集體所有權(quán)和農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；在城市，地方政府則須收回土地的使用權(quán)。為了達(dá)到這一目的，地方政府訴諸的理由一般有兩種，即公共利益和城市規(guī)劃的需要。

關(guān)于國(guó)有土地的使用權(quán)收回和農(nóng)村集體土地的征收，我國(guó)《土地管理法》及《物權(quán)法》都明確規(guī)定了其必須是為了公共利益的需要。但是，我國(guó)現(xiàn)有法律體系并未對(duì)公共利益的概念、認(rèn)定主體、認(rèn)定程序等作出明確的規(guī)定。

第一，現(xiàn)有法律對(duì)公共利益的內(nèi)涵缺乏界定。作為一個(gè)不確定的法律概念，公共利益概念本身并不足以讓人們明確其到底包涵哪些利益。在我國(guó)當(dāng)下的地方治理實(shí)踐中，對(duì)這一概念的界定和解釋更是混亂、任意。比如，各種以獲取利潤(rùn)為目的的工業(yè)用地和商業(yè)用地，這應(yīng)該是一種非公益目的的土地征收。但是，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大量資本的到來(lái)卻能解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問(wèn)題并且增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖?，這種非公益目的的土地征收也同樣能夠被地方政府解釋為公益目的。

第二，缺乏界定公共利益的權(quán)威和中立機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)中，如果地方政府和被征收者對(duì)公共利益的判斷不一致，那么一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)的存在則能化解雙方的分歧。然而，地方政府在土地征收中往往扮演著既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色。由此，即使征收的前提是基于公共利益，被征收者也會(huì)對(duì)政府決定的客觀性產(chǎn)生懷疑。

第三，公共利益界定中的政治參與機(jī)制流于形式。當(dāng)下土地的征收過(guò)程基本上是由地方政府所主導(dǎo)，其他力量尤其是被征收者表達(dá)利益訴求的制度化渠道極為有限，所謂的政治參與也都流于形式。盡管在國(guó)有土地的收回和房屋征收程序中，相關(guān)條例規(guī)定了由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)制度以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，但這些規(guī)定只是原則性的條例，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

除了基于“公共利益”的需要，地方政府還可以通過(guò)規(guī)劃?rùn)?quán)的行使來(lái)改變土地的使用者和使用形態(tài)。在土地的管理中，政府對(duì)土地用途的規(guī)劃?rùn)?quán)是一種“警察權(quán)”，是國(guó)家對(duì)土地強(qiáng)制實(shí)施的一種權(quán)力。一般而言，以下原因造成了地方政府對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)的濫用。

第一，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于規(guī)劃?rùn)?quán)行使的條文規(guī)定仍然籠統(tǒng)模糊。在該法規(guī)定修改城市規(guī)劃的五種情形中，第四種和第五種情形分別為：“評(píng)估確需修改規(guī)劃的”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的”其他情形。這種法律表述只規(guī)定了修改的程序要件，但對(duì)修改規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)是什么始終缺乏明確的可操作標(biāo)準(zhǔn)，以致造成只要“認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改就可以修改”，從而在現(xiàn)實(shí)中給地方政府的權(quán)力運(yùn)作留下了空間。

第二，地方政府在規(guī)劃方面的失責(zé)無(wú)法被追究，無(wú)法衡量地方政府修改規(guī)劃的負(fù)面后果。長(zhǎng)期看，盡管頻繁的修改規(guī)劃具有負(fù)面后果，但是這種后果卻并非顯性地、迅速地表現(xiàn)出來(lái)。甚至，不排除一些規(guī)劃的調(diào)整反而可能誤打誤中，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。而且，對(duì)于城市規(guī)劃上的失責(zé)行為，沒(méi)有相應(yīng)的主體去監(jiān)督和問(wèn)責(zé)地方政府。

任何城市的合理發(fā)展都離不開規(guī)劃?rùn)?quán)的有效運(yùn)用，但是，在當(dāng)下中國(guó)城市的發(fā)展中，地方政府對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)的行使不能簡(jiǎn)單地用這一通行的制度慣例進(jìn)行解釋，而應(yīng)該看到，地方政府規(guī)劃?rùn)?quán)運(yùn)用的頻繁和任意特征。在城市規(guī)劃的名義下，地方政府改變土地用途、收回土地使用權(quán)等行為具有了合法性。

切割垂直性權(quán)力：“條塊關(guān)系”與“合作規(guī)則”

在將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地時(shí)，地方政府還面臨著中央政府的牽制。與中央政府力圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全等土地的多重功能不同，地方政府偏重于追求土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。在目標(biāo)和利益不一致的條件下，地方政府與國(guó)家土地的管理機(jī)構(gòu)——國(guó)土部門之間的權(quán)力博弈成為當(dāng)前基層社會(huì)中的普遍現(xiàn)象。從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)土部門上下層級(jí)之間的制度化聯(lián)系在一定程度上被地方政府切割。

第一，地方國(guó)土部門的人、財(cái)、物并不獨(dú)立。在地方社會(huì)，地方黨委和政府是一切權(quán)力的中樞，其不僅事實(shí)上決定著地方國(guó)土部門領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，還直接決定著地方國(guó)土部門的財(cái)力與物力的配給。而且，地方國(guó)土部門的辦公經(jīng)費(fèi)一般都來(lái)源于地方財(cái)政，如果沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政支持，國(guó)土部門的工作都難以開展。地方國(guó)土部門對(duì)地方政府的財(cái)政依賴使其難以對(duì)后者進(jìn)行監(jiān)督。

第二，地方國(guó)土部門的工作要接受地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)。近年來(lái)，為了加強(qiáng)對(duì)土地的控制，一些地方政府建立了直接隸屬于政府的土地管理委員會(huì)。作為政府的直屬委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)一般是由市長(zhǎng)或者副市長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)土地管理委員會(huì)，地方政府將會(huì)議精神和行政決定直接傳達(dá)給地方國(guó)土部門。國(guó)土部門的工作規(guī)劃、目標(biāo)和任務(wù)也要通過(guò)政府土地管理委員會(huì)的審查才能執(zhí)行。

第三，地方國(guó)土部門管理者難以擺脫地方權(quán)力關(guān)系的支配。相比與上級(jí)部門的關(guān)系，因同處在地方空間之中，國(guó)土部門的管理者和工作人員與地方政府有著更密切的互動(dòng)。從參加政府的工作例會(huì)，到承擔(dān)政府的中心工作，再到日常的工作接觸，國(guó)土部門工作人員進(jìn)入了以地方黨委和政府為中心所編制的權(quán)力關(guān)系之中。地方國(guó)土部門的管理者希望自己的政治前途不只局限在國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部，一旦政府的職位對(duì)其開放，國(guó)土部門的管理者將獲得更多的政治升遷與發(fā)展空間，而能夠與政府領(lǐng)導(dǎo)保持良好個(gè)人關(guān)系，這恰恰是國(guó)土部門管理者進(jìn)入政府系統(tǒng)的前提。

不過(guò)，地方政府也必須遵守相應(yīng)的規(guī)則，一旦地方政府的違規(guī)程度超越了縣市國(guó)土部門所能接受的范圍，后者就無(wú)法再為地方政府“服務(wù)”。一些地方政府在建設(shè)用地使用上鼓吹“先上車、后買票”，導(dǎo)致大量農(nóng)田被侵害，給縣市國(guó)土部門制造了無(wú)法承受的工作壓力。近些年，國(guó)土資源部查處的土地違法案件大都屬于這種情況。

由此，圍繞著土地的管理在地方社會(huì)形成了雙重權(quán)力格局。一方面，國(guó)土部門享有對(duì)土地管理的形式化權(quán)力。這種權(quán)力表現(xiàn)為在正式制度上對(duì)土地管理的排他性權(quán)力，即任何土地的審批必須要經(jīng)過(guò)國(guó)土部門的審核，然而，這種權(quán)力更多的時(shí)候是象征性的、程序性的。另一方面，地方政府則是土地管理的真正操縱者，它的意志可以通過(guò)對(duì)地方國(guó)土部門的組織領(lǐng)導(dǎo)和行政壓力來(lái)間接實(shí)現(xiàn)，通過(guò)權(quán)力的運(yùn)作，地方政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)垂直性權(quán)力的切割，從而極大地消解了國(guó)土部門在地方社會(huì)的影響。

操縱土地市場(chǎng)：隱蔽的“雙軌制”

地方政府在土地的管理上還面臨著市場(chǎng)力量的牽制。從2002年開始，在國(guó)土資源部的統(tǒng)一要求下，我國(guó)的縣市兩級(jí)基本上建立了國(guó)有土地出讓的招、拍、掛制度。然而，一旦由市場(chǎng)力量來(lái)決定土地的使用者和土地價(jià)格，這將是對(duì)地方政府權(quán)力格局的挑戰(zhàn)。因此，在土地的出讓上，地方政府不可能徹底放權(quán)，仍然要通過(guò)各種隱蔽的、策略性的手段減少或者弱化市場(chǎng)力量的影響。一般而言，地方政府的手段有三種。

第一，操縱土地出讓價(jià)格。按照招、拍、掛的制度設(shè)計(jì)，國(guó)有土地的出讓價(jià)格必須要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成，地方政府不能擅自規(guī)定土地價(jià)格。但是，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很多資本都是被“招商引資”引來(lái)，其在到來(lái)之前就已經(jīng)被地方政府許諾了優(yōu)惠的土地使用價(jià)格。為了解決政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)二者之間的沖突，地方政府一般采取這種做法，即，一方面，在形式上所有用地企業(yè)都必須參加土地的競(jìng)拍活動(dòng)，并在競(jìng)拍成功后按照規(guī)定繳納土地出讓金；另一方面，在競(jìng)拍之后，政府根據(jù)之前與企業(yè)談判好的真實(shí)土地價(jià)格通過(guò)稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)等方式將多余的資金返還給企業(yè)，從而履行招商引資時(shí)的承諾。企業(yè)能否獲得土地、獲得土地的價(jià)格是多少，事實(shí)上在土地競(jìng)拍之前就已經(jīng)被決定，土地競(jìng)拍流于形式。

第二，排斥潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在一些具有上升價(jià)值的商業(yè)用地的競(jìng)拍上，由于政府“內(nèi)定”之外的其他企業(yè)也將參加整個(gè)競(jìng)拍的過(guò)程，并且容易受到現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氣氛的感染，從而完全有可能與“內(nèi)定”的用地方展開真正競(jìng)爭(zhēng)，從而使得地方政府的內(nèi)定計(jì)劃產(chǎn)生失敗的風(fēng)險(xiǎn)。為此，地方政府必須早做準(zhǔn)備，通過(guò)“打招呼”、“做工作”等方式直接勸退其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。十八大以來(lái)，地方政府私下干預(yù)土地市場(chǎng)的行為已經(jīng)大為減少。但是，即使不主動(dòng)干預(yù)，地方政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的影響仍然巨大。對(duì)于很多本地的房地產(chǎn)企業(yè)而言，他們要與地方政府保持良好的關(guān)系以便在日后的土地出讓中得到關(guān)照，因此一般也不會(huì)與地方政府“內(nèi)定”的用地方展開充分的競(jìng)爭(zhēng)。

第三，提高競(jìng)拍土地的門檻。按照法律和制度規(guī)定，只要具備相應(yīng)的資質(zhì)，并通過(guò)相應(yīng)的程序，任何企業(yè)都可以參與土地的競(jìng)拍。但為了能夠讓自己中意的企業(yè)獲得勝，地方政府往往設(shè)置競(jìng)拍的各種附加條件。比如，要求企業(yè)的注冊(cè)資本金額達(dá)到多少、企業(yè)具備何種資質(zhì)以及經(jīng)營(yíng)年限等。而這些所謂的附加條件往往是根據(jù)政府意欲引進(jìn)的那家企業(yè)量身打造，其他企業(yè)都因不具備相應(yīng)資格和條件而無(wú)法與之競(jìng)爭(zhēng)。

這種現(xiàn)象在地方的國(guó)有土地出讓市場(chǎng)上非常普遍，違法者對(duì)于違法的后果也并不特別擔(dān)心。違法者的理由也很簡(jiǎn)單，他們的干預(yù)并非是為了個(gè)人的利益，而是為了城市經(jīng)營(yíng)的需要——城市開發(fā)需要大型企業(yè)的帶動(dòng)。當(dāng)違法的目的是為了公共利益非個(gè)人私利時(shí)，地方政府官員也就更加敢于違法。

在這個(gè)意義上，當(dāng)前的國(guó)有土地出讓方式事實(shí)上是以市場(chǎng)力量為“表”和政治力量為“里”的一種雙軌制。這種雙軌制的運(yùn)行從短期來(lái)看壓低了土地出讓價(jià)格，損害了地方政府的土地的收益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，正是通過(guò)對(duì)土地出讓市場(chǎng)的干預(yù)，地方政府才能讓自己中意的資本獲取土地使用權(quán)，從而更加迅速地帶動(dòng)城市化的發(fā)展，最終能夠保證土地財(cái)政收益和自身政績(jī)的最大化。

城市化發(fā)展的“機(jī)會(huì)主義”特征

依靠強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力推動(dòng)和策略性的權(quán)力運(yùn)作，地方政府極大地壓低城市化過(guò)程中原本由資本所要承擔(dān)的高昂交易成本。正因此，至少在城市規(guī)模的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)總量的發(fā)展上，中國(guó)的城市化用短短幾十年的時(shí)間完成了歐美國(guó)家?guī)装倌甑臍v程。然而，地方政府推動(dòng)城市化的方式采取的卻是一種“機(jī)會(huì)主義”的路線，其帶來(lái)兩種直接的后果。

第一，帶來(lái)了被征收者和土地原使用者等利益主體的強(qiáng)烈不滿。在機(jī)會(huì)主義的土地管理模式下，土地矛盾的發(fā)生不僅源于相關(guān)利益主體對(duì)自己利益未達(dá)到預(yù)期的不滿，還在于其對(duì)地方政府土地管理行為合法性的質(zhì)疑。由于缺少了價(jià)值論證和正當(dāng)程序，地方政府的土地管理行為難以獲得原有利益主體的認(rèn)同，甚至為了爭(zhēng)取利益的最大化，原土地的利益主體同樣會(huì)以各種策略性和機(jī)會(huì)主義的方式進(jìn)行抗?fàn)??？梢灶A(yù)見，隨著城市化和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，如果現(xiàn)有的城市化方式延續(xù)，那么圍繞著土地的矛盾和糾紛將不斷蔓延，而且沖突的強(qiáng)度也將隨之增長(zhǎng)。

第二，不斷地產(chǎn)出隱蔽的權(quán)力空間。改革開放以來(lái)，隨著國(guó)家主動(dòng)放權(quán)讓利，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接控制的范圍和力度都在縮小和減弱，社會(huì)和市場(chǎng)活力才得以釋放。隨著土地資源的稀缺以及土地價(jià)格的攀升，土地在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位日益重要。盡管在法律和正式制度上，土地處在一個(gè)由多方利益主體共同編織的權(quán)力平衡關(guān)系之中，但是在現(xiàn)實(shí)中，地方政府卻通過(guò)一系列的手段建構(gòu)了事實(shí)上的權(quán)力空間，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支配性地位再次建立起來(lái)。由此，各種市場(chǎng)主體不僅要投身于市場(chǎng)性與生產(chǎn)性的活動(dòng)，還要投入精力去結(jié)交地方權(quán)力，這使權(quán)力和資本的結(jié)合在地方社會(huì)中成為普遍現(xiàn)象。土地財(cái)政中權(quán)力運(yùn)行的非正式化、策略性特征是滋生這一現(xiàn)象的重要制度根源。

總之，對(duì)土地的機(jī)會(huì)主義使用僅是推動(dòng)城市化發(fā)展的權(quán)宜之計(jì)，當(dāng)完成特定階段的使命后，地方政府的角色及其與土地的關(guān)系也應(yīng)隨之調(diào)整與改變。在土地的管理上，壓縮地方政府的非正式權(quán)力空間、重建土地之上的多方權(quán)力平衡關(guān)系，將是城市化良性發(fā)展的重要政治保障。

【作者系華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授；摘自《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期】