文/汪家焰 錢再見
社會轉(zhuǎn)型、國家治理與政府信任的變遷
文/汪家焰 錢再見
從國家治理的意義上說,政府信任就是指民眾在多大程度上支持和認(rèn)可政府治理行為的心理反映。公民的政府信任是政府執(zhí)政合法性和政策有效性的重要基礎(chǔ)。改革開放以來,盡管經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使中國在全球治理體系中迅速崛起,但民眾與政府之間的心靈距離卻越來越疏遠(yuǎn),人們對政府的怨言也逐漸增多??傮w來看,我國政府面臨著信任衰減的壓力,而其背后蘊(yùn)藏著深刻的政治社會變遷邏輯。
美國政治學(xué)者拉塞爾·哈?。≧ussell Hurdin)將信任看作是一種“暗含利益的表達(dá)”,即A對B未來可能行動(暗含A的利益)的一種期望。波蘭學(xué)者彼得·什托姆普卡(Piotr Sztompak)則認(rèn)為,“信任就是相信他人未來的可能行動的賭博……信任是建立在對他人在未來的一些場合會如何表現(xiàn)進(jìn)行個人推測的基礎(chǔ)上的”。因此,政府信任實際上就是政府與公民之間的一種互動與博弈過程。從結(jié)構(gòu)主義的角度來說,政府信任包含以下四個方面的要素:
第一,政府信任的施信主體:公民。公民是一個現(xiàn)代政治學(xué)概念,是指一種政治身份或資格(citizenship),它是隨著“人民主權(quán)”原則的確立以及現(xiàn)代民族國家的建立才得以形成的。在現(xiàn)代民主政治生活中,一個“好公民”應(yīng)該具備公民的主體意識,即自覺成為國家政治生活中的能動主體,積極地參與國家公共生活,并敢于理性地批評與懷疑,不盲目崇拜權(quán)威,獨立自主地做出抉擇并對自己的行為負(fù)責(zé)。
第二,政府信任的受信主體:政府。作為受信主體的政府,是國家的組織要素或政治機(jī)器。在現(xiàn)代政治生活中,按照“人民主權(quán)”的原則,政府能否正確使用公民授予的權(quán)力,有效履行各項公共職能,切實保護(hù)好民眾的個人權(quán)利,就成為公民判斷政府行為并決定是否信任政府的關(guān)鍵。
第三,政府信任的環(huán)境因素。按照組織行為學(xué)的觀點,個體的行為是他們所處的環(huán)境和他們的心理特性的函數(shù)。也就是說,外在的環(huán)境對一個人的政治行為有著重要的影響。政府信任是公民與政府在互動過程中生成的,公民對政府的心理預(yù)期必然會受到外在環(huán)境的影響。具體來說,一個國家所處的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化等方面的因素都會影響一國公民對政府的信任狀態(tài)。
第四,政府信任的媒介因素。在公民與政府的互動過程中,公民對政府的可信性進(jìn)行判斷需要充足的信息作為依據(jù)。而在一個超大規(guī)模的現(xiàn)代民族國家中,公民幾乎不可能直接獲取他們想要知道的充足信息,更多時候需要通過各種媒介渠道間接獲取。由于政府與公民所掌握的信息具有不對稱性,通過各種媒介渠道傳遞給公民的信息就存在真實性與充分性的問題,并且直接影響著公民對政府可信性的判斷,因而媒介也是構(gòu)成政府信任的一個重要結(jié)構(gòu)要素。
改革開放使我國進(jìn)入了現(xiàn)代化的社會轉(zhuǎn)型時期,而我國的社會轉(zhuǎn)型是一場涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化各領(lǐng)域的整體轉(zhuǎn)型過程。
第一,經(jīng)濟(jì)層面:從自然經(jīng)濟(jì)到商品經(jīng)濟(jì)、從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的雙重轉(zhuǎn)型。中國從計劃到市場的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型,同時還伴隨著從自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型,兩者相互影響。經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型是一個自然的歷史過程,隨著現(xiàn)代化的漸次展開,經(jīng)濟(jì)關(guān)系的商品化必然會逐漸侵蝕、瓦解自然經(jīng)濟(jì)關(guān)系,從而推動經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型。商品經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要相應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)體制與之相適應(yīng),計劃經(jīng)濟(jì)體制顯然無法適應(yīng)這一趨勢。然而,在中國特定歷史條件下,它使中國在短期內(nèi)擺脫愚昧落后,建立了較為完整的國民經(jīng)濟(jì)體系,其曾經(jīng)的“輝煌”和“功績”在人們的思想深處還揮之不去。雙重轉(zhuǎn)型的不一致,必然會導(dǎo)致商品經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)訴求與國家的經(jīng)濟(jì)體制乃至政府權(quán)能結(jié)構(gòu)之間的不協(xié)調(diào)與摩擦,這就無形中增加了我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性。
第二,政治層面:從一元到多元的利益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。改革開放之前,與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的是高度集權(quán)的政治體制,執(zhí)政黨通過高度集中的權(quán)力統(tǒng)領(lǐng)一切,并且實現(xiàn)了對國家與社會的高度整合。在此背景下,國家高于一切,個體的利益與國家的整體利益是一元化的。改革開放以后,這種高度集權(quán)的政治體制結(jié)構(gòu)開始松動,國家統(tǒng)合社會的整體結(jié)構(gòu)逐漸被打破。國家與社會之間的相對分離,促進(jìn)了公民社會的有限成長。因此,民眾有了個體私人化的活動空間。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,民眾的個體利益訴求也開始凸顯,并朝著多元化的方向發(fā)展。
第三,社會層面:從整體到分化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。改革開放之前,國家權(quán)力的觸角深入到社會的各個角落,本應(yīng)維持自治狀態(tài)的社會領(lǐng)域被體制化和國家化。改革開放以后,國家與社會有所分離。尤其是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會分工日益發(fā)達(dá),各個領(lǐng)域分別發(fā)揮著各自的功能。然而,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高,財富在社會中的分配卻越來越不均衡,貧富差距不斷擴(kuò)大,社會階層分化日趨嚴(yán)重,逐漸形成了“斷裂”的社會結(jié)構(gòu)。
第四,文化層面:從單一到多元的價值觀念轉(zhuǎn)變。改革開放之前,由于共產(chǎn)主義意識形態(tài)對思想文化與價值觀念的高度統(tǒng)攝功能,廣大民眾的價值觀念是比較單一的,領(lǐng)袖話語是神圣不容質(zhì)疑的規(guī)范,個人不得有異質(zhì)化的表達(dá)。改革開放以后,由于意識形態(tài)領(lǐng)域工作方針的轉(zhuǎn)變,人們的價值觀念日趨多元化。除了物質(zhì)需求以外,言論自由、自我實現(xiàn)、政治表達(dá)等“后物質(zhì)主義價值觀”不斷出現(xiàn)。隨著公民價值觀念的多元化發(fā)展,對政府的期望與要求也更高、更苛刻。
社會的整體轉(zhuǎn)型也帶動了政府信任的結(jié)構(gòu)變遷:
首先,現(xiàn)代公民角色的初步形成與異化。改革開放以后,市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使得“市民”角色開始形成。但是,現(xiàn)代公民資格是一個由制度、觀念和行動三者構(gòu)成的復(fù)合體。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,政治體制改革的“遲滯性”導(dǎo)致了現(xiàn)代公民資格在制度、觀念與行動上的結(jié)構(gòu)性失衡,后兩者的發(fā)展相對遲緩。這就使現(xiàn)代公民角色在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中逐漸發(fā)生異化,市民角色成了縱貫公私領(lǐng)域的主體身份,在追求自身經(jīng)濟(jì)利益的計算與獲取中,容易導(dǎo)致公民公共意識的缺位和社會公共領(lǐng)域的價值失范。
其次,全能型政府的“退場”與“隱身”。改革開放之前,與高度集權(quán)的政治體制相適應(yīng)的全能型政府,總攬一切。改革開放以后,隨著體制轉(zhuǎn)型的推進(jìn),全能型政府開始“退場”,政府職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。但是,這種轉(zhuǎn)型并不徹底,計劃經(jīng)濟(jì)時代的體制慣性影響依然存在,全能型政府名義上“退場”了,實際上卻仍然“隱蔽性”在場,市場與社會領(lǐng)域的各個角落無不有政府的影子。這必然導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變的錯位,該管的事情沒管好,不該管的事情管了許多而且也沒管好。
再次,社會高度復(fù)雜性與不確定性的凸顯。在計劃經(jīng)濟(jì)時代,政治統(tǒng)攝經(jīng)濟(jì)、社會等其他一切領(lǐng)域,國家與社會高度一體化,民眾的利益訴求與價值觀念單一,具有高度同質(zhì)性。而我國的社會轉(zhuǎn)型目前仍處于“未完成”狀態(tài),即舊體制已被打破,新體制又未完全確立起來,一切都處于過渡的“混合狀態(tài)”。國家與社會的相對分離,民眾利益訴求的多元化與價值觀念的多樣化發(fā)展,使整個社會環(huán)境表現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性。尤其是這種“混合狀態(tài)”被逐步定型化,使改革與轉(zhuǎn)型向縱深推進(jìn)變得異常艱難,信任環(huán)境也因而充滿著高度復(fù)雜性和不確定性。
最后,官方媒介與民間信息網(wǎng)絡(luò)交叉并存。在全能型政府時代,公民認(rèn)知政府的信息渠道比較單一,市民社會的聲音幾乎沒有獨立存在的空間。公民對社會主義國家建設(shè)的高昂熱情主要是通過意識形態(tài)的宣揚(yáng)激發(fā)出來的,表達(dá)渠道的匱乏使他們往往只能通過政府的官方話語輸入,進(jìn)而形成對政府的有限認(rèn)知。隨著改革開放的推進(jìn),國家與社會一體化結(jié)構(gòu)逐漸被打破,社會公共輿論的空間有了一定的發(fā)展。尤其是信息時代的到來,互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展以及各種網(wǎng)絡(luò)信息平臺的出現(xiàn),在相當(dāng)程度上解構(gòu)了相對封閉的政治生態(tài),民眾擁有了多樣化的民間信息獲取渠道,然而這也給民眾辨別信息真?zhèn)螏砹颂魬?zhàn)。
社會的整體轉(zhuǎn)型使我國社會生態(tài)發(fā)生了巨大的變化,進(jìn)而影響了我國政府信任結(jié)構(gòu)的變化,也使我國國家治理的任務(wù)變得異常復(fù)雜,成為改革開放以來我國政府信變遷的內(nèi)在動力。在不同的階段,政府信任呈現(xiàn)出不同的態(tài)勢。
(一)1978年~1980年代末:政府信任的異質(zhì)化與不信任的初顯
隨著“文革”十年動蕩的結(jié)束,依靠共產(chǎn)主義意識形態(tài)和領(lǐng)袖超凡魅力激發(fā)出來的普遍高昂的政治熱情和高度的政府信任已經(jīng)無法繼續(xù)支撐政府的執(zhí)政根基。以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體憑借高超的政治智慧,將國家政治生活的主旋律從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”,在政治意識形態(tài)上只設(shè)定了“四項基本原則”的政治底線。
20世紀(jì)80年代初,政治環(huán)境和輿論空間相比過去寬松了許多,民眾在一定程度上可以有不同的觀點表達(dá)。對于中國未來的期望,由于受過去不同歷史記憶的影響,不同年齡段乃至不同區(qū)域的人有所不同。因此,民眾對政府的信任不再是高度同質(zhì)性的信任,而是呈現(xiàn)異質(zhì)化的狀態(tài)。尤其是對城市人而言,這種異質(zhì)化特征就更明顯了,越是年輕的群體對國家的未來越是充滿著質(zhì)疑。
經(jīng)濟(jì)體制的改革需要政治體制改革的跟進(jìn),才能夠鞏固改革所取得的成果。中國經(jīng)過最初十年的經(jīng)濟(jì)改革,人民生活有了一定的改善,但同時也出現(xiàn)了一系列新的問題,例如社會公平、黨內(nèi)腐敗、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、經(jīng)濟(jì)秩序混亂,等等。特別是20世紀(jì)80年代中期以后,農(nóng)村改革停頓,城市改革進(jìn)展緩慢,價格“雙軌制”帶來的“官倒”腐敗,改革中遇到的種種困擾充分暴露出來,使人們在對改革深抱期望的同時,也發(fā)泄著滿腹牢騷。在政治體制改革與“反對資產(chǎn)階級自由化”之間的張力面前,黨和政府表現(xiàn)出左右為難的態(tài)度,社會上針對改革的學(xué)潮運(yùn)動不斷發(fā)生,到80年代末達(dá)到高峰。由于政治體制改革滯后帶來的種種問題,使得民眾對政府失望甚至不信任的態(tài)度開始初顯。
(二)1990年代:“轉(zhuǎn)型陷阱”背景下政府面臨信任衰減的挑戰(zhàn)
進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,政府對改革開放的實踐與認(rèn)識有了進(jìn)一步的深化,依然堅持以經(jīng)濟(jì)體制改革為主的路線,并在黨的十四大上明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。為了更好地實現(xiàn)這個目標(biāo),還提出了“機(jī)構(gòu)改革、精兵簡政”的政治體制改革任務(wù)。到20世紀(jì)末,我們基本實現(xiàn)了社會主義初級階段“三步走”戰(zhàn)略的第二步。到21世紀(jì)初,我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,再加上法制建設(shè)的初步完善,人民生活水平進(jìn)一步提升,黨和政府在一定程度上獲得了民眾的信任,而沒有滑向民眾對政府失望與不信任的深淵。但是,市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展也帶來了許多新的問題。
20世紀(jì)90年代的發(fā)展使一部分人實現(xiàn)了“先富”。然而,“先富”起來的人并沒有按照“先富”帶“后富”的發(fā)展戰(zhàn)略,切實帶動其他人“后富”起來。隨著物質(zhì)財富的進(jìn)一步增長,改革的受益面并沒有擴(kuò)散至全體民眾,而是向少數(shù)群體積聚。這就使整個社會的階層開始分化,貧富差距逐漸拉大,社會結(jié)構(gòu)呈金字塔型,從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會不公平。到20世紀(jì)90年代中后期,這種情況進(jìn)一步惡化,由于舊的制度體系已經(jīng)被打破,而政治體制改革又一直沒有實質(zhì)性的進(jìn)展,市場經(jīng)濟(jì)體制的改革缺乏相應(yīng)的制度支撐。對于那些改革的既得利益者來說,他們當(dāng)然不愿意打破這種格局,而是希望將其常態(tài)化,孫立平教授稱之為“轉(zhuǎn)型陷阱”,即在改革和轉(zhuǎn)型過程中形成的既得利益格局阻止進(jìn)一步變革的過程,要求維持現(xiàn)狀,希望將某些具有過渡性特征的體制因素定型化。在“轉(zhuǎn)型陷阱”中,非規(guī)范的權(quán)力運(yùn)作與非規(guī)范的市場運(yùn)作相互媾合,導(dǎo)致社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨畸形化,政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而與人民百姓切身利益相關(guān)的問題卻沒有得到很好的解決。普通民眾的切身利益受到嚴(yán)重?fù)p害,窮人與富人之間甚至形成了一條無法跨越的“斷裂帶”,社會公平正義受到破壞,社會怨恨不斷累積,社會矛盾叢生,而政府則成了民眾維權(quán)抗?fàn)幣c表達(dá)不滿的“眾矢之的”,政府再一次面臨“失信于民”的風(fēng)險挑戰(zhàn)。
(三)21世紀(jì)以來政府信任風(fēng)險的擴(kuò)散
進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化,我國進(jìn)入了一個危機(jī)多發(fā)期。從2003年的“非典”,到2005年的“禽流感”,再到2008年的大地震與國際金融危機(jī),中國政府常常處在應(yīng)對公共危機(jī)的挑戰(zhàn)之中,國家治理體系與治理能力面臨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,同時也使得政府信任經(jīng)受嚴(yán)峻的考驗。根據(jù)一些相關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,近十多年來,民眾對政府的信任度總體上不是很高,政府面臨著信任風(fēng)險擴(kuò)散的巨大挑戰(zhàn)。
值得注意的是,近些年來我國的政府信任體現(xiàn)出兩個鮮明特點:一個特點是政府信任出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡,典型的表現(xiàn)就是“央強(qiáng)地弱”的差序信任格局的形成。香港中文大學(xué)李連江教授在2008年對中央領(lǐng)導(dǎo)、省領(lǐng)導(dǎo)、縣/市領(lǐng)導(dǎo)三級政府領(lǐng)導(dǎo)信任度的調(diào)查顯示:對中央領(lǐng)導(dǎo)“非常信任”(44.6%)和“比較信任”(40.5%)的總和高達(dá)85.1%,而對縣/市領(lǐng)導(dǎo)“非常信任”(17.1%)和“比較信任”(50.0%)的總和只有67.1%。
另一個特點是政府承受的信任衰減壓力越來越大,風(fēng)險不斷擴(kuò)散。近些年來,群體性事件頻發(fā),尤其是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)酵速度驚人,政府面臨的輿論疏導(dǎo)壓力越來越大,沖擊著社會秩序的穩(wěn)定,使政府面臨著越來越大的信任衰減壓力和不斷擴(kuò)散的信任流失風(fēng)險。根據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的2005年《社會藍(lán)皮書》披露,從1993年到2003年這10年間,群體性事件數(shù)量急劇上升,年平均增長17%,由1994年的1萬起增加到2003年的6萬起,增長5倍;規(guī)模不斷擴(kuò)大,參與群體性事件的人數(shù)年均增長12%,由73萬多人,增加到307萬多人;其中百人以上的由1400起增加到7000多起,增長4倍。這加劇了政府信任的風(fēng)險考驗。
總之,“治大國如烹小鮮”。作為國家治理的主要承擔(dān)者,政府需要具備高超的治國智慧和強(qiáng)大的治理能力。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中,始終基于公正透明和民主參與的治理體系,積極應(yīng)對治理過程中的各種挑戰(zhàn),以令人滿意的國家治理成效贏得公民的普遍信任。
(汪家焰系南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生,錢再見系南京師范大學(xué)地方政府治理創(chuàng)新研究中心主任、教授;摘自《湖湘論壇》2017年第1期;原題為《改革開放以來我國政府信任變遷的政治社會學(xué)分析》)