◎徐道穩(wěn)

邁向發(fā)展型福利社會
——從十九大報告看我國社會政策的新時代

◎徐道穩(wěn)

十八大以來社會政策體系不斷完善

黨的十八大以來，在以習(xí)近平為核心的黨中央正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會政策體系不斷豐富和完善。十八大報告確立了科學(xué)發(fā)展觀的歷史地位，提出了奪取中國特色社會主義新勝利的基本要求，確定了全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)，描繪了全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，提出了“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，為豐富和完善社會政策體系指明了方向。繼十八大提出全面建成小康社會、作出經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局以后，十八屆三中全會部署“全面深化改革”，四中全會部署“全面依法治國”，五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，六中全會部署“全面從嚴(yán)治黨”，黨中央治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略逐步清晰。五大發(fā)展理念、四個全面戰(zhàn)略布局和五位一體總體布局為豐富和完善社會政策體系創(chuàng)造了條件。

在黨中央治國理政的新理念和新戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，國務(wù)院及其有關(guān)部門出臺了一系列改善民生的政策，使我國社會政策體系趨于完善。

在養(yǎng)老方面，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號），人力資源和社會保障部等部門出臺了《關(guān)于進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》。

在醫(yī)療方面，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號），國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險的意見》，人力資源和社會保障部等部門發(fā)布《關(guān)于積極推動醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快推進跨省異地就醫(yī)結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)的通知》《關(guān)于印發(fā)加強兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)改革與發(fā)展意見的通知》《關(guān)于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作意見》。

在就業(yè)方面，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕40號）、《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2017〕28號）。

在反貧困方面，中央印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》。

在社會福利方面，全國人大頒布了《慈善法》，國務(wù)院頒布了《社會救助暫行條例》《志愿服務(wù)條例》。

上述戰(zhàn)略舉措和具體政策有四個共同的特點。

1.更加注重社會公平。政策目標(biāo)從“少數(shù)人先富起來”轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣肮餐辉！?，強調(diào)共建共治共享。

2.更加注重協(xié)調(diào)發(fā)展。政策主體從注重經(jīng)濟發(fā)展和GDP崇拜轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暯?jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、自然與人的和諧發(fā)展。

3.更加注重平衡發(fā)展。改革反貧困政策，實施精準(zhǔn)扶貧，著力解決發(fā)展不平衡的問題。

4.更加注重保障和改善民生。改善人民生活、增強人民的獲得感、提高人民福利水平成為一切政策的出發(fā)點和歸宿。

社會政策進入新時代

十九大報告對我國社會發(fā)展做出了“中國特色社會主義進入了新時代”的重要論斷。

新時代面臨新的矛盾——“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”；

新時代產(chǎn)生新的思想——“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”；

新時代提出新的目標(biāo)——“在本世紀(jì)中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。

與此相適應(yīng)，我國社會政策發(fā)展也進入了新的時代。

社會政策新時代有四個基本特征。

1.堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。十九大報告指出，全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進。

2.保障和改善民生的措施不斷出臺，社會政策體系日趨完善。社會保險和社會救助政策逐步完善，養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)和社會工作服務(wù)政策不斷健全，教育政策和住房政策也漸成體系，中國特色社會政策體系已經(jīng)建成。

3.人民生活不斷改善，人民獲得感顯著增強。脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下；城鄉(xiāng)居民收入增速超過經(jīng)濟增速，中等收入群體持續(xù)擴大；覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人民健康和醫(yī)療衛(wèi)生水平大幅提高，保障性住房建設(shè)穩(wěn)步推進。

4.人民對美好生活的需求日益增長，民生領(lǐng)域面臨新的矛盾。我國在總體上已實現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會，人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題。

根據(jù)十九大報告，新時代我國社會政策的基本目標(biāo)是：在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕，具體包括五點。

1.優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育；完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作；加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

2.提高就業(yè)質(zhì)量和人民收入水平。要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)；堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制，促進收入分配更合理、更有序。

3.加強社會保障體系建設(shè)。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。

4.堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

5.實施健康中國戰(zhàn)略。完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)；深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面建立中國特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保障制度和優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。

社會政策的中國模式

經(jīng)過30多年的改革開放，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成功，經(jīng)濟發(fā)展方式被稱為“中國模式”。實際上，我國社會建設(shè)也取得了巨大成就，穩(wěn)定解決13億人的溫飽問題，社會秩序保持穩(wěn)定，這是中國模式在社會建設(shè)領(lǐng)域中的體現(xiàn)。我國社會政策模式具有發(fā)展性和可持續(xù)性特點，可以稱之為發(fā)展型社會政策。它既克服了對計劃經(jīng)濟制度化的路徑依賴，也吸收了各種規(guī)范性社會政策理論的優(yōu)勢。根據(jù)發(fā)展型社會政策，我國正在建設(shè)的小康社會不是西方意義上的福利國家而是發(fā)展型福利社會。關(guān)于“發(fā)展型福利社會”我們可以從“發(fā)展”和“福利社會”兩個方面來理解。

1.發(fā)展型福利社會是可持續(xù)的、充滿發(fā)展活力的社會。

發(fā)展型社會政策起源于發(fā)展中國家兼顧和協(xié)調(diào)社會政策及經(jīng)濟政策的一些做法，此外，聯(lián)合國在發(fā)展中國家推行的發(fā)展項目對發(fā)展型社會政策的出現(xiàn)也有積極的推動作用。發(fā)展型福利社會中的“發(fā)展”有多層含義：

第一，在理論層面，發(fā)展型社會政策不是單一的理論視角而是一種綜合的理論視角，即國家主義、個人主義和社群主義范式的融合。

發(fā)展型社會政策的目標(biāo)是多元的。社會政策的目標(biāo)從緩解貧困轉(zhuǎn)變?yōu)樵鰪娙藗兙S持生計的能力、增進全民福利、保障人權(quán)、促進社會公正等多個方面?？傊?，社會政策的目標(biāo)涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和人的發(fā)展三個層面，三個層面的發(fā)展是協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的，其中人的發(fā)展是歸宿。

發(fā)展型社會政策從思維到政策措施都是積極的。傳統(tǒng)社會政策注重對窮人的社會救濟，但是發(fā)展型社會政策更加重視人力資本投資，重視個人的能力建設(shè)，從而為社會的持續(xù)發(fā)展提供源泉和動力。

2.發(fā)展型福利社會是多個主體承擔(dān)福利責(zé)任的福利性社會。

發(fā)展型福利社會不同于福利國家，兩者最大的區(qū)別在于前者強調(diào)福利責(zé)任主體的多元化，而后者壟斷了福利的供給。除了福利主體多元化外，發(fā)展型福利社會還是一個福利性社會，“福利”是發(fā)展型福利社會的落腳點和歸宿。理解福利有三個視角：

一是把社會福利看作市場體系之外的經(jīng)濟上的轉(zhuǎn)移，認(rèn)為社會福利不是用等價交換的方式而是用免費或低于市場價格的方式獲得物品和服務(wù)。

二是把社會福利視為滿足基本需求的服務(wù)，認(rèn)為社會福利是社會服務(wù)的組織化制度，旨在滿足人們生理和心理上的需求。

三是把社會福利理解為一種良好的社會狀態(tài)。正如梅志里所說：“當(dāng)人類免于主要的生活風(fēng)險時，即安全、營養(yǎng)、健康、居住、收入的基本需求得以滿足，社會福利就出現(xiàn)了”。

（作者系深圳大學(xué)心理與社會學(xué)院教授、副院長，主要從事社會政策研究。）