楊建國

20世紀(jì)70年代中后期卡特政府的公共外交政策，是在內(nèi)外環(huán)境不太有利的背景下出臺和實施的，其特點主要表現(xiàn)為，一方面在理想與自由傳統(tǒng)的根基上，通過大量人文社會信息的積極輸出與主動交流，改善與提升美國在海外的自由國家形象，著眼于長期國家利益的收獲；另一方面在現(xiàn)實與務(wù)實傳統(tǒng)的前提下，通過經(jīng)裁剪與取舍的海量信息誘導(dǎo)與佐證，服務(wù)于論證美國官方主推的外交政策在道義上的合理與合法性，看重眼下國家利益的維護。但在貫徹過程中，暴露出政府宣傳內(nèi)容與實際做法上的明顯矛盾，其產(chǎn)生的負面效果是無法真正消除的。

卡特政府時期的美國，正處于第二次世界大戰(zhàn)后“帝國休克綜合癥”最為嚴重特征下的20世紀(jì)70年代中后期。在對外政策領(lǐng)域，人們所熟知的主要是他任職前期主推的“人權(quán)外交”及任職末期出臺的“卡特主義”。本文主要依據(jù)2016年公開的FRUS（1977—1980）第30卷（公共外交），通過細致考察，試圖對卡特政府公共外交政策的內(nèi)涵展現(xiàn)、動機與目的、成效評估及歷史反思等問題進行有說服力的分析和解讀。

卡特政府任內(nèi)，美國在公共外交領(lǐng)域最為明顯的政策性結(jié)構(gòu)調(diào)整，就是美國國際交流署的創(chuàng)設(shè)?？ㄌ赜?977年10月正式對外公布美國新聞署的改組方案，將美國務(wù)院原教育文化事務(wù)處和原美國新聞署進行合并，正式命名為美國國際交流署。它從美國外交體制頂層設(shè)計的定位上提升了公共外交的地位，明確規(guī)定署長必須同時向總統(tǒng)和國務(wù)卿負責(zé)，有義務(wù)和責(zé)任向他們提供外宣、教育、文化等方面的咨詢，強調(diào)“要真正做到傾聽，傾聽他國的動機和志向，傾聽他們的歷史和文化”。卡特本人關(guān)于美國公共外交政策預(yù)期的理想目標(biāo)定位，特別看重的就是美國與海外他國民眾之間的真正相互理解。

信息輸出與自由國家形象的塑造

卡特政府任內(nèi)，對蘇聯(lián)及其他社會主義國家的信息輸出，以及自由國家形象的塑造與維護，典型事例主要有：1977年美國在蘇聯(lián)含莫斯科在內(nèi)的6個城市舉辦的“圖片下的美國”展覽活動，展出的內(nèi)容主要涉及美國當(dāng)下在技術(shù)與藝術(shù)領(lǐng)域獲取的新成就，先后接待的訪客人數(shù)達到262,425。在羅馬尼亞首都布加勒斯特組織的“今日美國”展覽，據(jù)記錄顯示，接待了130,000羅馬尼亞訪問者。由國際交流署主辦于1978年3月至1979年6月，在蘇聯(lián)含莫斯科、基輔、杜尚別等在內(nèi)的6個城市舉辦的“美國農(nóng)業(yè)”展覽活動，同樣引起較大且總體是正面的社會反響。1977年美國、匈牙利、保加利亞簽署了能夠增強文化、教育及科學(xué)領(lǐng)域交流與合作的雙邊性協(xié)議。截止1980年，美國在東歐社會主義國家中，至少都設(shè)立了一個信息中心。在國際交流署的極力推動下，1978年7月至1979年3月，美中兩國在文化、教育領(lǐng)域的廣泛性交流與合作關(guān)系突飛猛進，與此同時，美臺之間繼續(xù)保持著高質(zhì)量的信息、文化合作項目的穩(wěn)步推進態(tài)勢。

卡特政府任內(nèi)，對東盟五國（印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國）的信息輸出，以及自由國家形象的塑造與維護，典型案例主要有：1980年來自東盟的學(xué)者在美國考察教育計劃與課程設(shè)置的發(fā)展過程，來自美國的人文社科學(xué)者在東盟推進研究和熟識為目的的訪問計劃。在北非地區(qū)，美國分別與摩洛哥、突尼斯經(jīng)過談判締結(jié)了雙邊性的教育與文化協(xié)定，組建了聯(lián)合委員會。在南亞地區(qū)，在印—美小組委員會助推下，美印兩國在藝術(shù)與教育領(lǐng)域長期保持著穩(wěn)定的、創(chuàng)新性的交流與合作關(guān)系。

非洲地區(qū)，針對尼日利亞1975年開始的從軍政府向民選政府的過渡問題，交流署在拉各斯的活動主要集中在：積極提供美國人有關(guān)聯(lián)邦政府經(jīng)歷的相關(guān)觀點和信息；為尼日利亞新憲法的出籠，以及當(dāng)下的發(fā)展提供合適的官員配置人選。活動方式和內(nèi)容主要是安排長時段的系列有關(guān)美國政府體系的講座與專題研討會，提供有關(guān)美國政治哲學(xué)的專題性論文的復(fù)印件，選送重要的尼日利亞人作為國際訪問者實地考察美國的聯(lián)邦主義實踐活動。針對南非復(fù)雜且飽受詬病和譴責(zé)種族歧視問題，交流署的活動圍繞著兩個主題展開，即鼓勵盡快終止種族隔離制的存在；實現(xiàn)向多數(shù)人統(tǒng)治的和平過渡?；顒拥闹饕绞胶蛢?nèi)容是，至少已有經(jīng)過精心挑選的、有影響力的75名南非白人，被選送到美國實地考察美國人爭取民權(quán)的斗爭歷程，刺激他們思考并探索南非如何才能真正實現(xiàn)一個多種族和諧共處的國家；同時期內(nèi)，超過100名的南非黑人領(lǐng)袖在交流署的資助下也被選送到美國接觸與獲取新思想，參加由交流署實施的特別培訓(xùn)及研究生深造項目的其他重要的南非黑人將近1000名；選派超過100人的美國講演者到南非進行多層面、多視角討論和平轉(zhuǎn)變的問題等。

增強美國文化與社會對海外他國民眾的吸引力，弱化或消解美國留給海外他國民眾的“科技、軍事、經(jīng)濟實力超強”“文化藝術(shù)荒漠”并存的不相稱、不匹配的國家印象，潛移默化地塑造與維護美國在海外的良好形象，是卡特政府對外政策議程中優(yōu)先考慮的重大議題之一。在國際交流署的積極推動下，作為美國公共外交極有發(fā)展?jié)摿Φ慕涣鞴ぞ吲c載體之一的“藝術(shù)美國”系列項目，就被官方有意識地加以充分地利用和推廣。典型事例主要有：1.交流署與美國引領(lǐng)性的相關(guān)文化機構(gòu)強強聯(lián)手，譬如在墨西哥首都墨西哥城展出的主體是懷舊題材的美國人繪畫藝術(shù)作品。2.交流署與美國商業(yè)性財團進行合作，聯(lián)手推出了在拉美進行巡回展覽的“公司藝術(shù)：美國公司珍藏的繪畫作品”項目；與洛克菲勒基金會合作，聯(lián)手推出了在非洲進行巡回演出的索拉里斯舞團項目等。3.“藝術(shù)美國”大力資助美國的民間藝術(shù)家們積極開展國際性的巡回展演活動，譬如在遠東和南亞，表演家們（如約翰·杰克遜，芮金·斯卡吉斯等）參與的“美國南方音樂”項目得到順利實施。4.交流署積極安排美國文學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的重要作家、評論家、專業(yè)教授接受邀請，去海外他國講學(xué)。譬如，安排約翰·格雷高瑞·杜內(nèi)和瓊·狄迪昂到日本、印尼、新加坡進行講學(xué)。5.舉辦多場次的研討會或展覽會。譬如，在非洲舉辦的雕塑（刻）家梅爾·愛德華的雕塑（刻）展、構(gòu)造藝術(shù)家南?！ずＣ魍臉?gòu)造藝術(shù)展。

政策外宣與國家安全利益的維護

卡特政府任職初期，在人權(quán)外交問題上，美國務(wù)院教育文化事務(wù)處明確行動計劃要圍繞三個基本主題展開：法律與社會；核心價值觀的兼容性；社會需求的市民組織反應(yīng)。設(shè)計的路徑和方法應(yīng)包括：1.在由個體構(gòu)成的眾多社會文化形態(tài)與體系之中，存在著大量的多樣性；關(guān)于人權(quán)問題，相互之間都能夠?qū)W到有價值、有意義的東西。2.反對赤裸裸的對抗性行為，應(yīng)采取低層次的、間接性對話與溝通。3.盡最大可能地推進和非政府組織之間的合作，在必要的情況下，爭取到教育文化事務(wù)處的支持。4.強調(diào)通過實施包括學(xué)者、新聞工作者、律師、勞工與政治領(lǐng)袖等在內(nèi)的、較長時段的合作與交流項目，助推各種類型社會內(nèi)部的多元主義成長。關(guān)于人權(quán)相關(guān)具體項目的落實，需要關(guān)注：1.編制和人權(quán)事務(wù)項目工作密切相關(guān)的組織與個人名錄。2.緊扣人權(quán)主旨組織一場或多場專題性研討會。3.在交流與合作項目的議程中，切實包含有關(guān)人權(quán)主題的行動計劃。4.對致力于培育人權(quán)意識的相關(guān)組織，加大支持的力度。5.闡明教育文化處打算如何實現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)（吸引外界關(guān)注度和力挺人權(quán)）。與此同時，美國新聞署也設(shè)立了相關(guān)活動預(yù)定目標(biāo)：1.總體基本目標(biāo)：提升人權(quán)問題的價值和意義。2.特別關(guān)注點：在全球范圍內(nèi)強化對美國人權(quán)政策的理解和支持；增強對于聯(lián)合國憲章及聯(lián)合國人權(quán)宣言界定的基本人權(quán)普適性的理解和認同感；對于海外積極從事助推人權(quán)事業(yè)的個體與團體，在適度范圍內(nèi)提供鼓勵和支持；創(chuàng)造更有利于拓展和提升人權(quán)活動的國際環(huán)境；在美國內(nèi)及時報道有關(guān)人權(quán)問題的挑戰(zhàn)與回應(yīng)。活動主題有：卡特政府推出的人權(quán)政策，是歷史上美國人長期關(guān)注點的正面回應(yīng)；美國國內(nèi)有著不斷改進人權(quán)的良好記錄，他國的相似努力則是有缺陷的；人權(quán)問題應(yīng)是多邊性質(zhì)的關(guān)注點。每個國家內(nèi)部在人權(quán)領(lǐng)域獲取的積極成果，相互影響后都能有助于更符合人性化的世界秩序的創(chuàng)建；人權(quán)問題不僅包括政治與公民權(quán)利，還包含經(jīng)濟與社會權(quán)利。處理人權(quán)事務(wù)的基本要點：建議在人權(quán)領(lǐng)域，對于美國信息服務(wù)中心的所有海外分支辦公室及時提供信息和指導(dǎo)；建議美國新聞署采取特殊舉措與步驟，參與推動所在的特定國家改進其國內(nèi)的人權(quán)問題。比如，1977年8月人權(quán)項目開始在阿根廷展開，國際交流署設(shè)計出系列被命名為“回歸法治”的項目，其中“積極交流思想，助推阿根廷司法體制改革”活動的社會反響較大。

針對蘇聯(lián)擴張迅猛的新形勢，在美國強烈要求下，北約組織決定要在歐洲部署新的戰(zhàn)術(shù)核武器。在這個極度敏感和有爭議的問題上，國際交流署通過收集和散播相關(guān)演講辭、書面背景資料、錄像帶、新聞簡報等方式，其中，最為重要的是交流署官員與重要的歐洲民意領(lǐng)袖之間的面對面人際交流與溝通，為敏感、熱議的北約行為消除噪音鋪平道路?？傮w來講，美國通過此類公共外交活動，大大緩解了歐洲人的緊張與焦慮感，消解了蘇聯(lián)發(fā)起的反戰(zhàn)術(shù)核武器運動的生機與活力。

在中東問題上，卡特政府努力推動和平進程向前邁進，最為明顯的外在成果，就是促成了長期對抗和仇視的埃及與以色列經(jīng)過艱難的談判于1978年10月達成了和平協(xié)議。國際交流署在此和平進程中做出了積極貢獻，主要表現(xiàn)在：1.作為主辦方，它為探討中東地區(qū)共同關(guān)切問題的“文化正?；表椖刻峁┨貏e基金。2.交流署同意大力支持系列相關(guān)活動的方案，比如，1980年5月的索茨伯格國家事務(wù)研討會，就致力于為由以色列人和阿拉伯人共同參與、思考、處理地區(qū)危機事務(wù)，提供額外的交流平臺。3.優(yōu)先制作與衛(wèi)星傳輸戴維營協(xié)議及和平進程新進展相關(guān)的錄像帶。

歷史反思

第一，卡特政府之所以看重公共外交，在某種程度和意義上來講，它既能彌補美國硬實力層面上的短板和力不從心，又可以迎合美國民眾的需求，激發(fā)或增強他們對外交政策的理解、擁護和支持，占領(lǐng)道義和精神層面的制高點。這和其前任看重硬實力的現(xiàn)實外交相比，是“換湯不換藥”，只是在手段和方式上的存在差異而已。

第二，卡特政府實施的公共外交政策，明顯地體現(xiàn)出雙輪驅(qū)動的性質(zhì)和特征，一方面注重持久性國家利益，主要的關(guān)注點是，向海外不間斷地輸出美國人發(fā)自內(nèi)心的深感優(yōu)越和自豪的核心政治與文化理念，介紹美國經(jīng)濟、社會及文化領(lǐng)域的新成就，推廣美式的發(fā)展道路、基本制度及生活方式的普適性，維護和增強其在海外的自由民主國家形象。另一方面強調(diào)迫在眉睫的安全或政治利益，主要的著力點是，向海外盡可能以“平等”性對話與磋商、講道理的方式宣講政府主推的對外政策的合情合理，要讓海外他國民眾明白，美國之所以會做出如此的政策選擇，其表象背后的深層緣由在哪里，進而爭取他們的理解、配合及支持。

第三，在評判卡特政府公共外交政策的成敗得失時，有幾個地方是不應(yīng)被忽略的：1.公共外交的主要特征之一就是，注重方式和手段的柔性化、隱性化與潤物細無聲，明顯的功利性追求至少在形式上是要刻意規(guī)避的，它所注重的是成效的潛移默化和長期積累。2.卡特作為美國的最高代言人，雖說擁有極大的政治優(yōu)勢和權(quán)威，但是在美國這樣的以權(quán)力中心多元化、分散與制衡為特征的現(xiàn)行政治體制運行的軌道之內(nèi)，所受到的牽制和約束還是很大的。3.卡特政府推出的公共外交政策，受到外在的突發(fā)重大事件的極大干擾和傷害，使得剛剛培育起來“和諧與互信”的心理與氛圍，遭受到毀滅性的沖擊與破壞，譬如伊朗伊斯蘭革命及人質(zhì)危機、蘇聯(lián)入侵阿富汗等。4.卡特政府雖然在政策文件中反復(fù)強調(diào)公共外交要實行雙向?qū)Φ刃再|(zhì)的交流與溝通，要注重和學(xué)會傾聽，既要“走出去”，更要“引進來”，但是在實踐活動中，受到了美國人發(fā)自內(nèi)心的極度優(yōu)越感及高人一等心理的嚴重干擾，往往是以居高臨下的心態(tài)來看待對方的。

第四，在評判卡特政府實施的公共外交政策時，對方和美國在經(jīng)濟、科技、文化實力上的巨大差異，導(dǎo)致在實際操作層面上，不論是在雙邊，還是在多邊形式的信息交流與溝通過程中，美方明顯占據(jù)優(yōu)勢地位，對方則更多的是被動地接受美方經(jīng)過人為剪裁和篩選之后的“有用、客觀、真實”信息。若是長期處在美國人提供的海量信息環(huán)境“熏陶”之下，其民族傳統(tǒng)文化的凝聚力、向心力、感召力，民族國家的道路與制度自信，隨著時間推移，就會趨向釜底抽薪后土崩瓦解的高危態(tài)勢。