潘 尋

(1.環(huán)保部環(huán)境保護(hù)對外合作中心，北京 100035；2.承德市環(huán)保局圍場縣分局，河北 承德 068450)

統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)保與扶貧工作進(jìn)程
——以河北省圍場縣為例

潘 尋1，2

(1.環(huán)保部環(huán)境保護(hù)對外合作中心，北京 100035；2.承德市環(huán)保局圍場縣分局，河北 承德 068450)

環(huán)境保護(hù)、消除貧困是國際社會面臨的全球性問題，也是當(dāng)前我國實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的兩個(gè)突出短板。環(huán)境退化和貧困存在互為因果的關(guān)系，要求環(huán)保和扶貧開發(fā)工作必須統(tǒng)籌兼顧。本文系統(tǒng)梳理了環(huán)保與扶貧問題之間的相互影響，以環(huán)保部定點(diǎn)扶貧對象—河北省圍場縣為例，就環(huán)保和扶貧措施如何在地方可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中相互影響進(jìn)行了探討，并就如何統(tǒng)籌環(huán)保和扶貧工作提出了具體建議，以期為協(xié)同改善地方環(huán)境質(zhì)量，加速脫貧進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供參考依據(jù)。

環(huán)保；扶貧；圍場；統(tǒng)籌

環(huán)境保護(hù)、減貧與發(fā)展是當(dāng)今人類社會共同面臨的重大議題，需要用整體的、聯(lián)系的觀點(diǎn)統(tǒng)籌應(yīng)對。國際層面，2000年聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)和2015年聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)均將保護(hù)環(huán)境和消除貧困這兩大核心議題納入其中，并強(qiáng)調(diào)基于目標(biāo)的復(fù)雜性、多樣性和相關(guān)性，將所有目標(biāo)作為一個(gè)統(tǒng)一的整體綜合處理。國內(nèi)層面，環(huán)境保護(hù)和消除貧困不但是建設(shè)美麗中國和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的兩個(gè)突出短板。要同時(shí)解決這兩個(gè)問題，也要求我們必須深刻理解“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，把握統(tǒng)籌的原則同步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和扶貧開發(fā)，探索出一條邊發(fā)展邊保護(hù)的協(xié)調(diào)共贏之路。

1 環(huán)保和扶貧的關(guān)系

環(huán)境保護(hù)與扶貧工作之間具有高度關(guān)聯(lián)性。環(huán)境退化與貧困兩者相互影響，相互交織，錯綜復(fù)雜。

1.1 地理區(qū)域位置重合

我國貧困地區(qū)大多分布在深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒地區(qū)、邊疆地區(qū)以及其他地域偏遠(yuǎn)、交通不便的地區(qū)，這些地區(qū)通常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡劣，自然生態(tài)環(huán)境脆弱。1993年國家制定《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí)確定的592個(gè)國家級貧困縣中有425個(gè)分布在我國的生態(tài)脆弱帶上[1]。目前，我國95%的絕對貧困人口分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感和重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)，14個(gè)集中連片特殊困難區(qū)與25個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)高度重合，多數(shù)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣域內(nèi)都包含禁止開發(fā)區(qū)域[2]。貧困地區(qū)整體上是國家、區(qū)域重要的生態(tài)安全屏障，在功能定位上以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為主要任務(wù)。

1.2 貧困誘發(fā)環(huán)境退化

環(huán)境退化與貧困之間存在緊密的因果關(guān)系。貧困是導(dǎo)致環(huán)境退化的誘因，環(huán)境退化又會造成貧困不斷加劇。貧困群眾有一個(gè)突出的特點(diǎn)是其對于生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所提供的生產(chǎn)力和服務(wù)的嚴(yán)重依賴性，通常他們直接依賴自然資源以獲取他們必需的食物、能源、水和收入，同時(shí)由于受制于知識、資金、技術(shù)等落后條件，為了生存和發(fā)展，他們往往采取掠奪性的、不可持續(xù)的方式開發(fā)自然資源，采用高能耗、高污染的落后生產(chǎn)技術(shù)，導(dǎo)致生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染，進(jìn)而進(jìn)一步陷入貧困與環(huán)境惡化之間惡性循環(huán)的漩渦。

1.3 環(huán)境退化加劇貧困

在環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱、資源貧瘠的貧困地區(qū)，自然環(huán)境退化不僅是造成貧困的原因，也是擺脫貧困的巨大障礙。第一，貧困群眾獨(dú)特的生活、勞作方式導(dǎo)致其具有更多與自然環(huán)境直接接觸的機(jī)會，環(huán)境污染會對其健康帶來更嚴(yán)重的負(fù)面影響。第二，自然環(huán)境質(zhì)量與資源的富裕程度會對貧困群眾的生存發(fā)展造成重要影響。環(huán)境惡化將導(dǎo)致諸如飲用水、糧食等資源供應(yīng)的便捷性、安全性、衛(wèi)生性遭到破壞，直接影響其日常生活。第三，土地、牧場及礦產(chǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化會引發(fā)貧困群眾爭奪資源，破壞貧困群體間關(guān)系的健康發(fā)展[3]。自然環(huán)境的退化不僅會導(dǎo)致貧困，還會使脫貧成果難以鞏固。2009年，國際環(huán)保組織綠色和平與國際扶貧組織樂施會共同發(fā)布《氣候變化與貧困—中國案例研究》報(bào)告指出，氣候變化已成為中國貧困地區(qū)致貧甚至返貧的重要原因[4]。因此，保護(hù)自然環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，可持續(xù)地利用自然資源，也是鞏固扶貧成果，降低返貧現(xiàn)象的重要保證和客觀需要。

2 環(huán)保和扶貧措施的相互影響

從長遠(yuǎn)看，環(huán)境保護(hù)與扶貧發(fā)展是互動的、相互促進(jìn)的。但是，由于公共資源的有限性，“部門利益”的局限性，以及相關(guān)措施的針對性，導(dǎo)致我們致力于推進(jìn)一項(xiàng)社會發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，可能會延緩其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。盡管我們嘗試采用統(tǒng)籌的理念和整體設(shè)計(jì)方案去減緩這種效應(yīng)，然而其并不能夠被完全消除。在聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)計(jì)劃的執(zhí)行中得出的一個(gè)重要教訓(xùn)就是這些目標(biāo)之間，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法之間都存在協(xié)同效應(yīng)和抵消效果。有學(xué)者指出，即使不斷實(shí)現(xiàn)政策完善，對于單一部門來說，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中所有相關(guān)指標(biāo)“幾乎不可能”，相關(guān)決策者需提出新的解決思路，創(chuàng)新方案來實(shí)現(xiàn)全球共同的可持續(xù)發(fā)展愿景[5]。以下以環(huán)保部定點(diǎn)扶貧對象—河北省圍場縣為例，就環(huán)保和扶貧措施如何在地方可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中相互影響進(jìn)行分析。

2.1 地膜使用

圍場縣地處高緯度、高海拔地區(qū)，無霜期短、有效積溫低，因此“旱”和“寒”是制約圍場縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要?dú)夂蛞蛩?，地膜覆蓋技術(shù)有效地打破了這兩個(gè)因素的限制，因此一經(jīng)推廣就在短時(shí)間內(nèi)得到了大面積的應(yīng)用。2016年，全縣160萬畝耕地中地膜覆蓋面積超過80萬畝，覆蓋率超過50%。地膜的使用提高了圍場縣的農(nóng)作物產(chǎn)量，擴(kuò)大了農(nóng)作物的適種區(qū)，在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收、加速圍場脫貧進(jìn)程方面發(fā)揮了巨大的作用。

表1 地膜應(yīng)用對實(shí)現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的影響

近年來，隨著圍場地膜使用量和使用年限的不斷增加，廢舊地膜回收處置利用相對滯后，大量殘留地膜造成的白色污染不但嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且對農(nóng)業(yè)環(huán)境的安全與生態(tài)健康也構(gòu)成了巨大的威脅，逐步成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的重要制約因素。將地膜應(yīng)用對圍場縣各發(fā)展議程產(chǎn)生的影響，對應(yīng)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行拆分，如表1所示。第一，地膜是聚烯烴類高分子化合物，具有不透氣、不透水、難分解的特點(diǎn)，殘留地膜聚集在土壤耕作層和表層，會降低土壤的孔隙度、通透性和吸濕性，影響土壤微生物活動和土壤正常結(jié)構(gòu)的形成，導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降。第二，殘膜主要分布在0～30cm 耕作層中，種子播在殘膜上或被殘膜覆蓋會因?yàn)槲詹坏剿?、無法頂破殘膜等原因造成無法發(fā)芽，形成爛種或爛芽；或者殘膜導(dǎo)致作物根系成彎曲狀發(fā)展，吸水、吸肥性能降低，使植物生長受阻、花期延遲，最終導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)。有數(shù)據(jù)表明，當(dāng)土壤殘膜含量達(dá)3.9kg/畝時(shí)，各類糧食類農(nóng)作物減產(chǎn)5.5%～23%，蔬菜減產(chǎn)最高近60%，而且，殘膜對農(nóng)作物產(chǎn)量的影響會隨著地膜使用時(shí)間的累積持續(xù)加強(qiáng)[6]。第三，地膜生產(chǎn)使用的塑料添加劑—鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)以及熱穩(wěn)定劑—鎘和鉛具有顯著的生物累積性，經(jīng)浸瀝后進(jìn)入土壤，不但造成土壤污染，嚴(yán)重影響農(nóng)作物的生長和品質(zhì)，而且會通過食物鏈進(jìn)入人體，對人類的健康和生存構(gòu)成威脅[7]。第四，殘膜碎片會隨著農(nóng)作物的秸稈和飼料進(jìn)入農(nóng)家，牛、羊等家畜誤食后可導(dǎo)致腸胃功能失調(diào)，膘情下跌，嚴(yán)重時(shí)會阻隔食道影響消化，引起牲畜死亡。第五，殘膜在進(jìn)行耕地、整地等農(nóng)事操作時(shí)經(jīng)常會纏繞在農(nóng)機(jī)具上或堵塞播種機(jī)、中耕施肥機(jī)，造成播種或施肥不均勻，從而影響農(nóng)事操作和播種的質(zhì)量。第六，殘膜通常棄于田邊、地頭，隨風(fēng)飄散，造成農(nóng)村環(huán)境“視覺污染”，積存于排水管渠會造成水體污染，農(nóng)民隨意焚燒又會產(chǎn)生氯化氫、二噁英等多種有害的氣體，造成大氣污染。因此可看出，地膜的不合理使用至少會對2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的5大目標(biāo)涉及的9個(gè)子目標(biāo)產(chǎn)生不同程度的減緩作用，即使其能在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食的增產(chǎn)，也僅僅是以犧牲未來糧食產(chǎn)量為代價(jià)，貧困群眾提前“預(yù)支”未來種植收入而已。

2.2 封山禁牧

如果說地膜使用是從加速脫貧角度出發(fā)，影響環(huán)保等其他社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的話，那么禁牧無疑是一則以推動生態(tài)保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，但又會在一定程度上延緩脫貧進(jìn)程的案例。禁牧指為了緩解因放牧對植被產(chǎn)生的壓力，在一定時(shí)期制定各種政策法規(guī)嚴(yán)格禁止農(nóng)牧民進(jìn)入規(guī)定區(qū)域放牧的政府行為。圍場地理位置特殊，是北京的上風(fēng)上水處，不僅是京津冀的水源地之一，也是風(fēng)沙進(jìn)入北京的最后一道生態(tài)屏障，其生態(tài)功能對北京有直接影響。多年來，過度的放牧造成當(dāng)?shù)刂脖黄茐?，減弱了抗御風(fēng)沙的能力。為加大生態(tài)保護(hù)力度，圍場縣于2016年發(fā)出要求到年底全部實(shí)行舍飼圈養(yǎng)、嚴(yán)禁放牧的通知。應(yīng)該說，封山禁牧是維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)自然環(huán)境的重要舉措，但是，絕對的禁牧也割斷了人居、自然環(huán)境和家畜的有機(jī)聯(lián)系，將生態(tài)保護(hù)與貧民增收問題人為割裂，形成生態(tài)措施與貧困群眾自身經(jīng)濟(jì)利益的新矛盾。

表2 封山禁牧對實(shí)現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的影響

封山禁牧對圍場縣2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的影響如表2所示。第一，牲畜散養(yǎng)改圈養(yǎng)后，由于草料成本、獸藥成本、人工成本、基礎(chǔ)建設(shè)成本以及機(jī)械投資成本的增加，群眾的投資成本顯著提高。第二，由于許多農(nóng)戶對全舍飼技術(shù)要領(lǐng)掌握不全，不能保證按舍飼技術(shù)程序調(diào)整管理飼喂時(shí)間、休息時(shí)間和運(yùn)動時(shí)間，使牲畜經(jīng)常處于采食消化無序狀態(tài)，從而造成牲畜體質(zhì)、肉質(zhì)下降，進(jìn)而影響市場價(jià)格，收入空間進(jìn)一步被壓縮。第三，圍場縣森林火災(zāi)多屬地表火，主要由草原、灌木火引發(fā)。隨著禁牧措施的實(shí)施，林區(qū)枯死草本可燃物大量堆積并逐年增厚，致使林區(qū)火險(xiǎn)隱患逐年增加，由此引發(fā)成重大森林火災(zāi)的可能性也越來越大。第四，禁牧在短期內(nèi)損害了農(nóng)牧民的利益，“牲畜限期處理”、“偷牧”等一系列事件誘發(fā)干群關(guān)系緊張，禁牧成為影響基層干群和諧的一大“焦點(diǎn)”問題。第五，適度的放牧活動有利于地下生物量的積累，促進(jìn)生物量向地下的轉(zhuǎn)移，可以加速養(yǎng)分循環(huán)和土壤有機(jī)碳的分解，增加土壤的活性，絕對的禁牧對林地的生態(tài)功能也造成一定影響。第六，禁牧導(dǎo)致圍場畜牧業(yè)對畜禽人工飼料的需求量顯著增加，而圍場縣域內(nèi)又無人工飼料加工企業(yè)，因此人工飼料全部依賴外地運(yùn)入，與此同時(shí)諸如重金屬、抗生素等飼料添加劑也不斷輸入圍場，并伴隨畜禽糞便還田，在本地土壤中不斷累積，造成外源性污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步提高。

3 政策建議

無論是環(huán)保措施還是扶貧措施，都可以看成是中國可持續(xù)發(fā)展舉措的組成部分。措施效果的相互制約，需要我們必須沖破“博弈思維”，割舍“部門利益”，推進(jìn)“多規(guī)合一”，用統(tǒng)籌、整體、協(xié)調(diào)的眼光探尋中國可持續(xù)發(fā)展的治理之道。

3.1強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)保與扶貧的思想認(rèn)識

一是在思想認(rèn)識上，充分意識到作為全面建成小康社會的兩個(gè)突出短板，環(huán)保和扶貧不僅不是相互矛盾、相互排斥的，反而是相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的。因此，必須不斷增強(qiáng)“綠水青山就是金山銀山”理念的強(qiáng)烈意識，突破眼前、短期利益的局限，統(tǒng)籌好當(dāng)前與未來、短期與長遠(yuǎn)、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，努力化解內(nèi)在矛盾，讓環(huán)保行為和扶貧措施成為相互加速的助推器，做到方案統(tǒng)籌、落實(shí)統(tǒng)籌、效果統(tǒng)籌。

3.2建立統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)保與扶貧的工作機(jī)制

可持續(xù)發(fā)展是長遠(yuǎn)的發(fā)展，也是整體的發(fā)展、全局的發(fā)展，根本方法在于堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。因此，應(yīng)深刻理解習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中“不謀全局者，不足謀一域”以及“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理論指導(dǎo)，尊重事物之間相互聯(lián)系這一客觀規(guī)律，一是通過能力建設(shè)，拓展工作視野，在增進(jìn)對環(huán)境與貧困相關(guān)性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化針對環(huán)保、扶貧和其他可持續(xù)發(fā)展措施制定和規(guī)劃的能力；二是針對扶貧開發(fā)與環(huán)保工作缺少部門間有效協(xié)作機(jī)制的問題，推動政府部門、援助機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體以及私營機(jī)構(gòu)等社會治理主體形成更高層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，破解“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局部治理約束，合力探索統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)和扶貧開發(fā)的有效模式。

3.3 推動多利益相關(guān)方參與工作進(jìn)程

包括環(huán)保和扶貧在內(nèi)的社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是一種真正的普世性努力，相關(guān)措施能否成功，關(guān)鍵在于能否得到利益相關(guān)方的支持。忽視了公眾的意愿是許多措施失效甚至失靈的根源。因此，一是要強(qiáng)化本地相關(guān)利益群體平等參與和管理的能力；二是充分了解并重視公眾的意愿，確保措施的執(zhí)行不直接損害貧困群眾的切身利益；三是貫徹因地制宜的原則，根據(jù)不同自然、社會條件靈活調(diào)整相關(guān)措施內(nèi)容；四是為措施配套構(gòu)建公平合理的社會補(bǔ)償機(jī)制、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)機(jī)制、社區(qū)監(jiān)督機(jī)制和利益申訴機(jī)制，確保措施獲得當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)群眾的廣泛支持。

3.4 完善措施實(shí)施后評估工作環(huán)節(jié)

為確保環(huán)境保護(hù)與扶貧規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，應(yīng)在相關(guān)措施的制定和實(shí)施過程中，進(jìn)一步完善評價(jià)制度，對實(shí)施進(jìn)程及效果產(chǎn)出進(jìn)行客觀、科學(xué)、公正的評估。評估內(nèi)容包括對擬實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的推動作用，措施實(shí)施進(jìn)程中各利益相關(guān)方參與的程度等，并全面評估措施對當(dāng)?shù)厣鐣⑻貏e是貧困群眾產(chǎn)生的短期和長期、直接和間接、正面和負(fù)面的影響，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過有效的信息反饋為未來決策和管理提出建議，不斷提高環(huán)境保護(hù)與扶貧相關(guān)措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

4 研究小結(jié)

環(huán)境保護(hù)、消除貧困是國際社會面臨的全球性問題，也是當(dāng)前我國實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的兩個(gè)突出短板。環(huán)境退化和貧困存在互為因果的關(guān)系，要求環(huán)保和扶貧開發(fā)工作必須統(tǒng)籌兼顧。本文系統(tǒng)梳理了環(huán)保與扶貧問題之間的相互影響，以環(huán)境保護(hù)部定點(diǎn)扶貧對象-河北省圍場縣為例，就環(huán)保和扶貧措施如何在地方可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中相互影響進(jìn)行了探討，并就如何統(tǒng)籌環(huán)保和扶貧工作提出了以下具體建議：①強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)保與扶貧的思想認(rèn)識；②建立統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)保與扶貧的工作機(jī)制；③推動多利益相關(guān)方參與工作進(jìn)程；④完善措施實(shí)施后評估工作環(huán)節(jié)。

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CoordinatelyPromotingtheProcessofEnvironmentalProtectionandPovertyReduction：ACaseStudyofWeichangCountyinHebeiProvince

PAN Xun1，2

(1.Foreign Economic Cooperation Office，Ministry of Environmental Protection of P.R.C.，Beijing，100035；2.Weichang County Branch of Chengde Environmental Protection Bureau，Chengde，068450)

Environmental protection and poverty reduction are the global problems faced by the international community，and are also two outstanding short slabs of the goal to build a general well-off society in China.They are reciprocal causation，and the related work must be coordinately promoted.This paper systematically summarizes the interaction between environmental protection and poverty reduction，discusses how they affect each other in the process of local sustainable development in Weichang County of Hebei Province，and proposes specific recommendations on how to coordinate environmental protection and poverty reduction，in order to synergistically improve the local environmental quality，accelerate the process of poverty reduction，and provide reference on how to achieve sustainable development for poor areas.

Environmental protection；poverty reduction；Weichang；coordinate

X21

A

1673-288X(2017)05-0119-04

潘尋，博士，高級工程師，環(huán)保部派駐承德市環(huán)保局圍場縣分局扶貧掛職干部，主要從事環(huán)境污染防治研究

文獻(xiàn)格式：潘 尋.統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)保與扶貧工作進(jìn)程——以河北省圍場縣為例[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(5)：119-122.