文/原超 李妮

地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作邏輯及對(duì)政府治理的影響

文/原超 李妮

問題的提出

在地方政府推動(dòng)行政事務(wù)和改革工作中，領(lǐng)導(dǎo)小組成為眾多地方政府推動(dòng)行政事務(wù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、進(jìn)行地方治理不可或缺的手段，承擔(dān)著地方重大決策的參謀議事、實(shí)施過程中的協(xié)調(diào)和專項(xiàng)工作的推進(jìn)等地方治理事務(wù)。因此，我們發(fā)現(xiàn)，在一輪大規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)小組裁撤潮后，總會(huì)有更多的領(lǐng)導(dǎo)小組取而代之，往復(fù)交替，惡性循環(huán)。同時(shí)，地方的大部制改革等并沒有帶來地方領(lǐng)導(dǎo)小組的顯著減少，反而在相關(guān)專項(xiàng)工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)小組有增多的趨勢(shì)。上述這些存在于地方領(lǐng)導(dǎo)小組的現(xiàn)象都反映了一個(gè)現(xiàn)實(shí)：大量地方領(lǐng)導(dǎo)小組等非正式序列、非結(jié)構(gòu)性的臨時(shí)性組織的創(chuàng)造和生產(chǎn)，其結(jié)果并不一定是地方部門間的溝通協(xié)調(diào)，反而可能會(huì)出現(xiàn)選擇性地棄用制度化協(xié)調(diào)機(jī)制以及部門間大量“各自為政”的領(lǐng)導(dǎo)小組等現(xiàn)象，在某種意義上阻礙了部門之間的溝通協(xié)調(diào)，乃至加快了利益部門化和權(quán)力碎片化。

基于此，本文的研究問題是：在地方治理中，地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作邏輯是什么？領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制是如何影響上下級(jí)權(quán)威關(guān)系和地方治理的？文章將借鑒組織經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，為探討地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作邏輯提供組織激勵(lì)的分析視角；進(jìn)而通過S區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)作的微觀實(shí)踐，討論小組機(jī)制對(duì)地方政府治理和權(quán)威關(guān)系的影響；最后，文章將對(duì)小組機(jī)制作為地方政府亞正式治理機(jī)制的定位進(jìn)行總結(jié)反思。

“小組機(jī)制”的運(yùn)作邏輯：組織激勵(lì)的視角

委托—代理模型本質(zhì)上是激勵(lì)設(shè)計(jì)的問題。地方領(lǐng)導(dǎo)小組特殊的組織形式是對(duì)原有行政組織的一種結(jié)構(gòu)性調(diào)適，通過調(diào)整原有的委托—代理關(guān)系從而形成新的組織激勵(lì)。在霍爾姆斯特姆和米爾格拉姆的分析視角影響下，周黎安試圖通過“行政發(fā)包制”的分析框架解釋中國地方政府的激勵(lì)問題。在行政發(fā)包制中，委托方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，而代理人擁有剩余索取權(quán)和委托人的強(qiáng)激勵(lì)設(shè)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，周雪光和練宏對(duì)周黎安的“行政發(fā)包制”模型進(jìn)行了修正。政府常規(guī)治理失靈時(shí)，上級(jí)政府將啟動(dòng)專項(xiàng)治理模式時(shí)，委托方將繼續(xù)保留目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)，同時(shí)將回收之前授予代理方的激勵(lì)分配權(quán)，通過對(duì)所有剩余控制權(quán)的掌控，進(jìn)行高度集權(quán)和整合，從而通過委托人對(duì)激勵(lì)分配權(quán)的回收和重新設(shè)計(jì)，通過專項(xiàng)治理模式，對(duì)下級(jí)代理方實(shí)施強(qiáng)激勵(lì)。

因而，采取由委托方回收之前授予代理方的激勵(lì)分配權(quán)的方式來對(duì)代理人進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)，地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作正是遵循這樣的激勵(lì)設(shè)計(jì)邏輯。從本質(zhì)上來說，地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行機(jī)制（“小組機(jī)制”）即是通過一定的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制，改變?cè)瓉韺?duì)地方政府的弱激勵(lì)，而轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以“項(xiàng)目”為載體，用地方政府的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代部門的“正式權(quán)威”，輔之以地方黨政精英的監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制，最終達(dá)到對(duì)地方政府強(qiáng)激勵(lì)的目的。

首先，領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作依托于“項(xiàng)目”運(yùn)作，表現(xiàn)為“顯著機(jī)制”的強(qiáng)激勵(lì)。人們通常對(duì)顯著事件賦予較高權(quán)重和關(guān)注，而對(duì)于不明顯的事件賦予較低權(quán)重。通過專項(xiàng)治理的“項(xiàng)目”的形式，一方面，通過顯著機(jī)制能夠有效地吸引下級(jí)政府的關(guān)注，向下級(jí)政府釋放信號(hào)和強(qiáng)激勵(lì)，從而進(jìn)行資源整合和政治支持，同時(shí)下級(jí)政府也希望通過“項(xiàng)目”作為一個(gè)彰顯權(quán)力、政治忠誠和凸顯政績(jī)的平臺(tái)；另一方面，“項(xiàng)目”本身能夠有效整合多任務(wù)環(huán)境下的碎片化的指標(biāo)體系。事實(shí)上，專項(xiàng)治理就是將多層級(jí)、多任務(wù)的日常治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬蛹?jí)、單任務(wù)的臨時(shí)性治理，利用單任務(wù)的顯著性帶來的強(qiáng)激勵(lì)來解決量化機(jī)制失靈而帶來的弱激勵(lì)。

其次，領(lǐng)導(dǎo)小組通過組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式的作用，利用“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代原來的“正式權(quán)威”，對(duì)下級(jí)地方政府進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)。在中國政府治理的經(jīng)驗(yàn)世界中，對(duì)下級(jí)政府的激勵(lì)效用表現(xiàn)為：上級(jí)黨委激勵(lì)＞上級(jí)政府激勵(lì)＞上級(jí)職能部門激勵(lì)。這種激勵(lì)的強(qiáng)度與其“隸屬單位”有關(guān)。層層發(fā)包體制下地方官員存在注意力有限和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的困難?！靶〗M機(jī)制”通過“隸屬激勵(lì)”的方式，將“條條”范圍內(nèi)的行政發(fā)包轉(zhuǎn)化為“塊塊”范圍的發(fā)包，將“政績(jī)錦標(biāo)賽”模型引入到地方政府職能部門和普通官員的治理活動(dòng)中，引導(dǎo)地方官員的注意力分配，形成上級(jí)職能部門對(duì)下級(jí)政府的強(qiáng)激勵(lì)。

最后，領(lǐng)導(dǎo)小組通過其組長(zhǎng)的嵌入性身份——地方黨政首長(zhǎng)——所具有的無限責(zé)任和無限權(quán)力所依附的“混合型權(quán)威”，對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行高強(qiáng)度的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。地方黨政一把手作為一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者，有足夠的權(quán)威和資源整合能力去動(dòng)員利益相關(guān)群體將注意力集中于某一公共議題，并且很自然地賦予其解決問題的合法性。同時(shí)，在委托人激勵(lì)代理人努力的過程中，委托人將選擇采取各種監(jiān)督機(jī)制對(duì)代理人的行動(dòng)進(jìn)行觀察。在領(lǐng)導(dǎo)小組中，地方黨政首長(zhǎng)以“組長(zhǎng)”的身份，通過視察、批示的形式對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督，在上下級(jí)政府“委托—代理”系統(tǒng)中進(jìn)行政治壓力的非結(jié)構(gòu)化傳遞，從而形成強(qiáng)激勵(lì)。

田野觀察：地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作過程

2014年2月-11月，本人對(duì)A市和S區(qū)眾多領(lǐng)導(dǎo)小組在專項(xiàng)工作中的運(yùn)作過程進(jìn)行了長(zhǎng)期田野調(diào)查，主要包括創(chuàng)建省級(jí)食品安全示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組、“美城行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組和“創(chuàng)建文明城市”領(lǐng)導(dǎo)小組等。

（一）“碎片化”的監(jiān)管困境及“業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)”的弱激勵(lì)效應(yīng)

對(duì)于A市市監(jiān)局的食品安全監(jiān)管工作而言，體制困局主要有兩個(gè)方面：一個(gè)是中國“分段監(jiān)管”的食品安全管理原則；另一個(gè)是A市監(jiān)局和下轄各區(qū)縣分局之間的二級(jí)管理體制問題。在現(xiàn)有管理體制下，市監(jiān)局縣區(qū)分局實(shí)行屬地管理原則，因而A市監(jiān)局對(duì)下轄分局僅有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，因而A市監(jiān)局無法有效推動(dòng)食品安全監(jiān)管工作在基層的貫徹落實(shí)。

A市監(jiān)局試圖利用食品安全生產(chǎn)委員會(huì)（“食安委”）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，但是，“食安委”的功能發(fā)揮僅限于食品安全法律法規(guī)和安全知識(shí)宣傳教育等“業(yè)務(wù)”方面。資源的局限性和權(quán)威的有限性，成為了制約A市監(jiān)局推動(dòng)部門間配合以及下級(jí)落實(shí)的最大問題。于是，解決方法之一就是借助領(lǐng)導(dǎo)小組的力量去進(jìn)行資源整合和動(dòng)員。

（二）“權(quán)威依賴”的強(qiáng)激勵(lì)

2013年4月，在A市成立了省級(jí)食品安全示范市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組后，S區(qū)相應(yīng)成立了創(chuàng)建省級(jí)食品安全示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)推進(jìn)和指導(dǎo)全區(qū)性食品安全示范區(qū)建設(shè)工作，協(xié)調(diào)解決建設(shè)過程中的重大問題，而辦公室則主要負(fù)責(zé)食品安全示范區(qū)建設(shè)工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。

1.部門捆綁：領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)構(gòu)的建立

為了保證領(lǐng)導(dǎo)小組在部門協(xié)調(diào)、動(dòng)員部署、監(jiān)督激勵(lì)方面的權(quán)威性和有效性，一般而言，由地方黨委或政府一把手擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)職務(wù)。S區(qū)創(chuàng)建省級(jí)食品安全示范區(qū)專項(xiàng)工作中，作為牽頭部門的市監(jiān)局在選取領(lǐng)導(dǎo)小組參與成員的過程中，不僅涉及行政部門系統(tǒng)的分管部門領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還涉及下級(jí)黨政系統(tǒng)的鎮(zhèn)街黨政班子代表，這意味著無論是行政部門系統(tǒng)還是下級(jí)黨政系統(tǒng)都被納入了以“創(chuàng)建省級(jí)食品安全示范區(qū)”專項(xiàng)工作為中心的，以H區(qū)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的新的組織系統(tǒng)內(nèi)。在一定時(shí)間范圍內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)小組各參與成員單位，均需緊密配合市監(jiān)局圍繞創(chuàng)建省級(jí)食品安全示范區(qū)專項(xiàng)工作的主要任務(wù)開展工作。

2.新責(zé)任—利益紐帶：領(lǐng)導(dǎo)小組工作責(zé)任制

在S區(qū)創(chuàng)建省級(jí)食品安全示范區(qū)專項(xiàng)工作中，在領(lǐng)導(dǎo)小組推動(dòng)下，建立起一套新的“責(zé)任—利益”共同體——區(qū)、鎮(zhèn)二級(jí)示范工作體系。在《S區(qū)建設(shè)省級(jí)食品安全示范區(qū)工作實(shí)施方案（2013-2015年）》中，S區(qū)“創(chuàng)建工作”領(lǐng)導(dǎo)小組工作責(zé)任制也得以通過紅頭文件的形式確定下來?！秾?shí)施方案》規(guī)定：“將食品安全工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核內(nèi)容，建立年度考核制度?！盨區(qū)的各部門主要負(fù)責(zé)人和下轄鎮(zhèn)街黨政一把手被納入責(zé)任人，使得市監(jiān)局的責(zé)任得以分擔(dān)同時(shí)得到區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)各部門的支持，在考核指標(biāo)方面，食品安全監(jiān)管工作被納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和S區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核內(nèi)容，因此，區(qū)局與分局的關(guān)系，實(shí)際上由原來的業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系導(dǎo)致的“弱命令—低服從”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)意義上的上下級(jí)“強(qiáng)命令—高服從”關(guān)系。

3.責(zé)任制的再發(fā)包：精英個(gè)體的政治壓力傳遞

“領(lǐng)導(dǎo)批示”是S區(qū)在“創(chuàng)建工作”中的重要治理工具，L市長(zhǎng)、S區(qū)長(zhǎng)等黨政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)體政治壓力通過批示的形式，自“市—縣區(qū)—鎮(zhèn)街”的層面逐級(jí)進(jìn)行非結(jié)構(gòu)化傳遞。由于現(xiàn)有分段監(jiān)管帶來的部門職能交叉重疊、模糊不清，因此，在專項(xiàng)工作推進(jìn)過程中遇到了大量的部門間協(xié)調(diào)問題。此時(shí)，S區(qū)的“批示”將成為部門的“尚方寶劍”和推進(jìn)部門工作的重要依據(jù)。在一定程度上領(lǐng)導(dǎo)的批示表明了領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人態(tài)度和意見解決方式的傾向性，實(shí)質(zhì)上是通過“批示”的方式，將領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人權(quán)威和政治壓力附加于公文系統(tǒng)，傳遞給部門領(lǐng)導(dǎo)。

擴(kuò)展討論：“小組機(jī)制”對(duì)地方治理的影響

（一）新碎片化：地方領(lǐng)導(dǎo)小組的“政策空間”競(jìng)賽

從委托—代理的視角來看，每個(gè)上級(jí)都試圖通過進(jìn)行激勵(lì)設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)下級(jí)的注意力，上級(jí)對(duì)下級(jí)貫徹政策意圖進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)，相當(dāng)于對(duì)下級(jí)關(guān)注其他上級(jí)的投入進(jìn)行懲罰。在地方治理中，職能部門成立領(lǐng)導(dǎo)小組是為了通過“政治發(fā)包”的形式，打破固有的地方行政承包制形式下的弱激勵(lì)，通過“隸屬激勵(lì)”的強(qiáng)激勵(lì)形式，競(jìng)爭(zhēng)基層政府的注意力和政策資源，從而推動(dòng)職能部門開展工作和獲得部門發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

地方政治精英注意力的有限性及政策資源的固定性決定了當(dāng)“小組機(jī)制”為部門帶來潛在政治資源和部門領(lǐng)導(dǎo)晉升激勵(lì)差異化時(shí)，那些“被吸納”入領(lǐng)導(dǎo)小組的部門都必須耗費(fèi)本部門的人員、精力和資源去貫徹執(zhí)行其他職能部門成立領(lǐng)導(dǎo)小組的專項(xiàng)工作，不僅無法從專項(xiàng)工作中“受益”，還需要承擔(dān)由于專項(xiàng)工作給本部門帶來的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)?shù)胤筋I(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量增多時(shí)，事實(shí)上，原來的領(lǐng)導(dǎo)小組的動(dòng)員能力和資源整合的優(yōu)勢(shì)慢慢減弱，原來部門之間的協(xié)調(diào)問題轉(zhuǎn)化為部門作為牽頭單位成立的地方領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)作中的協(xié)調(diào)問題，部門原來存在的“政策空間”競(jìng)賽轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝I(lǐng)導(dǎo)小組之間的“政策空間”競(jìng)賽，甚至新的這種“政策空間”競(jìng)賽由于“加權(quán)”了地方政治精英的權(quán)威而變得更加難以解決。

（二）權(quán)威依賴的棘輪效應(yīng)：“小組治理”的常態(tài)化運(yùn)作

1.“小組機(jī)制”的強(qiáng)激勵(lì)失靈

作為一個(gè)決策者注意力分配系統(tǒng)，組織注意力的聚焦將會(huì)帶動(dòng)對(duì)該議題的資源投入，并相應(yīng)減少對(duì)其他議題的資源投入。當(dāng)?shù)胤近h政精英主動(dòng)或者被動(dòng)被納入各種不同領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)，其注意力已經(jīng)被分散到各個(gè)不同議題，這使得領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度也隨之被分?jǐn)偟讲煌念I(lǐng)導(dǎo)小組專項(xiàng)工作中，職能部門通過“隸屬激勵(lì)”和“責(zé)任重新發(fā)包”的激勵(lì)效力隨之降低，無法充分激勵(lì)和動(dòng)員下級(jí)政府。

同時(shí)，地方領(lǐng)導(dǎo)小組的泛化成立帶來了更多的指標(biāo)的“困擾”。被科層制所吸納的專項(xiàng)治理成為了需要常規(guī)完成的“數(shù)字游戲”并失去應(yīng)有的效果。地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作邏輯是將行政問題轉(zhuǎn)化為政治問題，將橫向的組織協(xié)調(diào)問題轉(zhuǎn)化為縱向的組織激勵(lì)問題，通過“政治發(fā)包”和“隸屬激勵(lì)”形式，達(dá)到對(duì)下級(jí)政府的一種強(qiáng)激勵(lì)，從而增進(jìn)地方治理的有效性，但是隨著這種強(qiáng)激勵(lì)的廣泛使用，致使激勵(lì)效果和動(dòng)員能力的弱化，重新陷入了原來的地方治理的弱激勵(lì)困境中。而由“小組治理”帶來的“指標(biāo)考核”的激增更加弱化了對(duì)地方治理的激勵(lì)效果。

2.地方治理的“棘輪效應(yīng)”

威廉姆斯認(rèn)為，在多種激勵(lì)機(jī)制并存的情況下，有可能出現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制不兼容，這種不兼容性將影響到注意力分配的穩(wěn)定性?！靶〗M機(jī)制”的常態(tài)化運(yùn)作帶來了對(duì)“權(quán)威依賴”帶來的強(qiáng)激勵(lì)的追逐，這種追逐雖然能夠在短期內(nèi)解決職能部門的治理困局，但是，也會(huì)帶來一系列的治理問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，“權(quán)威依賴”的強(qiáng)激勵(lì)的常態(tài)化將導(dǎo)致地方政治精英個(gè)人政治壓力傳遞的效用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制度性的壓力傳遞對(duì)于地方部門的激勵(lì)作用，“領(lǐng)導(dǎo)批示”和“領(lǐng)導(dǎo)視察”將會(huì)作為精英個(gè)體政治壓力的傳遞途徑，取代了“規(guī)章和制度”，成為地方政府開展治理工作的指導(dǎo)準(zhǔn)則和激勵(lì)機(jī)制，不利于地方治理的制度化發(fā)展。

另一方面，地方政治精英注意力的有限性決定了地方領(lǐng)導(dǎo)小組的“常規(guī)化”運(yùn)作，不僅將給部門協(xié)調(diào)和治理帶來非可持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也容易使地方治理逐漸走向一種“權(quán)威依賴”的棘輪效應(yīng)，主要表現(xiàn)為“專項(xiàng)治理”取代常規(guī)治理成為地方治理的中心工作。

總結(jié)：地方治理中的“小組機(jī)制”

按照諾斯的定義，制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，其定義和限制了個(gè)人的決策集合；機(jī)制所表述的則是博弈規(guī)則的事實(shí)問題。“小組機(jī)制”即是這樣一種建立在新的“責(zé)任—利益”紐帶和責(zé)任包干體制的基礎(chǔ)上的亞正式治理機(jī)制。一方面，“治理機(jī)制”具有高度的靈活性和創(chuàng)新性。在受到外界環(huán)境約束的情況下，能夠適時(shí)地創(chuàng)造出新的組織運(yùn)行機(jī)制以實(shí)現(xiàn)地方政府或部門的組織調(diào)適和適應(yīng)性治理。另一方面，“治理機(jī)制”的創(chuàng)新是在常規(guī)的治理制度的運(yùn)行體系方面進(jìn)行的機(jī)制性調(diào)整，是對(duì)原有組織的權(quán)力要素和程序進(jìn)行重塑，并非獨(dú)立創(chuàng)造。但是，“機(jī)制”是依托于“制度”而對(duì)其不足進(jìn)行有效補(bǔ)充，二者并不是一個(gè)相互平衡的“雙軌”。治理機(jī)制不能“喧賓奪主”，從而取代常規(guī)治理制度在地方政府治理中的重要角色。

作為治理機(jī)制的典型——“小組機(jī)制”而言，地方領(lǐng)導(dǎo)小組的泛化應(yīng)用消解了治理機(jī)制的靈活性作用，同時(shí)還由于對(duì)組織機(jī)制的追崇而壓縮了制度化轉(zhuǎn)型的發(fā)展空間。在這種治理過程的“棘輪效應(yīng)”中，地方治理轉(zhuǎn)型最終將逐步走向一種“內(nèi)卷化”，而并非是制度化轉(zhuǎn)型。

（原超系山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，李妮系珠海廣播電視大學(xué)公共管理系講師；摘自《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第1期；原題為《地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作邏輯及對(duì)政府治理的影響——基于組織激勵(lì)視角的分析》）