文/張建波 李嬋娟

利益鐵三角：地方發(fā)展型政府的行為邏輯

文/張建波 李嬋娟

理性人視閾下的地方政府行為選擇

（一）利益最大化：地方政府理性行為的根本誘因

為什么地方政府會對經(jīng)濟(jì)增長如此充滿熱情？原因就在于經(jīng)濟(jì)增長及其所附帶的獎勵能夠滿足地方政府及官員的利益訴求。地方政府及官員的利益具體分為財(cái)政利益，政治利益和尋租利益。地方政府及官員的財(cái)政利益是指以稅收收入、收費(fèi)收入等各種形式收入為代表的財(cái)政利益最大化。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接決定財(cái)政收入水平，因此，財(cái)政利益是地方政府全力追求經(jīng)濟(jì)增長的財(cái)政激勵基礎(chǔ)。由于財(cái)政激勵面向的是整個地方政府，受益范圍涉及地方政府及其轄區(qū)內(nèi)的所有民眾，因此，對地方政府而言，財(cái)政利益屬于大鍋飯類型的集體利益，是地方政府的宏觀利益。

而政治利益主要代表的是地方首要官員（一把手、二把手）個人的利益。由于中央政府長期實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長考核，激勵地方政府官員為升遷而努力推動轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，官員因此能從晉升中獲得更大的成就感、收入水平、社會地位等。但由于在金字塔式的行政層級內(nèi)，越向高層升遷，其機(jī)會就越來越有限，因此，政治晉升激勵屬于機(jī)會有限下的官員利益。此外，由于官員晉升以后（特別是晉升到中央），手中權(quán)力的擴(kuò)大，可為原任職地帶來更多的政策支持以及財(cái)政資源，使得地方政府也從中受益。綜合起來，政治利益是地方政府的中觀利益。

晉升職位是有限的，財(cái)政利益則由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異而大相徑庭，然而地方政府依然在努力推動經(jīng)濟(jì)增長。為何？事實(shí)上，在地方官員行為的背后還有一種更直接的激勵力量，即以腐敗收入等為代表的官員尋租利益。例如，通過接受污染企業(yè)的賄賂而放松環(huán)境監(jiān)管；通過“權(quán)錢交易”或“權(quán)力資本化”開發(fā)一些本不應(yīng)該開發(fā)的項(xiàng)目或工程等。由于收益主要局限于官員個人，因此，尋租利益是地方政府的微觀利益。

盡管利益層次不同，但可以看出，上述三種利益均會激勵地方政府采用各種手段推動經(jīng)濟(jì)增長，因此，經(jīng)濟(jì)增長與地方政府利益是相容的。

（二）行為選擇：地方政府利益驅(qū)動的結(jié)果

學(xué)者皮科克（1992年）根據(jù)公共選擇理論的研究，將政治劃分為三個大的市場：初級政治市場、政策供給市場和政策執(zhí)行市場。在初級政治市場上，政治家把政策“賣”給選民，選民則為政治家支付選票，此市場可視為政策制定的政策層次；在政策供給市場上，官員為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)選政府的政策目標(biāo)將提供不同的行政手段，此市場可視為政策制定的組織層次；在政策執(zhí)行市場上，主要分析政策執(zhí)行結(jié)果及其影響，因此可視為政策制定的操作層次。政治市場理論能較好地說明了地方政府的目標(biāo)、行動與結(jié)果。本文將對上述三大市場中地方政府的利益博弈主體、具體行為選擇和負(fù)面效應(yīng)作詳細(xì)解析。

地方政府、中央政府與企業(yè)的利益鐵三角

地方初級政治市場表明，地方政府為實(shí)現(xiàn)利益最大化，需要將中央政府、微觀主體納入自己的效用函數(shù)中，在彼此的利益博弈過程中增進(jìn)自身的利益。

從“中央政府—地方政府”的關(guān)系來看，由于單一制的政治體制和人事制度中科層管理的“治官權(quán)”，中央政府可以利用政治考核影響地方政府的行為取向。事實(shí)上，中央政府與地方政府的關(guān)系更類似于委托代理，面對多重任務(wù)委托，或者面對多維度工作，代理人往往會強(qiáng)烈關(guān)注那個最容易被觀察、最容易顯示績效的工作，而忽視其他工作或者工作的維度。盡管中央政府制定了一套較為科學(xué)、完整的考核體系，但諸如教育、環(huán)境保護(hù)等社會性和民生性發(fā)展的指標(biāo)，由于量化考核難度大，加之中央政府長期以來極力宣傳的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國策，以及“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，各級政府都在“一心一意謀發(fā)展，聚精會神搞建設(shè)”，因此，最終使得在諸多考核要求中，GDP增長成為最容易衡量的一個指標(biāo)。

從“地方政府—企業(yè)”的關(guān)系來看，在資本和企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長主要推動因素的情況下，地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長，其理性選擇就是招商引資。由于資本的流動性，地方政府必須給出各種優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、融資擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼等，吸引資本進(jìn)入自己轄區(qū)，從而最大程度上促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。除了利用“外人的資本”促進(jìn)發(fā)展之外，地方政府還會利用“自己的資本”為發(fā)展服務(wù)，特別是利用“跑部錢進(jìn)”的方式向中央部委爭取財(cái)政資源和項(xiàng)目，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造良好的發(fā)展環(huán)境，地方政府之間的資本競爭也逐漸由過去單純的稅收優(yōu)惠競爭演變?yōu)槎愂諆?yōu)惠與財(cái)政支出競爭并立的格局。在此過程中，地方政府代表轄區(qū)企業(yè)成為旨在獲取潛在利潤來主動創(chuàng)新并制定行動方案的“第一行動集團(tuán)”，而中央政府則扮演實(shí)行獎懲機(jī)制的“第二行動集團(tuán)”。因?yàn)榘l(fā)展不僅是“黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)百年“中國夢”的主要途徑，所以，在地方主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)的背景下，中央政府需要依賴地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。而地方政府為實(shí)現(xiàn)政治利益、財(cái)政利益和尋租利益最大化的目標(biāo)，對于扮演“地方企業(yè)家”樂此不疲，導(dǎo)致“地方政府公司化”。此時，地方政府和中央政府的利益取向是一致的、共容的。對于企業(yè)而言，利潤最大化無疑是其主要目標(biāo)，所以，在普遍的資本競爭環(huán)境下，各類企業(yè)對于地方政府提供的各種優(yōu)惠政策自然欣然接受，既為企業(yè)發(fā)展提供了便利條件，也為地方政府創(chuàng)造了GDP，可謂一舉兩得。因此，在中央政府、地方政府與企業(yè)的利益鐵三角中，經(jīng)濟(jì)增長便成為核心的目標(biāo)，是各方所共同追求的。

地方政府、企業(yè)與城市居民的利益鐵三角

企業(yè)（資本）是經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)拉動因素，從“地方政府—企業(yè)”的關(guān)系來看，由于資本的有限性和流動性，地方政府會通過各種形式的優(yōu)惠政策和更加具有傾向性的財(cái)政支出招商引資，實(shí)行“企業(yè)偏向型”政策，為企業(yè)提供發(fā)展支持，吸引企業(yè)進(jìn)入地方轄區(qū)。對于一些大、中型企業(yè)而言，一旦項(xiàng)目落地，就意味著地方政府GDP的大幅度增加，以及財(cái)稅收入的增長，對于地方官員提升晉升資本以向上級政府顯示政績而言至關(guān)重要。此外，對于一些大型企業(yè)而言，地方政府往往給予企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)或所有者以政協(xié)委員、人大代表的政治頭銜。這些企業(yè)具有了政治影響力、強(qiáng)大的政治關(guān)聯(lián)，使之在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展如魚得水，即使面臨各種困難或者出現(xiàn)問題，也方便向地方政府尋求支援，地方政府往往會主動出面幫助化解危機(jī)。而轄區(qū)企業(yè)提供的更多的就業(yè)崗位、更多的財(cái)稅貢獻(xiàn)和GDP則是對地方政府提供發(fā)展支持的回報。

從“地方政府—城市居民”的關(guān)系來看，城市人口擁有更多的政治代表，在政府政策制定上擁有更大的政治話語權(quán)，因此，為獲取政治支持最大化，地方政府有著內(nèi)在的傾向去制定更符合城市人口利益的政策，導(dǎo)致地方政府政策的“城市偏向”。

從“城市居民—企業(yè)”的關(guān)系來看，城市居民生存發(fā)展需要就業(yè)，需要各種產(chǎn)品和服務(wù)，而企業(yè)發(fā)展需要普通勞動和人力資本等生產(chǎn)要素。對于城市居民而言，更多的企業(yè)代表更多的就業(yè)機(jī)會、一定水平的收入和更多的產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)；對于企業(yè)而言，充足的生產(chǎn)要素供給既可以滿足企業(yè)的發(fā)展需要，亦可以保證企業(yè)擁有較為劃算的生產(chǎn)技術(shù)勞動力。所以，地方政府實(shí)行企業(yè)偏向型政策既符合企業(yè)和城市居民的利益要求，也為自身的利益訴求提供了保障。由此，出于內(nèi)在利益的一致性，地方政府、企業(yè)（資本）與城市居民在經(jīng)濟(jì)增長過程中形成了“利益鐵三角”，導(dǎo)致地方政府政策的雙重偏向，而任意二者之間的雙向親和更進(jìn)一步強(qiáng)化了這種關(guān)系。

地方政府、企業(yè)與商業(yè)銀行的超級利益鐵三角

地方政府為了向上級政府顯示政績并實(shí)現(xiàn)自我利益最大化，具有擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在沖動；而商業(yè)銀行的利益取向與地方政府是一致的，因?yàn)榈胤秸l(fā)展經(jīng)濟(jì)需要資金來源，商業(yè)銀行為防止業(yè)務(wù)風(fēng)險，保持較低的壞賬水平，也具有內(nèi)在沖動與地方政府形成利益同盟；在高投資回報率、低利率甚至是負(fù)利率的條件下，企業(yè)也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的投資欲望，在地方政府的擔(dān)保下擴(kuò)大投資規(guī)模。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府、企業(yè)與銀行（特別是地方商業(yè)銀行）具有內(nèi)在的利益合謀傾向，形成“超級利益鐵三角”。

從“地方政府—商業(yè)銀行”的關(guān)系來看，商業(yè)銀行的利益取向與地方政府是高度一致的，二者具有利益結(jié)盟的天然傾向。地方政府具有政績顯示、財(cái)政收入和尋租收益最大化的動機(jī)，銀行貸款以及通過融資平臺獲取的地方債成為地方政府推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資金來源。地方政府影響商業(yè)銀行金融行為的途徑有兩條：一是以財(cái)政資金、土地收儲為擔(dān)保，直接向國有大型商業(yè)銀行或其他銀行貸款，或以政府擔(dān)保的形式為所扶持企業(yè)提供貸款；其次是從自己直接控股的地方商業(yè)銀行獲取金融資源。由于有地方政府的擔(dān)?；蛘咄械祝虡I(yè)銀行可以將大量貸款投向地方融資平臺，以及投向地方政府扶持的企業(yè)、特定的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)等，即使這些企業(yè)無法按時償還，甚至有發(fā)生壞賬的可能，由于有地方政府托底，銀行資金相比于沒有政府背景的普通企業(yè)而言要安全得多，商業(yè)銀行也自然能賺得盆滿缽滿。

從“地方政府—企業(yè)”的關(guān)系來看，企業(yè)選擇與地方政府結(jié)成利益同盟亦是理性選擇。企業(yè)發(fā)展需要各種生產(chǎn)要素，其中資本是至關(guān)重要的。為了擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)利潤最大化，企業(yè)具有內(nèi)在的擴(kuò)張沖動，這就需要地方政府提供支持以獲取銀行貸款。通過地方政府提供的貸款擔(dān)保、貸款貼息或優(yōu)惠貸款等方式可以解決企業(yè)融資難問題，在高投資回報率、低利率乃至負(fù)實(shí)際利率的誘惑下，企業(yè)的投資沖動被大大激發(fā)。地方政府亦因企業(yè)規(guī)?；蛲顿Y的擴(kuò)大而帶來了GDP的增加，因此，企業(yè)的利益與地方政府的利益同樣高度一致。

地方政府主導(dǎo)下的利益鐵三角對國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)梗阻

地方政策執(zhí)行市場表明，地方政府追求利益最大化的結(jié)果可能是增進(jìn)社會福利的，使得公共資源合理配置，社會民眾福利水平提高。但如前文所述，當(dāng)下中國“地方發(fā)展型政府”為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和自我利益最大化，在地方政策供給市場采取各種短期、有限理性或者是機(jī)會主義的自私自利行為，甚至為尋求壟斷租金最大化而不惜犧牲公共利益，導(dǎo)致地方政府職能缺位和越位。偏離其應(yīng)有的職能路徑，雖然短期內(nèi)帶動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也在一定程度上滿足了政府利益訴求，然而從長期來看，其破壞性和負(fù)面效果不容小覷。

從“中央政府—地方政府”的角度來看，單純的依靠人事任免權(quán)和行政強(qiáng)制命令凸顯了對治理地方政府的有效機(jī)制及模式欠缺的問題，地方政府由于缺乏行之有效的監(jiān)督與制約，在利益最大化的訴求下，不僅違背中央政府的政策要求，而且在“以官治官”的官員治理模式下所衍生的機(jī)會主義和道德風(fēng)險問題已日益突出，產(chǎn)生了地方政府在過度追求經(jīng)濟(jì)增長過程中的強(qiáng)制拆遷、放松環(huán)境管制、忽視社會事業(yè)和民生事業(yè)發(fā)展、包庇企業(yè)不法行為乃至與企業(yè)一起蒙騙中央政府等諸多行為。

從“地方政府—企業(yè)”的角度看，招商引資、政策扶持等措施是地方政府加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理性選擇，甚至不惜突破中央政府的政策底線，擴(kuò)張投資規(guī)模，環(huán)境管制不作為，為地方利益最大化而忽視國家整體利益。

從“地方政府—城市居民”的角度看，相比農(nóng)村居民而言，城市居民擁有更多的政治代表、更大的政治話語權(quán)，此外，由于城市具有天然的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，因此，為獲取政治支持最大化、實(shí)現(xiàn)地方利益最大化，地方政府實(shí)行偏向城市的政策是其理性選擇，如社會保障、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施供給等基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)間的巨大差異等。

從“地方政府—銀行”的角度看，由于股權(quán)控制、行政管控等諸多因素，地方政府對商業(yè)銀行存在巨大的實(shí)質(zhì)性影響，特別是地方商業(yè)銀行，二者利益高度捆綁，導(dǎo)致在“政治—金融”關(guān)聯(lián)背景下地方債過度膨脹，極易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險和宏觀經(jīng)濟(jì)波動。

由于現(xiàn)實(shí)中地方政府所處的利益博弈空間并非是孤立的二維關(guān)系，而是復(fù)雜的、綜合性的交互影響，因此，從上述地方政府的理性選擇中進(jìn)行系統(tǒng)歸納可知，地方政府主導(dǎo)下的“利益鐵三角”實(shí)際上是地方政府自我利益最大化的行為邏輯和表現(xiàn)。然而，其消極行為和對國家治理的負(fù)面影響卻不容小覷。為實(shí)現(xiàn)利益最大化，地方政府進(jìn)行了不同的行為選擇：一方面，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“積極有為”，不僅全力以赴運(yùn)用各種優(yōu)惠政策招商引資，而且還親自參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對于“鐵、公、機(jī)、港”類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其偏愛，甚至過度供給，造成地方財(cái)政支出“重建設(shè)、輕服務(wù)”的結(jié)構(gòu)性失衡，在推動轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的同時也造就了投資依賴型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而產(chǎn)能過剩，增長結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致在外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的經(jīng)濟(jì)波動；另一方面，地方政府在社會發(fā)展和民生事業(yè)中“消極而為”，甚至是“不作為”，在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，失于監(jiān)管，且支出水平過低，這是導(dǎo)致環(huán)境污染、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、公共事業(yè)公平缺失與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡的重要因素。雖然在短期內(nèi)地方政府獲得相關(guān)收益，卻會損害經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會和諧進(jìn)步，甚至破壞政府形象，降低民眾對政府的信任，與以經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、環(huán)境治理和政治治理為主要內(nèi)容的國家治理相沖突，成為國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)梗阻。

結(jié)語

地方政府主導(dǎo)下的“利益鐵三角”實(shí)際上是地方政府以政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和尋租利益為代表的自我利益最大化的行為邏輯和表現(xiàn)，貫穿于地方初級政治市場、地方政策供給市場和地方政策執(zhí)行市場，其結(jié)果是地方政府行為的越位和缺位，造成地方政府合意性職能的偏離。有效矯正地方政府行為選擇則是解決問題的核心。一方面，需要中央政府完善有關(guān)的機(jī)制設(shè)計(jì)，制定更加科學(xué)、有效的考核體系，完善中央地方財(cái)政收支分配體制，引導(dǎo)和規(guī)范地方政府行為選擇，使其利益最大化目標(biāo)與全國公共利益最大化一致和共容。另一方面，需要加快完善地方政府制度約束機(jī)制，軟化的制度約束是地方政府自利行為選擇的關(guān)鍵原因。

（張建波系山東大學(xué)商學(xué)院教授，李嬋娟系南京郵電大學(xué)講師；摘自《河北學(xué)刊》2017年第2期；原題為《利益鐵三角：地方發(fā)展型政府的行為邏輯及其影響》）