文/董柞壯

中國外交轉(zhuǎn)型中的外交投入

文/董柞壯

隨著大國實(shí)力消長與國際秩序演進(jìn)，中國外交所面臨的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻變化，其戰(zhàn)略思維和外交活動(dòng)更加積極進(jìn)取，中國外交轉(zhuǎn)型成為學(xué)界關(guān)注的重要議題。2013年，周邊外交工作會(huì)議提出“奮發(fā)有為地推進(jìn)周邊外交”， 2014年，中央外事工作會(huì)議提出“積極推動(dòng)對(duì)外工作理論和實(shí)踐創(chuàng)新”，標(biāo)志著中國特色大國外交轉(zhuǎn)型開始。中國外交轉(zhuǎn)型既包括外交理念、外交戰(zhàn)略和實(shí)踐方式的升級(jí)，也應(yīng)涵蓋對(duì)國內(nèi)外交資源投入與配置的改善。

中國外交轉(zhuǎn)型背景

由于國際權(quán)力及利益格局變化、中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)層上臺(tái)，學(xué)界對(duì)如何繼承傳統(tǒng)的“韜光養(yǎng)晦”外交政策展開辯論。在實(shí)踐中，中國外交從理念到行為開始由被動(dòng)向主動(dòng)、從韜光養(yǎng)晦到有所作為轉(zhuǎn)變，形成事實(shí)上的外交轉(zhuǎn)型，在國際和地區(qū)事務(wù)中積極發(fā)揮建設(shè)性領(lǐng)導(dǎo)作用。

（一）外交轉(zhuǎn)型的外部因素

考察中國外交轉(zhuǎn)型，應(yīng)將其置于大的時(shí)代背景下，從中可以發(fā)現(xiàn)中國外交轉(zhuǎn)型并非孤立，而是深受種種外部因素影響。影響中國外交轉(zhuǎn)型的國際背景主要有兩個(gè)，一是國際權(quán)力結(jié)構(gòu)演變，二是外交民主化潮流。

就國際權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，冷戰(zhàn)后國際體系的演變是國家角色定位和戰(zhàn)略選擇的主要依據(jù)。隨著全球化發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作日益密切，新興國家群體性崛起，尤其是中國的快速崛起，構(gòu)成了國際體系轉(zhuǎn)型的復(fù)雜景象。在此過程中，大國紛紛調(diào)整外交政策、方式，以適應(yīng)國際體系的轉(zhuǎn)型。國際體系的轉(zhuǎn)型改變了中國與外部世界的互動(dòng)關(guān)系，使得中國有必要通過外交轉(zhuǎn)型應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

外交權(quán)力的運(yùn)行方式也發(fā)生變化，表現(xiàn)為和平、發(fā)展、合作、共贏的潮流。外交民主化趨勢(shì)主要特征有三點(diǎn)，即“外交為國”轉(zhuǎn)向“外交為民”，外交組織管理民主化，外交運(yùn)行機(jī)制向社會(huì)多元開放。中國的外交轉(zhuǎn)型也身處外交民主化浪潮之中，不可避免受其影響，進(jìn)而改變既有的外交方式，向外交民主化方向轉(zhuǎn)變。

（二）外交轉(zhuǎn)型的國內(nèi)因素

中國進(jìn)行外交轉(zhuǎn)型的根本原因在于國家實(shí)力地位的變化。改革開放以來，中國能夠持續(xù)崛起、有效處理對(duì)外關(guān)系，一個(gè)重要的原因在于能夠根據(jù)實(shí)力地位的變化調(diào)整外交政策。中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，其外交理念、方式和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向大國外交，積極在國際社會(huì)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

實(shí)力地位的演變也促使中國與世界的關(guān)系調(diào)整。21世紀(jì)以來，隨著中國開放水平的日益提高，融入全球化的程度加深，中國的企業(yè)、人員、投資、工程等大規(guī)模走出國門。中國外交越來越注重對(duì)海外利益的維護(hù)。積極融入和維護(hù)現(xiàn)有國際體系，推動(dòng)世界和平與全球化進(jìn)程是中國可持續(xù)發(fā)展的保證，也是中國外交的目標(biāo)。

（三）外交轉(zhuǎn)型與外交投入的關(guān)系

改革開放以來，中國積累了可觀的物質(zhì)資源和生產(chǎn)能力，發(fā)展模式也引人注目，這奠定了中國外交轉(zhuǎn)型的物質(zhì)和觀念基礎(chǔ)。中國外交已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)、儲(chǔ)備了大量人才，具備轉(zhuǎn)型條件。

然而，外交轉(zhuǎn)型也應(yīng)該涵蓋外交投入的轉(zhuǎn)變。充足的外交投入、合理的資源配置是外交轉(zhuǎn)型效果的強(qiáng)化劑。外交投入對(duì)外交最主要的意義是提高外交質(zhì)量，其作用有兩點(diǎn)：一是外交部門管理經(jīng)費(fèi)的增加，有助于優(yōu)化部門結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)，進(jìn)而增強(qiáng)部門履行職責(zé)的能力；二是外交活動(dòng)中可以運(yùn)用的資源增加，外交手段更為豐富靈活，能夠更好地實(shí)現(xiàn)外交目標(biāo)。外交質(zhì)量即通過外交技巧和手段，利用本國外交資源，實(shí)現(xiàn)本國利益的程度或達(dá)成國家目標(biāo)的能力。外交質(zhì)量的決定因素是國內(nèi)機(jī)制，主要是外交資源的投入、配置與使用。當(dāng)前，中國外交資源的分配使用還存在不少問題。中國領(lǐng)事保護(hù)的工作人數(shù)與經(jīng)費(fèi)預(yù)算都存在不足，人員與經(jīng)費(fèi)的缺乏根源于外交投入的不足。鑒于現(xiàn)有外交資源的有限性與層出不窮的涉外安全需求矛盾，外交投入數(shù)量有待增加，外交投入的分配有待優(yōu)化。

外交投入構(gòu)成與效益

（一）外交投入構(gòu)成

外交投入既包括國家對(duì)各類外交事務(wù)的財(cái)政投入，也涉及外交部門的經(jīng)費(fèi)支出。外交經(jīng)費(fèi)主要來自國家財(cái)政，對(duì)外交投入的分析也主要基于國家財(cái)政投入狀況。根據(jù)財(cái)政部分類，中國總體的外交支出可以分為外交管理事務(wù)、駐外機(jī)構(gòu)、對(duì)外援助、國際組織、對(duì)外合作與交流、對(duì)外宣傳、邊界勘界聯(lián)檢、其他外交支出等八項(xiàng)。在實(shí)際中，中國外交部的外交經(jīng)費(fèi)來源有財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳及其他收入，其中財(cái)政撥款為主要收入來源。例如，2014年外交部收入決算總數(shù)為87．360945億元，其中財(cái)政撥款為80．721653億元，約占92．4%。其支出項(xiàng)目主要有外交支出，包括外交事務(wù)管理、國際組織、對(duì)外合作與交流等，教育支出包括普通教育、進(jìn)修和培訓(xùn)，社會(huì)保障和就業(yè)支出包括行政事業(yè)單位離退休、住房保障支出等。

（二）外交投入與國防投入

外交與國防是一國安全與對(duì)外交往的關(guān)鍵部門，是大國地位的重要象征。比較當(dāng)前對(duì)外交與國防投入的研究，可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)國防方面諸如軍費(fèi)開支等的研究已經(jīng)非常成熟，但對(duì)于外交的經(jīng)費(fèi)投入研究，尤其是財(cái)政支持等方面仍處于空白狀態(tài)，可能的原因包括三方面。第一，國家對(duì)國防方面的投入相對(duì)集中、數(shù)額巨大；而國家對(duì)于外交方面的投入較為分散、數(shù)額有限。第二，軍費(fèi)投入相對(duì)透明，各國的軍費(fèi)多直接列入財(cái)政預(yù)算；而外交由于工作性質(zhì)和內(nèi)容的特殊性，往往不便于公開費(fèi)用。第三，軍費(fèi)投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。因?yàn)檐娰M(fèi)囊括國防工程、國防建設(shè)、國防產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)領(lǐng)域；外交投入不涉及生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)其投入與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展并無明顯關(guān)聯(lián)，加之外交部門在國內(nèi)并沒有相應(yīng)的生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域，因此對(duì)外交投入的研究往往被人為忽略。

（三）外交投入的效益

外交投入與國防投入產(chǎn)生的效益存在異同。相同之處包括三方面：一是國家對(duì)二者的投入都有利于國家安全的維護(hù)；二是對(duì)安全的維護(hù)間接上為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)設(shè)了良好的環(huán)境，這是外交與國防隱性但重要的效益；三是外交與國防都是國家地位的象征，二者的強(qiáng)化有助于提升國家聲譽(yù)和威望。對(duì)外交與國防的投入也會(huì)產(chǎn)生明顯不同的效益。第一，國防支出往往會(huì)引起爭議，軍費(fèi)開支的增加也會(huì)引起周邊國家的警惕，過度軍費(fèi)開支甚至?xí)l(fā)軍備競賽，造成安全兩難，反而惡化國家的安全環(huán)境。而國家對(duì)外交的投入盡管數(shù)量上與軍費(fèi)有較大差距，但是外交投入增長不會(huì)引起他國的疑慮，相反，外交支出增長會(huì)增強(qiáng)中國的影響力，有效地服務(wù)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。第二，效益領(lǐng)域有差異。國防開支對(duì)國家的效益集中在安全領(lǐng)域，即維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，防御外敵入侵，保衛(wèi)國家和公民的人身與財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家的合法權(quán)益。外交的效益領(lǐng)域更為廣泛，在安全事務(wù)上，可以與其他國家建立友好關(guān)系，展開交流對(duì)話，消除誤會(huì)曲解，減輕他國敵意，彌合分歧，預(yù)防可能的沖突。在經(jīng)濟(jì)問題上，通過拓展經(jīng)貿(mào)關(guān)系、簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)定等，促進(jìn)國家間的經(jīng)濟(jì)交往。在國際事務(wù)中，表達(dá)本國立場，使本國在國際問題中發(fā)揮作用，最終構(gòu)建符合本國利益和價(jià)值的國際秩序。

中國外交投入的歷史與現(xiàn)狀

外交投入的變化是反映新中國外交政策的指標(biāo)之一。歷史的縱向?qū)Ρ?，有助于理解中國外交與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國際形勢(shì)的關(guān)系，為探討外交轉(zhuǎn)型中的外交投入問題拓展歷史視野。

（一）中國外交投入的歷史演進(jìn)

新中國成立以來至1996年并沒有權(quán)威、完整的外交支出數(shù)據(jù)。參照歷年《中國財(cái)政年鑒》，1997年之前的外交預(yù)算和決算情況都?xì)w類在“國家政權(quán)建設(shè)支出”項(xiàng)目下的“行政管理支出”中。行政管理費(fèi)本身在某種程度上可以反映外交支出的變化趨勢(shì)。1997～2005年的外交外事支出與行政管理支出，呈現(xiàn)較為明顯的線性相關(guān)關(guān)系，這就表明行政管理支出可以作為替代性指標(biāo)來反映外交支出的變化趨勢(shì)。

新中國成立以來，中國外交可以劃分為社會(huì)主義革命時(shí)期（1949～1979年）的外交和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期（1979～2012年）的外交。不同時(shí)期的外交特征主要兩個(gè)基于以下兩方面：一是對(duì)國際形勢(shì)的總體判斷，二是中國自身的國際定位。這兩個(gè)時(shí)期外交投入的差異主要體現(xiàn)在對(duì)外援助上，在社會(huì)主義革命時(shí)期中國的對(duì)外援助規(guī)模大、范圍廣，甚至超出國力承受能力；在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中國調(diào)整了對(duì)外援助政策，在對(duì)外援助問題上量力而行。與對(duì)外援助相比，中國在外交外事上的投入總體平穩(wěn)，外交投入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重總體平衡。

（二）外交投入的現(xiàn)狀

按照經(jīng)費(fèi)使用對(duì)象，外交投入大體分為兩部分，即對(duì)外援助支出與外交外事支出。對(duì)外援助一直占外交總支出的約40%～50%，其余部分則用于相關(guān)的外交部門事業(yè)經(jīng)費(fèi)。對(duì)外援助體現(xiàn)了中國的國際道義和責(zé)任，對(duì)于促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高中國聲譽(yù)和國際地位發(fā)揮了重要作用。以2014年外交部經(jīng)費(fèi)為例，在當(dāng)年用于外交外事的中央財(cái)政預(yù)算中，約有一半用于外交部，其他用于國際組織、對(duì)外宣傳等。其中外交部經(jīng)費(fèi)約有超過90%以上的經(jīng)費(fèi)用于外交，即外交管理事務(wù)、國際組織、對(duì)外合作與交流、其他外交支出等。

外交投入橫向及國別比較

通過外交投入與其他開支項(xiàng)目對(duì)比，以及外交部經(jīng)費(fèi)開支對(duì)比，可以進(jìn)一步了解中國外交投入的現(xiàn)狀。本文的對(duì)比主要基于1997～2014年的中央財(cái)政決算數(shù)據(jù)。

（一）中國外交投入橫向?qū)Ρ?/p>

1997至2014年間外交投入與國防投入的差距不斷拉大。例如，1997年國防開支是外交開支的約11．4倍，到2014年約為23倍，這反映了改革開放初期集中力量建設(shè)經(jīng)濟(jì)、壓低軍費(fèi)開支，到21世紀(jì)開始補(bǔ)償性軍費(fèi)開支的轉(zhuǎn)變。因?yàn)樵趪裔绕鸪跗?，加大?duì)國防的投入力度對(duì)于提升國家安全和國際地位的邊際效益更加顯著。國防開支一直占中央財(cái)政支出的20%以上，多數(shù)時(shí)候保持在30%左右。而外交支出在財(cái)政支出中的比重呈總體下降趨勢(shì)。1997至2014年間，國防開支增長了9倍多，外交開支增長了4倍多。

從總體上來看，這一時(shí)期對(duì)外交的投入類似21世紀(jì)之前對(duì)國防的投入，即對(duì)外交投入總體上偏保守，外交部門總體上處于“隱忍”狀態(tài)。這一方面是因?yàn)閲劳度雽?duì)其他關(guān)乎國家安全的部門投入形成“擠出”效益，因?yàn)閲赖耐度朐谝欢ǔ潭壬咸娲送饨坏陌踩Ｕ瞎δ?，?duì)國防安全的需求超過對(duì)外交安全的需求；另一方面中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國內(nèi)資金需求比較大，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心客觀上擠壓了對(duì)外交的投入，相應(yīng)地外交也需要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。然而，對(duì)外交投入的調(diào)整已經(jīng)勢(shì)在必行。隨著國防開支多年高速增長，中國的軍事力量實(shí)現(xiàn)了跨越性發(fā)展，中國國防力量有能力維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。但是中國崛起為大國、強(qiáng)國，并不僅僅意味著安全或者武力強(qiáng)大，還需要國際地位、國家聲望、國際影響力的同步增強(qiáng)。

外交應(yīng)獲得充足的投入，保障外交質(zhì)量與國防水平、國際地位協(xié)調(diào)發(fā)展。與國防能力相反，外交能力是常備的、主動(dòng)的。首先，在崛起過程中，中國在國際社會(huì)和周邊遇到的阻礙，絕大多數(shù)不需要軍事力量加以解決，而是需要外交談判、妥協(xié)、溝通，外交手段比起軍事手段更多在前臺(tái)發(fā)揮作用；其次，外交能夠?qū)滥芰蛧覍?shí)力轉(zhuǎn)化為國際影響力，彌補(bǔ)軟實(shí)力和巧實(shí)力的不足，從而取得超越本國物質(zhì)能力的影響力；再次，國防手段的使用應(yīng)該以審慎為原則，但是外交手段則應(yīng)充分發(fā)揮能動(dòng)性，積極主動(dòng)通過對(duì)外援助等維護(hù)本國利益。

到2014年左右，國防投入增速趨穩(wěn)。隨著國防投入補(bǔ)償期結(jié)束，2016年中央預(yù)算國防支出為9543．54億元，增長7．6%，結(jié)束了連續(xù)多年的兩位數(shù)增長。國防對(duì)于外交的“擠出”效應(yīng)減弱，外交補(bǔ)償性投入的窗口期出現(xiàn)。2016年中央財(cái)政預(yù)算外交支出519．71億元，增長達(dá)到8．6%。以提高外交質(zhì)量為目的的補(bǔ)償性外交投入，將賦予中國外交更有效處理挑戰(zhàn)的能力。最終實(shí)現(xiàn)外交投入、國防投入與國家發(fā)展水平協(xié)調(diào)，鞏固中國崛起的基礎(chǔ)。

（二）中美外交投入比較

在對(duì)中國外交投入國內(nèi)對(duì)比的基礎(chǔ)上，與其他國家尤其是美國進(jìn)行對(duì)比，能夠反映出外交轉(zhuǎn)型的緊迫性。

1997年前后，中美外交支出占中央財(cái)政總支出比重較大，中國約為3%，美國則是1%左右。但隨著時(shí)間推移，美國外交投入占財(cái)政支出比重較為穩(wěn)定并總體呈上升趨勢(shì)；中國外交投入比重則呈下降趨勢(shì)，到近期兩國外交支出占中央財(cái)政支出比例已經(jīng)相差無幾。中國外交投入比重下降可能的原因是對(duì)廣義上的外交投入擴(kuò)大，外交投入更為分散，并非都體現(xiàn)在外交預(yù)算上。在具體的投入項(xiàng)目中，美國外交投入集中在“國際發(fā)展與人道主義援助”和“國際安全援助”以及“外交事務(wù)處理”，總體上較為均衡。中國在外交事務(wù)的財(cái)政撥款中，多數(shù)用于提交國際組織會(huì)費(fèi)、來往接待交流等，用于部門自身建設(shè)的經(jīng)費(fèi)比重較少，有可能會(huì)制約其功能發(fā)揮。

以2014年為例，當(dāng)年中國外交部高達(dá)72%的經(jīng)費(fèi)支出集中在國際組織，即繳納國際組織會(huì)費(fèi)、捐款等，部分原因在于中國該年積極參加聯(lián)合國維和行動(dòng)，承擔(dān)較多維和攤款。美國國務(wù)院約一半支出用于國際發(fā)展與人道主義援助，約23%用于國際安全援助，佐證了美國的廣泛安全承諾和部署。中美外交部門支出差別較大的是部門管理，即外交事務(wù)處理方面，中國外交部門只有約9%的預(yù)算用于部門管理，而美國則高達(dá)26%。

綜上，中美由于國際地位、外交戰(zhàn)略、外交部門設(shè)置等存在差異，兩國的外交支出比重、外交資源分配等也存在較大差異。美國外交支出體現(xiàn)了其對(duì)外交的重視，在更深層次上則表明美國積極主動(dòng)發(fā)揮外交的作用。外交投入與高質(zhì)量的巧實(shí)力外交彌補(bǔ)了美國硬實(shí)力的不足。

中國的外交資源投入與分配則表明當(dāng)前對(duì)外交一定程度上的忽視，即暫時(shí)將國內(nèi)資源投入其他部門領(lǐng)域，以取得經(jīng)濟(jì)效益和安全效益。這種做法屬于理性的決策，經(jīng)濟(jì)和國防的發(fā)展為外交轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，具有更高的邊際效益和長期效益。同時(shí)，外交投入集中于繳納國際組織會(huì)費(fèi)，以及部門經(jīng)費(fèi)比重較低的狀況表明，中國外交在國內(nèi)維度上依然偏保守。顯然，積極有為的外交實(shí)踐需要國內(nèi)資源投入與分配的保障。在中國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”、國防投入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展的條件下，外交投入的邊際效益凸顯。隨著中國經(jīng)濟(jì)與世界市場密切融合，以及周邊安全環(huán)境復(fù)雜變化，國內(nèi)資源向外交領(lǐng)域傾斜、打造高質(zhì)量的中國特色外交將使中國的崛起更為均衡。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生；摘自《國際政治研究》2016年第4期）