趙文琪

（浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院，浙江·杭州 310030）

日本城市土地集約利用的規(guī)劃路徑及其借鑒意義

趙文琪

（浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院，浙江·杭州 310030）

日本是一個(gè)人多地少的國(guó)家，歷來重視土地的合理開發(fā)和高效集約利用。日本通過土地利用計(jì)劃、城市設(shè)施計(jì)劃和交通計(jì)劃的配套實(shí)施來實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)的改變和土地集約利用，使日本成為全世界土地利用效率最高的國(guó)家之一?？刂瞥鞘幸?guī)模向郊外無序擴(kuò)張，引導(dǎo)市中心和交通軸沿線的土地利用，注重提高衰退中心街區(qū)的居住密度和人口密度；推行大中小城市配套的都市圈式城市空間布局和交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化的緊湊型都市圈發(fā)展格局；充分利用地上地下空間，解決城市土地短缺和城市可持續(xù)發(fā)展問題，形成了“立體城市”發(fā)展模式。本文在文獻(xiàn)調(diào)研和收集日本官方網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，對(duì)日本的土地綜合開發(fā)規(guī)劃與管理、土地集約利用等方面進(jìn)行了整理與分析，以期對(duì)我國(guó)的土地節(jié)約集約利用提供借鑒。

土地集約利用；規(guī)劃路徑；立體城市；日本經(jīng)驗(yàn)

日本國(guó)土面積較小，自然災(zāi)害頻發(fā)，歷來重視對(duì)有限土地的合理開發(fā)和高效集約利用。日本國(guó)土規(guī)劃可追溯到明治初期，那時(shí)日本政府就開始了對(duì)北海道和東北地區(qū)有計(jì)劃的土地開發(fā)和利用[1]。第二次世界大戰(zhàn)之后于1950年編制了首部《日本國(guó)土綜合開發(fā)法》?，F(xiàn)代日本土地規(guī)劃體系由國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃等構(gòu)成，在法律和規(guī)劃管理上形成了一整套較為完善的法律體系和管理制度。二戰(zhàn)結(jié)束以來歷經(jīng)了近60年的國(guó)土開發(fā)之后，日本已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代和后城市化時(shí)代，國(guó)土產(chǎn)業(yè)布局已經(jīng)基本形成，國(guó)土規(guī)劃目標(biāo)由開發(fā)轉(zhuǎn)為維持和管理，從“一極一軸”、“一極四軸”，到“廣域地方圈自立協(xié)作發(fā)展”的國(guó)土結(jié)構(gòu)，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宜居生活到將有限的國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗國(guó)土轉(zhuǎn)變[1～3]。始終把抑制土地投機(jī)，注重農(nóng)地保護(hù)和土地可持續(xù)利用放在重要位置[4～6]。日本非常重視土地集約利用，控制城市規(guī)模擴(kuò)張，注重地下空間的開發(fā)與利用，推行大中小城市配套的都市圈式的城市空間布局和交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，倡導(dǎo)“廣域經(jīng)濟(jì)圈”、“生活圈域”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展理念和美麗國(guó)土的人居環(huán)境[3]，形成了多中心、網(wǎng)絡(luò)化的緊湊型都市圈發(fā)展格局，構(gòu)建了土地集約利用的空間結(jié)構(gòu)體系，使日本成為全世界土地利用效率最高的國(guó)家之一，每塊土地都發(fā)揮最大價(jià)值，地上地下空間都得到了充分的利用，而東京都市圈又是日本土地利用集約程度最高的區(qū)域[7]。近年來，日本面臨的高齡化和少子化問題更趨明顯，日本人口已經(jīng)逐年下降[8]，在土地資源規(guī)劃和集約利用上面臨著新的挑戰(zhàn)。

本文在文獻(xiàn)調(diào)研和收集日本官方網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，對(duì)日本的土地綜合開發(fā)規(guī)劃與管理、土地集約利用等方面進(jìn)行綜合整理與分析，以期對(duì)我國(guó)的土地節(jié)約集約利用提供借鑒。

1 日本土地利用現(xiàn)狀

1.1 日本人口及分布

據(jù)日本于2016年2月26日公開的2015年國(guó)勢(shì)調(diào)查資料[9]，日本總?cè)丝跒?2711萬人，比五年前的國(guó)勢(shì)調(diào)查減少了95萬人。本次調(diào)查結(jié)果顯示，日本從1920年以來第一次出現(xiàn)了人口減少的現(xiàn)象。從47都道府縣各自的情況來看，人口最多為東京都1351萬人，其次是關(guān)東地區(qū)的神奈川縣和大阪府。東京都、神奈川縣、千葉縣和 玉縣4都縣（即東京圈）的人口合計(jì)3600多萬，占全國(guó)總?cè)丝?/4以上，在五年里增加了51萬。而秋田縣、福島縣等東北地區(qū)的縣和近畿地區(qū)的大阪府等39個(gè)道府縣，人口均呈下降狀態(tài)?？梢姡L(zhǎng)期以來的向東京圈“一軸集中”的趨勢(shì)越來越明顯。日本在總體人口減少的趨勢(shì)下，人口分布逐漸出現(xiàn)了更加不均衡狀態(tài)。

1.2 土地利用現(xiàn)狀

日本的土地分類主要分為農(nóng)地、森林、原野、水域、道路、宅地和其他用地。牧草地包括在原野里；水域包括水面、河川、水路等；道路包括一般道路、農(nóng)道以及林道；宅地包括住宅地、工業(yè)用地和其他宅地。據(jù)日本2016年統(tǒng)計(jì)年鑒，2013年日本農(nóng)地占全國(guó)總面積12.0%，森林占66.3%，原野占0.9%，水域占3.5%，道路占3.6%，宅地占5.1%，其他用地占8.6%。

日本國(guó)土交通省把日本分為三大都市圈和地方圈。三大都市圈分別為東京圈（埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣）、名古屋圈（岐阜縣、愛知縣、三重縣）和大阪圈（京都府、大阪府、兵庫縣、奈良縣），地方圈就是除了東京圈、名古屋圈、大阪圈以外的地域。在這三大都市圈里，農(nóng)地面積占10.7%，森林面積占58.6%，原野面積占0.1%，水域面積占3.6%，道路面積占5.2%，宅地面積占11.8%，其他用地面積占10.1%。在地方圈里，農(nóng)地面積占12.2%，森林面積占67.6%，原野面積占1.0%，水域面積占3.5%，道路面積占3.5%，宅地面積占4.0%，其他用地占8.3%。都市圈的道路和住宅面積高于地方圈，而地方圈的森林和農(nóng)地面積略高于都市圈，但在各自的占比上差異并不大。

日本是一個(gè)森林資源極其豐富的國(guó)家，而由于大部分土地都是山地和丘陵，農(nóng)地面積和宅地面積相當(dāng)少。即便在東京都等大城市，市內(nèi)的丘陵和斜坡也相當(dāng)多[8]，可見農(nóng)地的保護(hù)和土地的節(jié)約集約利用在日本的重要性。從2005～2013年各類土地面積對(duì)比可知，八年中各類用地面積變化甚微，農(nóng)地僅下降0.4%，森林和原野分別下降0.1%和0.05%，道路和宅地分別增加0.13%和0.19%，其他用地增加0.26%，說明日本的土地利用規(guī)劃執(zhí)行、土地集約利用與農(nóng)地的保護(hù)制度非常嚴(yán)格。

日本是當(dāng)今世界循環(huán)型城市和集約型城市建設(shè)的引領(lǐng)者之一[7]。日本政府通過土地利用計(jì)劃、城市設(shè)施計(jì)劃和交通計(jì)劃的配套實(shí)施來實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)的改變和土地集約利用。通過郊區(qū)開發(fā)政策控制城市規(guī)模向郊外無序擴(kuò)張，引導(dǎo)市中心和交通軸沿線的土地利用，注意提高衰退中心街區(qū)的居住密度和人口密度；推行大中小城市配套的都市圈式的城市空間布局和交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化的緊湊型都市圈發(fā)展格局；充分利用地上地下空間，并特別注重地下空間的開發(fā)與利用，將地下空間的開發(fā)利用納入城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之中統(tǒng)籌考慮，以提升城市空間容量，解決城市土地短缺和城市可持續(xù)發(fā)展問題，構(gòu)建了土地集約利用的空間結(jié)構(gòu)體系，形成了“立體城市”發(fā)展模式，使日本成為全世界土地利用效率最高的國(guó)家之一，而東京都市圈又是日本土地利用集約程度最高的區(qū)域，也是日本60年來六次“全綜”規(guī)劃推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地集約利用的縮影。

2 日本城市土地集約利用

多中心網(wǎng)絡(luò)化的緊湊型都市圈和“立體城市”發(fā)展模式是東京都市圈土地集約利用主要方式。東京都屬于日本一級(jí)行政區(qū)，轄區(qū)包含東京都區(qū)部、市部和島部，面積2106km2[8]，2015年底人口1351.37萬人[9]，是世界上最大的城市之一。英國(guó)雜志《Monocle》在2015年6月對(duì)世界主要城市進(jìn)行的以“生活質(zhì)量”為主題的調(diào)查結(jié)果顯示，東京居于“世界上最適宜生活的城市”榜首，理由竟然是“雖然是人口眾多的巨大都市，但是治安好，很安靜，令人驚訝”[10]。而在排名前二十位的城市里，日本就占了三個(gè)，其余兩個(gè)是排在第12位的福岡和第14位的京都。中國(guó)的城市只有香港擠進(jìn)了前20位排名第19。東京為何能排在世界城市之首，這和它的土地利用方式是密切相關(guān)的。

2.1 多中心城市結(jié)構(gòu)是城市土地集約利用的有效手段

在城市發(fā)展的早期階段，城市規(guī)模和需求水平較低，單中心城市形態(tài)一般是合理的。而由單中心逐步向多中心發(fā)展，是大城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平的客觀要求，而李偉等認(rèn)為城市中心商務(wù)辦公用房出現(xiàn)短缺是日本形成多中心城市結(jié)構(gòu)的催化劑[11]，東京正是在這樣的背景下逐漸從單一中心向多中心發(fā)展而來。

（1）東京都市圈的發(fā)展與規(guī)劃路徑

東京以前被稱為“江戶”。作為延續(xù)了260余年的德川政權(quán)的立足點(diǎn)，又由于有著“參勤交代”的制度，大量諸侯云集江戶，江戶的人口迅速增加，使得江戶在18世紀(jì)初就形成了人口百萬人以上的大城市[12]。1868年明治維新開始后，日本皇室從京都前往江戶[13]，并將江戶改名為東京，東京開始成為日本的首都。德川幕府瓦解后，大批武士離開東京，接著爆發(fā)的幕府派與維新派之間的內(nèi)戰(zhàn)，導(dǎo)致東京城市人口在明治初期一度減少到50萬左右。然而在明治時(shí)期的迅猛發(fā)展導(dǎo)致明治末期東京人口爆炸性地增長(zhǎng)到了200萬左右[13]。19世紀(jì)日本明治維新以后，東京的城市結(jié)構(gòu)逐漸從江戶幕府時(shí)代的武家屋敷（武士住宅）為中心的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向了街屋（商業(yè)住宅）為中心的結(jié)構(gòu)[14]。明治時(shí)期（1868～1911年）的東京市區(qū)，主要由住宅構(gòu)成，中心城區(qū)的土地利用，就如同以前皇宮以外的城下街，功能較單一。

自從軌道交通的出現(xiàn)，東京的格局出現(xiàn)了明顯變化。1909年，從鳥森（現(xiàn)新橋）—品川—池袋—田端—上野之間的“C”字形山手線開始通車，至1919年成為了中野—新宿—東京—品川—澀谷—池袋—上野的“の”字形線路，直至1925年，基本成為了現(xiàn)在環(huán)線的雛形[15]。環(huán)繞東京區(qū)部的山手線實(shí)施通車，初步形成了環(huán)狀加放射狀的道路體系，基本奠定了東京多中心城市結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)[14]。然而進(jìn)入20世紀(jì)的東京，在還沒有足夠時(shí)間完善城市空間的情況下，又遭遇了兩次大規(guī)模的災(zāi)害。第一次為1923年的關(guān)東大地震，第二次為二戰(zhàn)末期的美軍空襲[16]，使得城市發(fā)展受挫。

二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向太平洋沿岸的城市集聚，逐漸形成了以東京為中心的首都地區(qū)，以大阪和神戶為中心的阪神地區(qū)，以名古屋為中心的中京地區(qū)的三大都市圈[17]。在首都地區(qū)，人口急速向東京涌入，并且政府部門、公司、商業(yè)街全部聚集在東京的核心區(qū)，即千代田區(qū)、港區(qū)和中央?yún)^(qū)。為了緩解東京都心的壓力，1950年東京成立了首都圈建設(shè)委員會(huì)，1956年出臺(tái)了《首都圈整備法》，1958年首都圈整備委員會(huì)提出了東京的第一個(gè)發(fā)展規(guī)劃，即“第一次首都圈整備基本規(guī)劃”，以綠帶加衛(wèi)星城的模式控制城市的擴(kuò)張[17,18]。規(guī)劃的綠帶位于距市中心16km處，寬約5～10km，在距離都心區(qū)10～15km處建設(shè)新宿、池袋和澀谷三個(gè)副都心。這個(gè)規(guī)劃是模仿英國(guó)倫敦的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的，希望以綠帶限制城市的發(fā)展，在綠帶外圍建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，形成綠帶加衛(wèi)星城鎮(zhèn)的都市圈模式。然而之后的事實(shí)證明，在日本經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的60年代，由于人口的大量涌入城市，用綠帶限制城市擴(kuò)張并不符合實(shí)際情況，“第一次首都圈整備基本規(guī)劃”難以實(shí)現(xiàn)[18]。因?yàn)槿毡镜耐恋貫樗饺怂?，私人土地所有者在土地高價(jià)的誘惑下并沒有按照規(guī)劃的要求建設(shè)綠帶，而是變成了建設(shè)用地，東京的建成區(qū)面積逐漸擴(kuò)張，綠帶的預(yù)留地被逐漸蠶蝕。由于第一次首都圈整備基本規(guī)劃的失敗，人口和功能過密，1968年修訂了“第二次首都圈基本規(guī)劃”，廢除綠化隔離帶，將建設(shè)高效率、功能互補(bǔ)、一體化的巨大都市復(fù)合體為主要目標(biāo)，重構(gòu)都市空間，重點(diǎn)建設(shè)新宿、池袋、澀谷三個(gè)副都心，并且把距離東京火車站50km以內(nèi)的區(qū)域全部列入東京發(fā)展區(qū)域，也將關(guān)東各縣一起納入東京圈，作為整體規(guī)劃發(fā)展[17,18]。1964年東京由于舉辦了第18屆奧運(yùn)會(huì)，在東京地區(qū)的干線道路、地鐵新線及路外停車場(chǎng)的建設(shè)得到了很大的發(fā)展，連接?xùn)|京和大阪間的東海道新干線通車，東京的擁堵得到了很大改善[17]。

進(jìn)入上世紀(jì)70年代，石油危機(jī)爆發(fā)，日本從經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期開始轉(zhuǎn)入平穩(wěn)增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)換期。日本政府逐漸意識(shí)到了東京一極集中的不利現(xiàn)狀，1974年，國(guó)土交通省成立，首都圈整備委員會(huì)以及各地方都市圈整備委員會(huì)歸并到了國(guó)土交通省，該機(jī)構(gòu)在1976年出臺(tái)了第三次規(guī)劃，在規(guī)劃中特別強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)地方都市的發(fā)展，在副都心之外，發(fā)展橫濱和川崎（神奈川縣）兩座衛(wèi)星城，以減少對(duì)東京都心的依賴。1986年的第四次規(guī)劃，將核心區(qū)建設(shè)成為國(guó)際金融與高層管理中心，其余副都心和新城分擔(dān)東京的教育、政治和文化娛樂等不同功能，每個(gè)地方具有相對(duì)完善的商業(yè)、工業(yè)、教育與居住功能，擺脫了只有單一居住功能的“睡城”的狀態(tài)。1999年第五次規(guī)劃時(shí)，已經(jīng)明確了“都心區(qū)—副都心—周邊新城”的多核多圈層的結(jié)構(gòu)[18]。而由于東京都心地區(qū)已經(jīng)開始有人口空洞化問題的出現(xiàn)，同時(shí)第五次規(guī)劃也大力推動(dòng)?xùn)|京都市圈的空間重組[17,18]。

（2）多中心和各中心的不同功能定位成為城市土地集約利用有效方式

如今的東京都為典型的“多核多圈層”的多中心城市結(jié)構(gòu)[18]，由繞行一周59分鐘的長(zhǎng)34.5km的山手線環(huán)繞[15]，構(gòu)成了東京都市圈的核心區(qū)域，其余放射狀分布的軌道交通與環(huán)線的交叉點(diǎn)上，分布著若干的副都心和新城。東京的副都心和新城的特點(diǎn)在于每個(gè)地方都有著不同的功能分工（表1），相互支撐著整個(gè)首都圈的運(yùn)營(yíng)，做到了人口并不過度集中，既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系集約型城市。東京都的多中心和各中心的不同功能定位，充分考慮功能的聚集與設(shè)施的共享，是城市土地集約利用最佳途徑之一。

表1 東京核心區(qū)和主要副都心與新城的功能分工Table 1 The function division of the core city center,the main sub-centers and new towns of Tokyo

2.2 發(fā)達(dá)而快速便捷的軌道交通網(wǎng)絡(luò)是多中心都市圈土地集約利用的重要保障

交通便捷程度是城市功能和效率能否充分發(fā)揮的重要因素。我國(guó)大城市交通通常出現(xiàn)常規(guī)公交方式不準(zhǔn)時(shí)，交通擁堵嚴(yán)重，從而導(dǎo)致效率低下等一系列問題。必須構(gòu)筑以發(fā)達(dá)的軌道交通體系為骨架的都市圈模式，同時(shí)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，才能使得城市交通走向可持續(xù)發(fā)展的道路[19]。東京是全世界軌道交通最為發(fā)達(dá)的城市，換乘站各條軌道發(fā)車時(shí)間相互吻合，到站時(shí)間精確到秒，人們出行完全可以按照計(jì)劃，工作和生活效率得到大大提高，值得我們借鑒。

（1）軌道交通種類多

從投資主體上，包括國(guó)家投資興建的JR系統(tǒng)，城市政府投資的地鐵系統(tǒng)以及私人財(cái)團(tuán)修建的私鐵系統(tǒng)。從軌道類型上，有地面的電氣軌道，置于地下的地鐵，高架的單軌鐵道（包括跨座式和懸掛式）和無人駕駛的新交通系統(tǒng)（如東京臺(tái)場(chǎng)的百合海鷗號(hào)），以及時(shí)速超過300km的新干線。JR是Japan Railways的簡(jiǎn)稱，最初為國(guó)有鐵路，后來分為JR東日本、JR東海、JR西日本、JR四國(guó)、JR北海道和JR九州，東京屬于關(guān)東地區(qū)，因此歸屬JR東日本運(yùn)營(yíng)。

東京都城市軌道交通系統(tǒng)主要由環(huán)線山手線和東西向的中央線形成一個(gè)“日”字形格局，山手線的順時(shí)針方向品川到田端段（約半圈），2014年度（2014年4月～2015年3月）每天平均的客流量超過了100萬人次，而中央線每天平均客流量也將近90萬人次[20]。根據(jù)針對(duì)東京的軌道交通與土地利用的關(guān)聯(lián)度的分析可以得知，在東京容積率超過1的區(qū)域中，線網(wǎng)密度除了目黑區(qū)以外，其余區(qū)域線網(wǎng)密度都超過了1.0km/km2，其中千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)、港區(qū)、新宿區(qū)、臺(tái)東區(qū)和文京區(qū)的線網(wǎng)密度在2.0km/km2以上，且線網(wǎng)密度和容積率呈正相關(guān)[21]。也就是說，東京的軌道交通線網(wǎng)密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上海的軌道交通線網(wǎng)密度[21]。另外，東京主要的商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)的線網(wǎng)密度，比單純住宅區(qū)的線網(wǎng)密度要高，并且隨著區(qū)域容積率的增大，區(qū)域內(nèi)城市軌道交通地下段比例也相應(yīng)增大[21]。在中心城區(qū)以外的地區(qū)，一般采用地上線的方式，發(fā)展市郊鐵路。

（2）人車分離

東京交通的另一大特點(diǎn)就是人車分離。新宿是東京客流量最多的車站之一，是地鐵新宿線、地鐵大江戶線、地鐵丸之內(nèi)線、JR山手線、JR中央線、西武鐵道新宿線、小田急電鐵小田原線、京王電鐵京王線的換乘中心。新宿副都心地面層為城市道路，包括車行道和人行道，地下或地上均有步行系統(tǒng)。新宿副都心東區(qū)采用地下步行街系統(tǒng)，將整個(gè)地區(qū)車站、商場(chǎng)、文化、娛樂等設(shè)施連為一體，新宿西區(qū)根據(jù)地勢(shì)將地下和地上高架步行街有機(jī)連接，并設(shè)置了多條自動(dòng)人步行道，行人可以方便快速地從車站到達(dá)東京都政府、各商務(wù)辦公設(shè)施及中央公園[11]。2013年度（2013年4月～2014年3月）新宿站客流量超過10億人次，平均每天客流量達(dá)到277萬人次[22]。

（3）便利的換乘及過站結(jié)算

東京有如此復(fù)雜的軌道交通，并且有10多個(gè)運(yùn)營(yíng)公司，要保持出行的高效，必須有完善的換乘和結(jié)算方式。在這種情況下，市政府會(huì)從城市整體發(fā)展出發(fā)，來有效協(xié)調(diào)各方利益，對(duì)換乘站點(diǎn)進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，將經(jīng)過同一地點(diǎn)所有線路的站臺(tái)綜合設(shè)置在一幢大樓內(nèi)，所有線路間換乘均可在大樓內(nèi)實(shí)現(xiàn)。并且與城市空間總體布局相結(jié)合，在周邊地區(qū)開發(fā)為城市副中心或者某一類型功能集中區(qū)，通過軌道交通將城市功能系統(tǒng)連接起來。東京的池袋、新宿、澀谷等各個(gè)副都心，均是大型換乘樞紐。在這些換乘樞紐中，不同運(yùn)營(yíng)公司線路的換乘，設(shè)置了換乘通道，在結(jié)算上一條線路票價(jià)的同時(shí)，也成為了下一條線路的檢票口。另外，在臨時(shí)更改目的地，或者在乘車卡金額不夠而又來不及充值的情況下，依舊能夠乘坐電車，只要在出站時(shí)自行結(jié)算便可，大大地節(jié)省了出行的時(shí)間，提高了出行效率[23]。

2.3 地上地下空間充分利用的“立體城市”建設(shè)是土地高度集約利用的重要途徑

隨著農(nóng)村人口逐漸向城市涌入，城市人口的不斷增加，城市的有限空間資源并不能滿足過快增長(zhǎng)的人口需求，城市出現(xiàn)了蔓延與擴(kuò)張。這種所謂的“攤大餅”，就是指“平面過密，立體過疏”的城市布局[24]。這種布局會(huì)帶來了許多問題，例如平面式發(fā)展所能提供的住宅空間有限，人口的劇增導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)不斷上漲，于是很多人迫于房?jī)r(jià)的壓力搬離市中心，到離工作單位更遠(yuǎn)的地方去居住，導(dǎo)致上下班時(shí)間過長(zhǎng)，工作效率降低。而平面布局的分散也導(dǎo)致城市內(nèi)部交通流量增大，造成了不同時(shí)段的交通擁堵。此外，很多中小型城市的最初并沒有按大城市的人口數(shù)量來規(guī)劃，導(dǎo)致公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，各項(xiàng)資源緊缺，城市環(huán)境污染加重，交通擁堵。公共交通的不可依靠性導(dǎo)致更多的市民選擇私家車出行，更加造成了交通擁堵和環(huán)境污染?！皵偞箫灐笔降某鞘薪ㄔO(shè)導(dǎo)致了一系列的惡性循環(huán)，導(dǎo)致城市資源的低效利用和浪費(fèi)，而且城市的無限擴(kuò)張也占用了生態(tài)和耕地資源?！皵偞箫灐笔浅鞘幸?guī)劃不著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)和不完善的體現(xiàn)，如同亡羊補(bǔ)牢，規(guī)劃永遠(yuǎn)處于被動(dòng)狀態(tài)。城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益考慮?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U(kuò)張已經(jīng)不適合當(dāng)今中國(guó)城市的發(fā)展。

和世界上別的大都市一樣，東京也面臨著和其他都市相似的問題，如地震隱患、綠地喪失、通勤擁堵、房?jī)r(jià)高漲、文化喪失等等。在工業(yè)化社會(huì)背景下，工作地離住宅過遠(yuǎn)，導(dǎo)致生活和工作極不方便，人們大量時(shí)間消耗在生活和工作地之間往返路途上，不能安居樂業(yè)。東京也曾經(jīng)經(jīng)歷過“攤大餅”的時(shí)代。東京在1964年奧運(yùn)會(huì)之后，特別是1967年到1979年之間，東京都知事美濃部亮吉頒布了一系列不利于城市發(fā)展的政策，尤其是規(guī)定日照遮擋限制法的出臺(tái)，加快了城市平面發(fā)展與擴(kuò)張[25]。東京就是在這樣的背景下開始進(jìn)行大膽的“都市再生”。日本東京近年在建造中心商業(yè)街的時(shí)候，喜歡把大型復(fù)合設(shè)施取名為“Hills”。如得益于1964年奧運(yùn)會(huì)的舉辦，在奧運(yùn)會(huì)會(huì)場(chǎng)和奧運(yùn)村附近建造的“表參道Hills”和 “六本木Hills”。這里所謂的“Hills”，就是城市功能綜合體的體現(xiàn)。在不擴(kuò)展城市用地邊界，不疏散城市核心功能和人口的前提下，將居住、就業(yè)、娛樂和文化等功能在城市中心區(qū)實(shí)現(xiàn)立體式整合，且地上地下空間充分利用，是東京城市規(guī)劃的土地集約利用之核心。東京的“立體城市”發(fā)展模式，六本木新城（六本木Hills）便是一個(gè)很好的例子。六本木Hills占地面積約11公頃，是以“文化都心”為主題，集合了寫字樓、住宅、商業(yè)設(shè)施、文化設(shè)施、酒店、電影院、電視臺(tái)、攝影棚、寺院、儲(chǔ)備倉(cāng)庫、歷史公園、地鐵車站的“居住、工作、娛樂、休息、學(xué)習(xí)、創(chuàng)造”的多功能復(fù)合街區(qū)。主要高層建筑“森Tower”的最上層，還設(shè)有美術(shù)館、展望臺(tái)、會(huì)員制俱樂部、學(xué)術(shù)會(huì)議會(huì)場(chǎng)等設(shè)施。由于世界各國(guó)的人群在此進(jìn)行貿(mào)易和交流，六本木Hills也成為了跨文化交流中的新文化發(fā)源地。

2.4 “集約+網(wǎng)絡(luò)”模式成為日本新型集約城市建設(shè)的主要趨勢(shì)

根據(jù)2015年國(guó)勢(shì)調(diào)查資料[9]，在2010～2015年的五年間，8個(gè)都縣的人口增加，分別為東京圈的4都縣（東京都，神奈川縣， 玉縣，千葉縣），名古屋市所屬的愛知縣，關(guān)西的滋賀縣，九州島的福岡縣，以及沖繩縣。人口增加率最高的為沖繩縣，其余39道府縣在五年間人口減少，其中大阪府從以前的人口增加趨勢(shì)也變成了人口減少趨勢(shì)。

東京圈的人口為3613萬人，占了全國(guó)人口的28.4%。由于日本沒有戶籍制度，可以隨意向任何城市遷移定居。統(tǒng)計(jì)資料顯示，日本的人口依舊屬于往東京圈遷移的趨勢(shì)，中小型城市的人口在逐漸減少。在全國(guó)1719個(gè)市町村中，1416個(gè)市町村（82.4%）的人口在減少，其中人口減少率超過5%的市町村占了約半數(shù)（48.2%）。于是，日本的中小型城市逐漸出現(xiàn)了中心市街地人口空洞化的趨勢(shì)，中小型城市的中心地段需要再整合，形成新的集約型城市。

由于日本的人口減少和老齡化問題的逐漸加劇，特別是距離首都圈偏遠(yuǎn)的人口在5萬～15萬的中小型城市，連維持必要的城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)都顯得困難起來。從人口的遷移傾向來看，今后依舊會(huì)是大城市人口繼續(xù)呈流入狀態(tài)，小城市人口急劇減少。地方中小型城市由于年輕人大多奔赴首都圈，老齡化繼續(xù)加劇，預(yù)計(jì)今后適齡的勞動(dòng)人口將會(huì)大幅減少。因此，今后應(yīng)該向雇傭更少的勞動(dòng)人口，完成同樣的城市工作的目標(biāo)努力。另外，在過去人口增加的40年里，中小城鎮(zhèn)人口也急速地向郊外轉(zhuǎn)移，縣政府所在地的城市從1970年到2010年的人口增加了約二成，密度超過5000人/km2的人口集中地區(qū)（Densely Inhabited Districts，DID）面積卻擴(kuò)大了2倍以上[27]。在這種中小型城市擴(kuò)張的狀況下，如果人口持續(xù)減少，中心城市的低密度化會(huì)導(dǎo)致支持市民日常生活的城市功能的崩潰，城市系統(tǒng)將逐漸衰退。

根據(jù)國(guó)土交通省的國(guó)民意識(shí)調(diào)查，市民均希望將公共福利設(shè)施和商業(yè)設(shè)施建在“公共交通方便的中心”而非“同是郊外的自己家附近”或者“自己開車方便去的中心”[26]。可見，市民的意識(shí)也逐漸向城市功能的集約化和與此連接公共交通網(wǎng)絡(luò)的完善這方面轉(zhuǎn)化。與此同時(shí)，實(shí)際上市民的出行交通方式也在發(fā)生著變化。從2008年和2014年的不同目的交通方式調(diào)查來看，通勤·上學(xué)、購(gòu)物、看病及銀行·郵局·市政府的目的占多數(shù)，交通方式選擇徒步的人增加了，選擇私家車的減少了。然而選擇公共交通的人依舊很少[26]。這是因?yàn)榈赜蛑g存在著較大的差異，在偏遠(yuǎn)的中小型城市公共交通的地位還相對(duì)很低。例如，很多條公交車線路因?yàn)闆]有人坐或者缺少司機(jī)，導(dǎo)致線路被廢止，司乘人員的服務(wù)水平也在下降。

根據(jù)以上的狀況，國(guó)土交通省在《國(guó)土的大設(shè)計(jì)2050》中提出了“集約+網(wǎng)絡(luò)”的想法[26]。這里的“集約”是指在空間上高密度聚集的意思，網(wǎng)絡(luò)是指地域和地域之間的聯(lián)系。也就是說，將行政、醫(yī)療·護(hù)理、公共福利、商業(yè)、金融、能源供給等生活上需要的各種服務(wù)在一定區(qū)域內(nèi)集中，高效提供，然后通過交通和信息網(wǎng)絡(luò)等將人們和這些聚集的地方相互聯(lián)系起來。隨著人口的減少、老齡化的加劇，中小城市“集約+網(wǎng)絡(luò)”發(fā)展模式將越來越顯示出優(yōu)越性，這種高度集中的公共服務(wù)設(shè)施、便捷的交通和新型服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成為中小型城市的發(fā)展方向。

富山縣富山市和新瀉縣長(zhǎng)岡市分別是改善交通規(guī)劃形成集約型城市和充分利用公有不動(dòng)產(chǎn)，充實(shí)城市功能形成集約型城市的典型代表，東京都大岡山站則把醫(yī)院和車站完美結(jié)合，既充分體現(xiàn)人性化規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，又是土地集約利用最有效的模式之一。富山縣富山市制定了“在公共交通沿線建立住宅區(qū)”的“冰糖葫蘆”計(jì)劃，將公共服務(wù)、醫(yī)療·社會(huì)福利、商業(yè)等城市功能都聚集到公共交通的軌道交通站半徑500m之內(nèi)或者公交車站的半徑300m之內(nèi)。

長(zhǎng)岡市采取的政策是將市政府變成了市民中心。長(zhǎng)岡市的市政府從距離中心城區(qū)2km，搬移到和JR長(zhǎng)岡站接鄰的一個(gè)擬建公園內(nèi)，將市政府的功能從“莊嚴(yán)”建筑里分離，與市中心的開發(fā)結(jié)合起來。社會(huì)福利、教育援助等城市服務(wù)設(shè)施也均設(shè)置在JR長(zhǎng)岡站附近，將政府功能、市民互動(dòng)和公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合，變成了“市民集聚的市政府”，并修改建了“Aore長(zhǎng)岡”的商業(yè)復(fù)合設(shè)施[27]，集合了非營(yíng)利組織市民交流中心、市政府窗口、體育館、會(huì)議室、電影院等各項(xiàng)市民活動(dòng)設(shè)施，促進(jìn)了土地的集約利用，也增進(jìn)了市民的交流。而東京都大岡山，把車站和醫(yī)院結(jié)合，既充分體現(xiàn)人性化規(guī)劃設(shè)計(jì)的理念，方便了患者，又成為土地集約利用有效的模式之一。

3 日本現(xiàn)階段面臨的問題及其對(duì)策

日本在土地集約利用上一直走在國(guó)際前列，但現(xiàn)階段在土地規(guī)劃利用上面臨兩大問題，一是由于人口逐漸減少對(duì)土地利用功能的影響，二是如何應(yīng)對(duì)頻發(fā)的自然災(zāi)害和防災(zāi)減災(zāi)的對(duì)土地利用要求。

由于近年日本人口的不斷下降，人口分布更趨不均衡，除了三大都市圈以外的地區(qū)人口減少嚴(yán)重，對(duì)土地的需求也在減少。因此，日本政府對(duì)中小城市打造如富山縣富山市、新瀉縣長(zhǎng)岡市的新型“集約城市”。截至2014年4月，日本全國(guó)798個(gè)城市中，已有72%的城市已制定了新型“集約城市”的建設(shè)計(jì)劃[28]。根據(jù)日本國(guó)土交通省的2015年的《土地白書》，打造新型“集約城市”需要重點(diǎn)做好以下三點(diǎn)：（1）要以長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光把握城市未來的發(fā)展；（2）每個(gè)行政自治體要和市民進(jìn)行積極溝通，了解市民的需求，與市民共同促進(jìn)城市建設(shè)；（3）必須以建設(shè)公共交通和公共福利設(shè)施為基礎(chǔ)，帶動(dòng)其他的運(yùn)行機(jī)制，在城市和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和土地集約利用上更加切合實(shí)際[28]。

首都圈和日本其他地方一樣，也面臨著總?cè)丝跍p少，高齡人口增加，從而帶來了勞動(dòng)力人口減少的問題。對(duì)于勞動(dòng)力人口下降的問題，日本國(guó)土交通省也提出了以下對(duì)策。首先，增加老年人的社會(huì)參與。這樣既可以解決補(bǔ)充生產(chǎn)力，又可以通過老年人的社會(huì)互動(dòng)減少疾病，減輕醫(yī)療財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，增加女性就業(yè)率。日本國(guó)土交通省統(tǒng)計(jì)，女性就業(yè)率和通勤時(shí)間是成反比的。首都圈女性就業(yè)率為40%，地方女性就業(yè)率能上升到70%左右。由于首都圈地價(jià)高，住得遠(yuǎn)，很多女性由于育兒等問題，無法長(zhǎng)距離通勤。因此日本國(guó)土交通省計(jì)劃在首都圈增設(shè)保育所和病兒保育對(duì)應(yīng)設(shè)施，已成為首都圈土地利用整理的重點(diǎn)之一[29]，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用問題。此外，為迎接2020年奧運(yùn)會(huì)，觀光立國(guó)，引進(jìn)人才和企業(yè)，集聚高科技等也成為今后發(fā)展的目標(biāo)，并將與土地利用規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)銜接。

眾所周知，日本是一個(gè)地震頻發(fā)的國(guó)家，在夏季又飽受臺(tái)風(fēng)侵害。因此，如何建造能夠應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的城市，是日本土地利用中永恒的課題。日本政府十分強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)防災(zāi)避難區(qū)域和避難道路的建設(shè)，更多地關(guān)注土地利用的社會(huì)效益、防災(zāi)能力的提高與土地生態(tài)安全，以最少的土地資源和能源消耗、最小的自然災(zāi)害損失、最低的環(huán)境負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。日本有著完善的地震房屋倒塌、海嘯、洪水發(fā)生時(shí)覆蓋面積的評(píng)價(jià)體系。根據(jù)這些評(píng)價(jià)體系在間隔一定區(qū)域內(nèi)，將抗震系數(shù)高和不燃的地區(qū)設(shè)置成集中避難所（避難所主要為中學(xué)和小學(xué)）和建設(shè)避難應(yīng)急設(shè)施，將容易發(fā)生火災(zāi)和坍塌的木制房屋進(jìn)行重建和整合，既改善小區(qū)內(nèi)過窄的道路狀況以保證隔斷燃燒帶，消防車可以順利通過以及避難時(shí)可以及時(shí)疏散[30,31]，又充分集約利用土地資源。

日本政府把應(yīng)對(duì)人口逐漸減少和防災(zāi)減災(zāi)充分結(jié)合，對(duì)人口逐漸減少的偏遠(yuǎn)地區(qū)的城市，在打造新型集約城市時(shí)，控制在地質(zhì)災(zāi)害等易發(fā)、頻發(fā)區(qū)建設(shè)，逐漸將住民轉(zhuǎn)移出地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)[26]，以達(dá)到集約城市建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)最大效果。

4 借鑒與啟示

日本完善的國(guó)土規(guī)劃、土地開發(fā)法律體系和管理制度，高度集約利用土地和城市發(fā)展模式等諸多方面都有值得我們借鑒的地方。

4.1 完善土地利用法律體系，強(qiáng)化土地法規(guī)的執(zhí)行力度

盡管我國(guó)《憲法》明確“必須合理地利用土地”，并出臺(tái)有《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《閑置土地處置辦法》等法律法規(guī)[32,33]，對(duì)土地集約利用和農(nóng)地的保護(hù)都有明確的要求，并初步形成了我國(guó)的耕地保護(hù)制度，規(guī)定了生態(tài)保護(hù)、城市建設(shè)擴(kuò)展邊界和耕地保護(hù)“三條紅線”。但在實(shí)際實(shí)施過程中卻存在土地利用和城市規(guī)劃隨意變更等現(xiàn)象。要按照“多規(guī)合一”的要求，強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化旅游、社會(huì)事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接，做到保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間布局相一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力。應(yīng)合理完善《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法規(guī)內(nèi)容，完善土地利用規(guī)劃、農(nóng)地保護(hù)、城市規(guī)劃、地下空間利用相關(guān)法律體系和有關(guān)實(shí)施細(xì)則，提高法律的可操作性，限制人為干預(yù)行為，避免由于追求“政績(jī)”而隨意調(diào)整土地利用方向的行為。

4.2 注重以公共福利設(shè)施為核心的土地集約利用

土地是不可再生的資源，對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家來說，集約高效利用土地保護(hù)土地，是提高人民生活水平、造福子孫后代的重要途徑。政府要強(qiáng)化土地集約利用和政策引導(dǎo)，不能一味地追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，把土地作為重要的財(cái)政收入來源，將土地推向市場(chǎng)，放任市場(chǎng)去操縱運(yùn)作，把公共利益放到了第二位，忽視了土地集約利用。應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，加強(qiáng)適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的城市規(guī)劃體系建設(shè)，加強(qiáng)城市地下空間的規(guī)劃和開發(fā)利用，完善政府公共服務(wù)設(shè)施的集聚，充分集約城市土地利用。隨著城市化進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)一步加快，農(nóng)村人員逐漸向城鎮(zhèn)流動(dòng)，要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，完善中小城市和村鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地向中心村、鎮(zhèn)集中，逐步消除農(nóng)村居住地分散和基礎(chǔ)設(shè)施不能配套或集中共享。

4.3 強(qiáng)化城市功能分區(qū)，加強(qiáng)公共交通設(shè)施建設(shè)

多中心和各中心的不同功能定位，充分考慮功能的聚集與設(shè)施的共享，快速便捷的軌道交通網(wǎng)絡(luò)是土地集約利用的較有效的模式。在城市規(guī)劃建設(shè)中盡可能提供多樣化的城市功能分區(qū)，合理布局和建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，如商業(yè)、辦公、文化、居住等，集中居住、集中配置城市功能設(shè)施和公共服務(wù)，為居民提供良好的居住環(huán)境和交流空間，使市民更樂于聚集于此。加強(qiáng)公共交通體系的建設(shè)，公共交通體系的建設(shè)不應(yīng)僅在道路更新的層面，因地制宜發(fā)展軌道交通體系，建設(shè)包括便利的交通設(shè)施和寬敞的樞紐站點(diǎn)、立體化和人性化的交通系統(tǒng)，為人們提供一個(gè)安全便捷安心舒適的城市空間。

4.4 重視城市規(guī)劃建設(shè)中的土地集約利用，限制城市建設(shè)邊界無限擴(kuò)展

2016年2月，國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，對(duì)城市規(guī)劃前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開性不夠，城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，節(jié)約集約程度不高，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重的情況，提出要依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市，貫徹“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的建筑方針，著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力塑造城市特色風(fēng)貌，著力提升城市環(huán)境質(zhì)量，著力創(chuàng)新城市管理服務(wù)的要求。我國(guó)人口眾多，進(jìn)鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，城市化程度繼續(xù)提高，要高度重視城市人員集中、城市用地?zé)o限制擴(kuò)展問題。充分借鑒日本城市高度集約的做法，強(qiáng)化編制城市規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃；合理控制城市發(fā)展規(guī)模，做到大中小城市（鎮(zhèn)）配套和合理布局，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展軌道交通；做到基礎(chǔ)設(shè)施集中共建，公共服務(wù)設(shè)施集中布局，城市功能區(qū)劃分和交通網(wǎng)絡(luò)配套，地上地下空間充分利用，“地下綜合管廊”有序建設(shè)，堅(jiān)守城市建設(shè)擴(kuò)展邊界紅線，推動(dòng)城市集約發(fā)展。

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Intensive urban land use in Japan and its inspiration to China

ZHAO Wen-Qi
(Land Academy for National Development, Zhejiang University, Zhejiang Hangzhou 310030, China)

Since Japan has a large population and very little land, the Japanese government stresses economical and intensive land use. As a result, they are establishing a series of plans on land use, urban infrastructure, and transportation system, to realize urban reconstruction and intensive land use. For example, to control the unlimited expansion of city and the decline of city center, they use land intensively in the city center and along public transport routes to build “neo-compact cities,” they build metropolitan areas with polycentric structures, and they make the best use of space available both above and below ground to build “vertical cities.” Through these ways, Japan has become one of the densest countries in the world.This paper summarizes Japan’s actions on land use, by literature search and by collecting of fi cial information from Japanese government websites.

intensive use of land; planned route; vertical city; Japanese experience

F293.2

A

2095-1329(2017)04-0056-07

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.013

2017-08-18

修回日期:2017-09-01

趙文琪(1988-),女,碩士,主要從事土地利用規(guī)劃研究.

電子郵箱:zhaowenqi@hotmail.co.jp

聯(lián)系電話:0571-85211074