周利敏，李夏茵

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 51006)

超越問(wèn)責(zé)：中美應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)比較研究
——基于天津港與德州大爆炸分析

周利敏，李夏茵

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 51006)

在許多國(guó)家，重大化工爆炸事故往往暴露了許多問(wèn)題，從而成為倒逼政府進(jìn)行應(yīng)急管理改革的契機(jī)。從“災(zāi)害—沖擊”維度，中美兩國(guó)在結(jié)構(gòu)固化、認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)和輿論制度有趨同之處；從“回應(yīng)—救援”維度，兩國(guó)在行動(dòng)響應(yīng)、救援失誤、流程結(jié)構(gòu)和應(yīng)急方式具有趨同現(xiàn)象。為了從“表面問(wèn)責(zé)”向“結(jié)構(gòu)反思”、從“應(yīng)急危機(jī)”向“變革契機(jī)”轉(zhuǎn)變，需要在問(wèn)責(zé)機(jī)制、信息發(fā)布制度、?；窇?yīng)急預(yù)案制度、跨部門(mén)整體治理、應(yīng)急行政框架、?；穭?dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)和危化品應(yīng)急技能培訓(xùn)等方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革，從而克服制度結(jié)構(gòu)、行動(dòng)結(jié)構(gòu)、認(rèn)知結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu)等應(yīng)急“結(jié)構(gòu)固化”局限，最終從“系統(tǒng)思維”層面上促進(jìn)我國(guó)從第一代分災(zāi)害應(yīng)急管理體系、第二代國(guó)家應(yīng)急管理體系向第三代應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)治理體系的轉(zhuǎn)變。

?；繁?；應(yīng)急管理；應(yīng)急法制；應(yīng)急預(yù)案；災(zāi)害

一、緣起：“問(wèn)責(zé)”亦或反思“血的教訓(xùn)”？

2015年“8·12”天津特別重大爆炸事故日漸遠(yuǎn)去，人們關(guān)注熱情逐漸冷卻，如不及時(shí)進(jìn)行深刻反思，未來(lái)相同悲劇極有可能重新上演。人們往往關(guān)注災(zāi)害究竟是“天災(zāi)”還是“人禍”造成的，停留在將相關(guān)責(zé)任人員繩之以法就算給“社會(huì)一個(gè)負(fù)責(zé)任交代”，僅持有這種觀點(diǎn)是片面的。中央政治局常委會(huì)議指出這次“血的教訓(xùn)極其深刻”，2016年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出去年發(fā)生天津港大爆炸事故特別令人痛心，我們必須認(rèn)真汲取教訓(xùn)，將這一事件化為應(yīng)急管理變革“觸發(fā)事件”，避免類(lèi)似慘案再次發(fā)生。

這幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)?；繁ㄊ鹿什粩喑霈F(xiàn)，如2013年山東章丘爆炸事故、蘇州市燃?xì)夤颈ㄊ鹿?、山東省濱州市博興縣重大爆炸事故和青島中石化輸油管道泄漏爆炸等，2014年昆山粉塵爆炸和佛山市爆炸事故及2015年安徽蕪湖爆炸等，給社會(huì)敲響了嚴(yán)重警鐘。無(wú)獨(dú)有偶，國(guó)外也發(fā)生了多起化學(xué)品爆炸事故，僅美國(guó)德州韋斯特鎮(zhèn)，2013年4月化肥廠爆炸前還發(fā)生了3次爆炸，2015年又發(fā)生了一次爆炸。這些特別重大的爆炸事故屬于典型的“人造災(zāi)難”，雖具有“極低發(fā)生率”，但會(huì)產(chǎn)生“極嚴(yán)重的損害結(jié)果”，這對(duì)應(yīng)急管理提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。就應(yīng)急管理研究而言，西方起步較早，已擴(kuò)展到自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活各個(gè)層面，同時(shí)建立了以計(jì)算機(jī)科學(xué)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理模型和仿真模擬系統(tǒng)研究，最近又出現(xiàn)了跨學(xué)科研究及大數(shù)據(jù)研究趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)研究則經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一階段是萌芽期，2003年以前主要聚焦于分災(zāi)害管理研究。第二階段是迅速發(fā)展期，“非典”推動(dòng)了應(yīng)急管理理論與實(shí)踐發(fā)展。第三階段是繁榮時(shí)期，2008年以來(lái)重特大災(zāi)害頻頻發(fā)生，應(yīng)急管理研究也獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。本文主要集中幾個(gè)問(wèn)題：為什么要選擇結(jié)構(gòu)功能主義視角，為什么要進(jìn)行案例比較，中美兩國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)有何異同，如何從已有經(jīng)驗(yàn)吸取教訓(xùn)以避免?；窞?zāi)害這一“定時(shí)炸彈”出現(xiàn)，現(xiàn)有應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)存在什么漏洞及如何完善？

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

(一)美國(guó)應(yīng)急管理總體性研究

美國(guó)應(yīng)急管理的總體性研究視角主要有：第一，發(fā)展歷程觀。從1950年代洪水與民防事務(wù)處置開(kāi)始，20世紀(jì)70年代，F(xiàn)EMA成為全國(guó)緊急事件管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。第二，三重組織觀，地方政府是第一反應(yīng)者，聯(lián)邦政府給予支持，社會(huì)組織參與[1]。第三，“全風(fēng)險(xiǎn)”、“全過(guò)程”與“全參與”應(yīng)急管理模式，呈現(xiàn)出“三位一體”特征[2]。第四，“法律制度授權(quán)觀”，這是美國(guó)應(yīng)急管理的基本特點(diǎn)。第五，“多方主體應(yīng)急協(xié)調(diào)觀”，強(qiáng)調(diào)整合政府資源、社會(huì)資源及協(xié)調(diào)各方行動(dòng)[3]。第六，“全社會(huì)參與”觀，美國(guó)吸取2011 年?yáng)|日本大地震經(jīng)驗(yàn)，確定了“全國(guó)準(zhǔn)備”的基本戰(zhàn)略[4]。第七，“跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作”觀，制訂了《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》。第八，“應(yīng)急管理核心能力導(dǎo)向觀”，這一目標(biāo)已經(jīng)基本完成[4]。

(二)中國(guó)應(yīng)急管理總體性研究

中國(guó)應(yīng)急管理的總體性研究代表性視角主要有：第一，“一案三制”核心觀。它是指應(yīng)急預(yù)案,、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制，以2003年“非典”為起點(diǎn)，還存在許多不足[5]。第二，“復(fù)合危機(jī)”趨勢(shì)觀。已出現(xiàn)“單一危機(jī)”向“復(fù)合危機(jī)”管理趨勢(shì)，目前以“條”為主的“單一災(zāi)種”管理框架缺乏全災(zāi)種規(guī)劃[8]。第三，“縱向與模向管理局限觀”。應(yīng)急管理框架呈現(xiàn)出縱向“府際關(guān)系”行政化，橫向政府部門(mén)分工及整合不足[6]。第四，“多中心治理需求觀”。2009年南方冰雪災(zāi)害中暴露出“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”應(yīng)急管理格局不足，需要以“多中心治理觀”重構(gòu)政府—社會(huì)關(guān)系[7]。第五，“彗星”結(jié)構(gòu)與“彗尾”效應(yīng)觀，目前應(yīng)急管理出現(xiàn)結(jié)構(gòu)固化與結(jié)構(gòu)演進(jìn)并存局面[8]。

(三)理論框架

通過(guò)文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，從2003年以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理研究從少到多、從慢到快、從邊緣到主流迅速發(fā)展起來(lái)了?；A(chǔ)研究日益深入，開(kāi)創(chuàng)性研究成果時(shí)有出現(xiàn)，延伸性研究不斷增多，但也存在理論研究薄弱、重宏觀輕微觀和比較研究缺乏等局限。災(zāi)害社會(huì)科學(xué)主要有四大流派，即經(jīng)典的結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派、社會(huì)脆弱性學(xué)派、社會(huì)建構(gòu)主義學(xué)派和社會(huì)韌性學(xué)派。結(jié)構(gòu)功能主義一直是災(zāi)害社會(huì)科學(xué)的研究主流，以DRC組織類(lèi)型學(xué)為代表，但在應(yīng)急管理領(lǐng)域中還比較缺乏。

結(jié)構(gòu)功能主義視角首先強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)思維”和“整體視角”，比較適合宏觀與中觀研究。其次，我國(guó)應(yīng)急管理存在許多發(fā)展困境，重要原因就是應(yīng)急管理單一，發(fā)展脫離整體系統(tǒng)的“單兵突進(jìn)”，脫困的根本途徑就是回歸結(jié)構(gòu)[8]。結(jié)構(gòu)功能主義將應(yīng)急管理看成一個(gè)有機(jī)整體，各個(gè)組成部分是其中的重要結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)相互影響和相互作用，它著重對(duì)災(zāi)害組織績(jī)效進(jìn)行探討[9]。結(jié)構(gòu)是指各要素之間的相互關(guān)系，在類(lèi)型上分為外在與內(nèi)在、物質(zhì)與非物質(zhì)、顯形與隱形結(jié)構(gòu)等，它不僅指組織結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和行動(dòng)結(jié)構(gòu)等外在顯形結(jié)構(gòu)等，還包括認(rèn)知、思想和文化等內(nèi)在隱形結(jié)構(gòu)，是一種客觀存在事實(shí)。它不僅探討如何使結(jié)構(gòu)“恢復(fù)正常”的核心議題[10]，以夸蘭泰利(Quarantelli) 為首的DRC學(xué)派還進(jìn)一步探討災(zāi)難情境的“變”與“?！?，關(guān)注結(jié)構(gòu)在災(zāi)難發(fā)生之后會(huì)產(chǎn)生何種變化[11]。本文從應(yīng)急結(jié)構(gòu)趨同、趨異及變革維度出發(fā)，對(duì)行動(dòng)、管理、認(rèn)知和應(yīng)急方式等結(jié)構(gòu)進(jìn)行趨同比較，對(duì)應(yīng)急組織、制度、預(yù)警與社會(huì)參與等結(jié)構(gòu)進(jìn)行趨異比較，從制度、行政和?；饭芾淼冉Y(jié)構(gòu)提出我國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變革策略(如圖1)。

圖1 應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)比較分析框架

三、兩個(gè)案例：德州大爆炸與天津港大爆炸

庫(kù)姆斯(Coombs)通過(guò)研究西方制藥公司爆炸事件，發(fā)現(xiàn)在不同危機(jī)階段需要采用不同的應(yīng)對(duì)策略[12]，才能有效應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理提出的挑戰(zhàn)，因此首先需要對(duì)兩次大爆炸過(guò)程進(jìn)行描述。

(一)案例選擇

選擇案例法主要基于三點(diǎn)考慮：第一，由于災(zāi)害具有不可預(yù)測(cè)性、不可重復(fù)性和日益復(fù)雜性等特征，往往難以進(jìn)行全面、規(guī)范和大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查。其次，災(zāi)害具有非線(xiàn)性特點(diǎn)，災(zāi)害后果不僅具有客觀屬性，還具有社會(huì)建構(gòu)的屬性，難以通過(guò)量化途徑獲得相關(guān)認(rèn)知[8]。最后，研究倫理考慮。由于災(zāi)害給民眾帶來(lái)重大精神和心理創(chuàng)傷問(wèn)題，問(wèn)卷調(diào)查可能會(huì)對(duì)其心理形成“二次創(chuàng)傷”。選擇比較法也基于三方面考慮，首先因?yàn)樗巧鐣?huì)科學(xué)研究的重要方法，夸蘭泰利認(rèn)為這是災(zāi)害情境或?yàn)?zāi)害組織的基本研究法[13]。其次在災(zāi)害社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，已出現(xiàn)案例比較研究。最后通過(guò)對(duì)“焦點(diǎn)事件”比較，避免“先入為見(jiàn)”的價(jià)值陷阱。

進(jìn)一步的問(wèn)題是，為什么選擇這兩個(gè)案例？案例比較需要具備一些共性，第一，兩個(gè)案例都是?；繁ǎ哂锌杀容^起點(diǎn)。第二，兩個(gè)案例都屬于重大的安全生產(chǎn)責(zé)任事故，對(duì)兩國(guó)而言都具有非常好的代表性。同時(shí)，案例比較也需要明顯差異。第一，案例發(fā)生背景不同，可以讓本研究獲得應(yīng)急管理的比較認(rèn)識(shí)。第二，案例產(chǎn)生后果不一樣，2015年美國(guó)德州又生了大爆炸，但這次并沒(méi)有像2013年那樣出現(xiàn)人員傷亡，這有利于對(duì)二者進(jìn)行深層次結(jié)構(gòu)性反思。第三，兩個(gè)案例關(guān)鍵要素有許多不同，例如應(yīng)急制度、應(yīng)急組織、災(zāi)害預(yù)警和社會(huì)參與等。

(二)案例介紹

1.美國(guó)德州大爆炸

2013年4月17號(hào)，得克薩斯州韋斯特鎮(zhèn)一家化肥廠發(fā)生火災(zāi)，在救火過(guò)程中，化肥廠受火勢(shì)影響再次爆炸，威力相當(dāng)于一顆原子彈或2.1級(jí)地震，直徑30多米寬火球騰空而起形成高聳入云的蘑菇云，幾乎將廠區(qū)附近四個(gè)街區(qū)瞬間夷為平地，造成70人遇難，近兩百人受傷，70棟民宅被毀。

緊急救援：大爆炸發(fā)生后，6架直升機(jī)和所有救護(hù)車(chē)立即被調(diào)派參與救援，地方警察、消防員與志愿消防員等加入救援，數(shù)十個(gè)鎮(zhèn)縣派出專(zhuān)業(yè)救援人員協(xié)助。由于化工廠形成“次生災(zāi)難”，第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)救援的近10名消防員遇難。美國(guó)煙酒槍炮及爆炸物管理局派出國(guó)家級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急小組奔赴現(xiàn)場(chǎng)勘查，專(zhuān)業(yè)有毒物質(zhì)處理部門(mén)到現(xiàn)場(chǎng)處理，駐德克薩斯州軍事部隊(duì)對(duì)爆炸區(qū)進(jìn)行實(shí)時(shí)空氣監(jiān)測(cè)及生化物危害評(píng)估。

政府響應(yīng)：4月17日當(dāng)晚，州長(zhǎng)佩里發(fā)表聲明稱(chēng)正在密切監(jiān)控事態(tài)發(fā)展及調(diào)動(dòng)州內(nèi)資源提供盡可能援助等。4月18日，白宮網(wǎng)站發(fā)布總統(tǒng)聲明，聯(lián)邦政府部署緊急救援工作并安撫人心，警方立即挨家挨戶(hù)緊急疏散危險(xiǎn)區(qū)域住戶(hù)。五所學(xué)校全部關(guān)閉，周邊數(shù)公里被嚴(yán)密封鎖以防有毒煙霧擴(kuò)散及引發(fā)新爆炸。

善后恢復(fù)：2013年4月25日，大爆炸一星期后，奧巴馬在為遇難者舉行的追悼會(huì)上向死難者致哀并安慰受災(zāi)民眾，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府與州政府密切聯(lián)系，確保搜救和重建需求得到滿(mǎn)足。在解除警報(bào)后，原本被疏散的當(dāng)?shù)鼐用裼行蚧氐巾f斯特，配合政府開(kāi)展重建家園工作。

問(wèn)責(zé)反思：爆炸發(fā)生五天后，美國(guó)化學(xué)安全和危險(xiǎn)調(diào)查委員會(huì)發(fā)布官方聲明，稱(chēng)這一爆炸是完全可以避免的，化肥廠違背了聯(lián)邦及州法規(guī)高?；瘜W(xué)品存放要求。事后一個(gè)月內(nèi)，聯(lián)邦政府和德州政府共同派出專(zhuān)業(yè)人員組成調(diào)查隊(duì)。直到2016年，即使事故成因已有結(jié)論，聯(lián)邦、州政府及民間組織仍然拷問(wèn)化學(xué)品管理制度。

2.天津港大爆炸

2015年8月12日，天津?yàn)I海新區(qū)瑞海國(guó)際物流有限公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸，能量相當(dāng)于24噸TNT，造成165人遇難，包括公安消防人員110人，8人失蹤，造成798人受傷。

緊急救援：第一次爆炸后，天津消防總隊(duì)公安消防員和港務(wù)局碼頭專(zhuān)職消防員趕赴現(xiàn)場(chǎng)，遭遇了第二次爆炸，幾乎全軍覆沒(méi)。此后，消防官兵及公安民警到達(dá)分批次現(xiàn)場(chǎng)搶救。13日7點(diǎn)半，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委從北京等地組織血液藥品等醫(yī)藥物資及醫(yī)療專(zhuān)家趕赴天津協(xié)助救援。13日中午，天津武警總隊(duì)1500人和8360部隊(duì)防化中隊(duì)趕到現(xiàn)場(chǎng)，環(huán)保部應(yīng)急中心迅速趕赴爆炸區(qū)域附近，對(duì)有毒有害氣體進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

政府響應(yīng)：8月13日凌晨4點(diǎn)，天津市領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)，隨后黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人作了一系列重要指示。國(guó)務(wù)院事故調(diào)查組迅速確定新工作思路：由于?；窋?shù)量及儲(chǔ)存方式不明，暫緩撲滅。同時(shí)，密切關(guān)注環(huán)境監(jiān)測(cè)，調(diào)取海關(guān)、瑞海公司及其他企業(yè)數(shù)據(jù)，了解堆放?；芳八谖恢?，派專(zhuān)業(yè)人士確認(rèn)火災(zāi)及爆炸物質(zhì)會(huì)不會(huì)引起其他災(zāi)難。13日下午4點(diǎn)30分，舉行了首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)。

善后恢復(fù)：李克強(qiáng)總理趕赴爆炸現(xiàn)場(chǎng)，看望慰問(wèn)消防隊(duì)員、救援官兵、傷員及受災(zāi)群眾，指示一視同仁犧牲的現(xiàn)役和非現(xiàn)役消防員。天津市濱海新區(qū)政府在官方網(wǎng)站公布受損房屋處置細(xì)則，同時(shí)抓緊進(jìn)行烈士評(píng)定及骨灰安葬等事宜，已出院傷員按照無(wú)縫對(duì)接和就近理療原則開(kāi)通綠色通道，對(duì)于不能出門(mén)傷員則提供家庭醫(yī)生，同時(shí)加強(qiáng)心理危機(jī)干預(yù)及建立專(zhuān)業(yè)干預(yù)隊(duì)伍等。

事后問(wèn)責(zé)：2015年8月18日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、安全監(jiān)管總局、監(jiān)察部、交通運(yùn)輸部及環(huán)境保護(hù)部等有關(guān)方面組成國(guó)務(wù)院調(diào)查組。2016年2月5日公布了調(diào)查結(jié)論，認(rèn)定是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故，瑞海公司是主體責(zé)任單位，天津市交通、港口、海關(guān)、安監(jiān)、規(guī)劃和國(guó)土、市場(chǎng)和質(zhì)檢、海事、公安等部門(mén)及濱海新區(qū)環(huán)保、行政審批等單位未認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)，違法違規(guī)進(jìn)行行政許可和項(xiàng)目審查，日常監(jiān)管?chē)?yán)重缺失，有關(guān)中介和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假等。

四、結(jié)構(gòu)趨同：大爆炸與中美應(yīng)急管理比較

博林(Boin)與哈特(Hart)認(rèn)為，應(yīng)急管理從來(lái)都不是一件簡(jiǎn)單的事情，組織結(jié)構(gòu)、媒體監(jiān)督、人員壓力及不精確信息等都會(huì)影響管理者及其行為[14]，大爆炸是由多種復(fù)雜因素造成的，結(jié)構(gòu)趨同層面主要體現(xiàn)為應(yīng)急行動(dòng)、認(rèn)知、應(yīng)急方式和管理等四個(gè)結(jié)構(gòu)層面(如圖2)。

圖2 中美應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)趨同

第一，應(yīng)急行動(dòng)響應(yīng)相似。2003年非典后，中國(guó)初步建立全面應(yīng)急救災(zāi)體系，雖不如美國(guó)那樣全面成熟，但已初步形成統(tǒng)一的行動(dòng)規(guī)范，應(yīng)急行動(dòng)日趨規(guī)范與專(zhuān)業(yè)。例如，兩國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)人都在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)或下達(dá)緊急救援命令，救援隊(duì)在第一時(shí)間內(nèi)也進(jìn)行緊急救援，醫(yī)院、衛(wèi)生和安檢等部門(mén)參與了救災(zāi)工作。賴(lài)?yán)?Reilly)認(rèn)為危機(jī)發(fā)生后需要立即成立處理小組并將危機(jī)隔絕[15]，兩國(guó)在危機(jī)爆發(fā)后都迅速成立了專(zhuān)門(mén)小組。面對(duì)重大的事故災(zāi)難，國(guó)家相關(guān)部門(mén)需要在24小時(shí)內(nèi)參與救災(zāi)行動(dòng)，以便國(guó)家迅速調(diào)集大量資源和專(zhuān)業(yè)力量應(yīng)對(duì)災(zāi)難及提供專(zhuān)業(yè)性指導(dǎo)意見(jiàn)。努納美克(Nunamaker)等指出在應(yīng)急處置階段還需對(duì)專(zhuān)門(mén)小組提供資源幫助[16]，兩國(guó)在大爆炸后都調(diào)動(dòng)了各種資源協(xié)助專(zhuān)門(mén)小組進(jìn)行應(yīng)急處理。

第二，應(yīng)急救援失誤相似。杜福特(Dufort)認(rèn)為在突發(fā)事件中，由于管理者急著在最短時(shí)間內(nèi)控制風(fēng)險(xiǎn)及降低不確定性[17]，意味著采取相應(yīng)行動(dòng)失誤風(fēng)險(xiǎn)的增加。由于危化品具有易燃易爆的性質(zhì)，但天津港和德州大爆炸都反映了相關(guān)的?；窇?yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)及管理制度缺乏，消防員在第一時(shí)間內(nèi)進(jìn)行了緊急救援，都沒(méi)有料到會(huì)發(fā)生“次生災(zāi)害”，都出現(xiàn)了消防員傷亡的重大失誤。雖然消防員第一時(shí)間奔赴現(xiàn)場(chǎng)勇氣可嘉，但由于缺乏危化品應(yīng)急預(yù)案及日常的應(yīng)急演練而釀成慘案。當(dāng)災(zāi)害初次發(fā)生時(shí)，政府官員和現(xiàn)場(chǎng)指揮人員也都誤以為這是一起普通火災(zāi)，按照一般的應(yīng)急方案進(jìn)行應(yīng)對(duì)，其緊急救援決策存在明顯失誤。

第三，結(jié)構(gòu)固化及碎片化管理相似。在天津大爆炸中，安檢部門(mén)、?；饭芾頇C(jī)構(gòu)及海港管理局等在安全生產(chǎn)、安全管理和應(yīng)急處理中職責(zé)模糊，縱向是一套體系，橫向是另一套體系，橫向政府不同部門(mén)之間形成了條條框框的碎片化關(guān)系，容易導(dǎo)致“應(yīng)急失靈”和“組織失效”。德州大爆炸事故也反映出了類(lèi)似問(wèn)題，從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，美國(guó)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)和救助指揮就掌握在不同部門(mén)中，指揮分散情況非常嚴(yán)重，美國(guó)試圖建立以聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署為中心的整體性救災(zāi)機(jī)制，但在德州大爆炸中碎片化管理問(wèn)題依然突出，明顯缺乏對(duì)化學(xué)品運(yùn)輸、儲(chǔ)藏及應(yīng)對(duì)的整體性管理或跨域管理機(jī)制，兩國(guó)在“管理—碎片化”方面具有相似性。

第四，應(yīng)急管理流程結(jié)構(gòu)相似。布賴(lài)恩(Brien)認(rèn)為美國(guó)綜合應(yīng)急管理主要包含三大制度：“全危險(xiǎn)方法”是對(duì)所有災(zāi)害進(jìn)行統(tǒng)一管理，“應(yīng)急管理信息系統(tǒng)”將各種災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)信息進(jìn)行共享，“應(yīng)急管理循環(huán)流程”包括減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的全程管理流程[18]。2003年非典之后，中國(guó)建立了“一案三制”體系，2007年又出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，建立了應(yīng)急管理循環(huán)即PPRR管理模型，分為預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段，形成了以時(shí)間為主軸的鏈?zhǔn)焦芾砹鞒棠Ｐ?，在這一點(diǎn)上兩國(guó)具有相似性。

第五，?；氛J(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)不足相似。?；反蟊ㄊ撬劳鋈藬?shù)最多的災(zāi)難事故類(lèi)型之一，需要引起社會(huì)各界高度重視，但兩次大爆炸均反映了?；氛J(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)性缺乏。在德州爆炸事故中，涉事化工企業(yè)不知道如何安全存放?；罚绬T沒(méi)有接受過(guò)危化品應(yīng)對(duì)培訓(xùn)，對(duì)硝酸銨和危化品缺乏正確的認(rèn)知。雖然相關(guān)部門(mén)要求消防員撤離現(xiàn)場(chǎng)，但消防隊(duì)長(zhǎng)沒(méi)有下達(dá)命令，在“二次災(zāi)害”中，再也沒(méi)能走出來(lái)。天津大爆炸反映相關(guān)部門(mén)對(duì)?；凤L(fēng)險(xiǎn)缺乏正確認(rèn)識(shí)，消防員沒(méi)有撤離火災(zāi)中心，沒(méi)有針對(duì)危化品進(jìn)行專(zhuān)業(yè)滅火?；瘜W(xué)品火災(zāi)不同于其他火災(zāi)，化學(xué)物相互反應(yīng)會(huì)造成難以預(yù)料變化，會(huì)迅速引發(fā)其他?；愤B環(huán)爆炸。而且，某些化學(xué)品用水無(wú)法撲滅，兩國(guó)消防員缺乏?；凤L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)是極為相似的。

第六，前期常規(guī)應(yīng)急方式相似。應(yīng)急方式結(jié)構(gòu)包括常規(guī)與特殊應(yīng)急兩種類(lèi)型，德州大爆炸是一起由一般?；芬l(fā)的災(zāi)難事故，消防員采取常規(guī)方法進(jìn)行滅火。雖然有害物質(zhì)小組趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行特殊處理，但前期基本上以常規(guī)方法為主。天津大爆炸由特殊而非一般危化品引起的，在首次長(zhǎng)達(dá)半個(gè)小時(shí)救災(zāi)過(guò)程中，消防員一直使用水與泡沫滅火降溫。危化品燃燒時(shí)，貿(mào)然用水或泡沫進(jìn)行搶救可能會(huì)導(dǎo)致化學(xué)反應(yīng)加劇，從而造成“二次爆炸”。換句話(huà)說(shuō)，特殊?；芬l(fā)的火災(zāi)一般不能采用常規(guī)應(yīng)急方法，需要專(zhuān)門(mén)的?；窇?yīng)急方案(如使用沙土蓋滅)加以應(yīng)對(duì)。這兩次大爆炸前期都采用了常規(guī)方法應(yīng)對(duì)，都造成了重大的救災(zāi)失誤。

總之，從“災(zāi)害—沖擊”維度，兩國(guó)應(yīng)急管理在結(jié)構(gòu)固化、認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)和輿論制度有許多相似之處，而在“回應(yīng)—救援”維度，兩國(guó)在行動(dòng)響應(yīng)、救援失誤和流程結(jié)構(gòu)也具有趨同現(xiàn)象。

五、結(jié)構(gòu)趨異：大爆炸與中美應(yīng)急管理比較

大爆炸也呈現(xiàn)出兩國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)趨異現(xiàn)象，結(jié)構(gòu)趨異分為應(yīng)急組織、制度結(jié)構(gòu)、預(yù)警結(jié)構(gòu)、社會(huì)參與和應(yīng)急反思等五個(gè)層面(如圖3)。

第一，應(yīng)急法制不同。德州大爆炸雖然存在救援失誤，但整個(gè)應(yīng)急過(guò)程體現(xiàn)了應(yīng)急法制相對(duì)完善的特點(diǎn)。早在1950年，美國(guó)制訂了《災(zāi)害救助及緊急援助法》。1988年，出臺(tái)了《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》，賦予聯(lián)邦應(yīng)急管理署在災(zāi)害應(yīng)對(duì)、準(zhǔn)備和減災(zāi)等領(lǐng)域更多權(quán)限。1992年出臺(tái)《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》，2004年的《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》建構(gòu)了綜合應(yīng)急管理框架。2005年，提出了《國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)框架》。相對(duì)而言，我國(guó)法制還比較單一，2007年頒布了應(yīng)急管理領(lǐng)域的基本法即《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急立法進(jìn)入了新高度，但系列性和專(zhuān)門(mén)性的應(yīng)急法制仍然缺乏。雖然后來(lái)也制定了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等，但在安全評(píng)估和環(huán)境評(píng)估等方面專(zhuān)門(mén)法制還非常薄弱。天津大爆炸不僅反映法制建設(shè)明顯不足，還出現(xiàn)漠視既有法制及“立而不行”等問(wèn)題，二國(guó)屬于“法制驅(qū)動(dòng)模式”及“體制驅(qū)動(dòng)模式”的不同。

圖3 應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)趨異

第二，應(yīng)急管理體制結(jié)構(gòu)不同。在“府際關(guān)系”層面，美國(guó)應(yīng)急救災(zāi)體制分為聯(lián)邦和州兩級(jí)，呈現(xiàn)出合作與制約的特點(diǎn)。德州大爆炸發(fā)生后，州政府首先啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行救援，同時(shí)第一時(shí)間上報(bào)聯(lián)邦政府，聯(lián)邦下派應(yīng)急小組與州政府一同救援。緊急救援過(guò)后聯(lián)邦應(yīng)急小組撤離，地方政府負(fù)責(zé)災(zāi)后重建工作。這一體制優(yōu)點(diǎn)是地方政府能快速、準(zhǔn)確開(kāi)展應(yīng)急行動(dòng)，缺點(diǎn)是面對(duì)重大災(zāi)害時(shí)州政府向聯(lián)邦政府求助程序繁瑣。在天津大爆炸中，應(yīng)急救災(zāi)流程是當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)單位先行處理，同時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦，應(yīng)急辦派出專(zhuān)家小組與地方政府共同進(jìn)行應(yīng)急救援，緊急救援后專(zhuān)家小組撤離，地方政府負(fù)責(zé)善后工作，國(guó)務(wù)院和地方政府共同承擔(dān)災(zāi)后重建工作。雖然我國(guó)出臺(tái)了《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九省(區(qū))應(yīng)急管理合作協(xié)議》，但針對(duì)的是不同省份的橫向合作關(guān)系，與美國(guó)《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》相比，部門(mén)合作缺乏明確的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及機(jī)制，沒(méi)有統(tǒng)一應(yīng)急指揮權(quán)及跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案體系[19]。

第三，消防員職業(yè)制度不同。美國(guó)消防員分為職業(yè)制和義務(wù)制兩種，消防員有著非常嚴(yán)格的篩選制度，學(xué)歷最低標(biāo)準(zhǔn)是高中，很多部門(mén)要求至少具有兩年制火災(zāi)專(zhuān)科學(xué)歷，甚至需要大學(xué)本科學(xué)歷。職業(yè)消防員是一個(gè)英雄般職業(yè)，平均薪資遠(yuǎn)超地方平均工資。業(yè)余消防員雖沒(méi)有工資，但享受健康保險(xiǎn)、生命險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)、養(yǎng)老撫恤和稅收減免等政策。中國(guó)消防員主要有公安消防部隊(duì)、企業(yè)與政府專(zhuān)職消防隊(duì)及志愿者三種類(lèi)型，公安消防隊(duì)實(shí)行現(xiàn)役軍人制，占全國(guó)60%以上，約有23萬(wàn)人。近年來(lái)，現(xiàn)役消防編制緊縮，地方開(kāi)始大量招收合同制消防員，數(shù)量基本與現(xiàn)役消防員等同。公安消防員和專(zhuān)職消防員一般依法享受保險(xiǎn)和福利待遇，但專(zhuān)職消防員福利水平與美國(guó)相比差距較大，造成專(zhuān)職消防員流動(dòng)性較大，我國(guó)的消防體制需要進(jìn)行反思與變革。

第四，應(yīng)急管理組織不同。1979年，美國(guó)將各救災(zāi)單位合并成立“聯(lián)邦緊急事故管理署”，2003年并入“國(guó)土安全部”，作為應(yīng)爭(zhēng)管理的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，在全國(guó)各地建有直屬的應(yīng)急辦事處，4000人隨時(shí)待命。同時(shí)還制訂了“國(guó)家應(yīng)變架構(gòu)”，統(tǒng)一各政府機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理行動(dòng)，并建立全國(guó)性 “國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)”。2003年“非典”后，我國(guó)應(yīng)急救災(zāi)體系從原來(lái)的單一災(zāi)種向綜合性災(zāi)種發(fā)展，將自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等統(tǒng)稱(chēng)為“突發(fā)事件”，并建立了應(yīng)急管理辦公室，直接隸屬于國(guó)務(wù)院。同時(shí)，實(shí)行“分類(lèi)管理”原則。天津大爆炸體現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院統(tǒng)一指揮下充分調(diào)動(dòng)各方力量和資源及時(shí)行動(dòng)優(yōu)勢(shì)，但中央層面沒(méi)有專(zhuān)業(yè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦只具有協(xié)調(diào)功能，沒(méi)有直屬專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，也不是各地應(yīng)急辦直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

第五，應(yīng)急預(yù)警不同。德州大爆炸并不能掩蓋美國(guó)“預(yù)防重于救急”或“預(yù)防導(dǎo)向型救災(zāi)”的核心理念，非常注重預(yù)防和減緩作用，F(xiàn)EMA推崇理念是“預(yù)防上投資一美元，恢復(fù)上節(jié)約兩美元”。大爆炸后，美國(guó)進(jìn)行了深刻反思，再次從制度和行動(dòng)上強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)防的優(yōu)先地位。中國(guó)雖然也強(qiáng)調(diào)災(zāi)前預(yù)防工作，但在實(shí)踐中體現(xiàn)的是“結(jié)果導(dǎo)向型救災(zāi)”特點(diǎn)[20]，地方政府重視災(zāi)后應(yīng)急救援與處置，在預(yù)防、準(zhǔn)備、預(yù)警和監(jiān)測(cè)等方面投入不足。美國(guó)的預(yù)警設(shè)施遍布各地，較為發(fā)達(dá)，我國(guó)這些年雖然有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但在許多偏遠(yuǎn)地區(qū)仍然缺乏預(yù)警設(shè)施。在危化品預(yù)防設(shè)施方面，可以安裝火警報(bào)警器、有毒氣體監(jiān)視器及溫度監(jiān)視器等，能有效預(yù)防及處理?；肥鹿?，將風(fēng)險(xiǎn)和損失降到最低。

第六，危機(jī)信息發(fā)布制度不同。大爆炸發(fā)生后政府首先要面對(duì)媒體無(wú)情審判，庫(kù)姆斯(Coombs)和霍拉戴(Holladay)指出危機(jī)最初響應(yīng)會(huì)奠定日后人們對(duì)于組織及危機(jī)的感知[21]，最好的辦法就是立即回應(yīng)，保持沉默是最糟的策略選擇。政府有責(zé)任第一時(shí)間向媒體公布災(zāi)害事件真相以避免謠言滋長(zhǎng)，德州大爆炸后，政府立即通過(guò)媒體進(jìn)行信息披露，這有利于政府進(jìn)行形象管理。在天津大爆炸中，地方政府前后共舉行了十一場(chǎng)記者發(fā)布會(huì)，每次幾乎都導(dǎo)致4個(gè)以上“次生輿情”而受到眾多質(zhì)疑：為何不及時(shí)公布相關(guān)信息、爆炸現(xiàn)場(chǎng)是否有700噸氰化物、為何5小時(shí)后才辟謠及為何信息源不統(tǒng)一等。李克強(qiáng)總理抵達(dá)爆炸現(xiàn)場(chǎng)后針對(duì)謠言四起現(xiàn)象表示“權(quán)威發(fā)布跟不上，謠言就會(huì)滿(mǎn)天飛”，反映地方政府無(wú)論在立即回應(yīng)策略方面，還是運(yùn)用其他策略方面都存在明顯缺陷，因此，需要通過(guò)問(wèn)責(zé)或反思教訓(xùn)倒逼地方政府進(jìn)行危機(jī)信息發(fā)布制度改革，以加強(qiáng)政府應(yīng)急管理的權(quán)威性。

第七，社會(huì)參與不同?？死灼账?Kreps)認(rèn)為在災(zāi)害事件中，災(zāi)民擁有社會(huì)支持越多，越有利于災(zāi)民恢復(fù)[22]。在德州大爆炸中，F(xiàn)EMA聘請(qǐng)了大量具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)及應(yīng)急技巧的志愿者隊(duì)伍，強(qiáng)調(diào)“全社會(huì)參與”，注重調(diào)動(dòng)民眾、應(yīng)急管理人員、社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人及政府官員參與應(yīng)急救援的積極性，稱(chēng)為“跨部門(mén)協(xié)力”擴(kuò)張架構(gòu)。同時(shí)，非常重視對(duì)志愿者進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)，視為政府的“聯(lián)動(dòng)伙伴”和緊急救援的“應(yīng)對(duì)主力”。在天津大爆炸中，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的應(yīng)急救災(zāi)模式，出現(xiàn)了社會(huì)組織參與應(yīng)急救援不足現(xiàn)象，雖然有安全和規(guī)范等方面的考慮，但民間組織參與不足也是事實(shí)。近年來(lái)，我國(guó)民間組織參與救災(zāi)數(shù)量和頻率呈上升趨勢(shì)[23]，但是構(gòu)成復(fù)雜且分散，在實(shí)踐中容易形成無(wú)序局面，需要建構(gòu)民間組織和政府之間“公私協(xié)力”、“多元參與”和“多元治理”機(jī)制[24]，使其在應(yīng)急救援中發(fā)揮更大作用。

第八，應(yīng)急反思不同?？涮m泰利(Quaranteli)認(rèn)為災(zāi)害事件之所以釀成為災(zāi)難，主要不是事件本身，而是政府、社群及個(gè)人層次等原因?qū)е耓13]。德州爆炸案這一“積淀事件”在美國(guó)社會(huì)中產(chǎn)生了廣泛影響，美國(guó)政府進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)兩年的追蹤調(diào)查與反思，采取了一系列行政和制度改革。例如，美國(guó)政府因此專(zhuān)門(mén)頒布《緊急情況及公共有權(quán)知道法》一系列制度，同時(shí)要求各州成立緊急響應(yīng)中心和地方應(yīng)急計(jì)劃委員會(huì)。2015年德州又發(fā)生了一起?；繁ㄊ鹿?，這次沒(méi)有出現(xiàn)傷亡報(bào)告。通過(guò)總結(jié)2013年大爆炸原因，美國(guó)政府修訂了相關(guān)法制，加強(qiáng)了對(duì)化工廠的安全檢查。天津大爆炸給人民留下了慘痛記憶，問(wèn)責(zé)是必要的，但還需要對(duì)災(zāi)難進(jìn)行深層反思，推動(dòng)政府進(jìn)行應(yīng)急管理制度改革。這些年，我國(guó)?；肥鹿食试鲩L(zhǎng)趨勢(shì)，政府面臨的安全生產(chǎn)壓力也越來(lái)越大，這固然與工業(yè)高速發(fā)展有關(guān)，但也與各級(jí)政府只注意效率，不重視安全生產(chǎn)有關(guān)。我國(guó)雖制定了《安全生產(chǎn)法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《港口?；饭芾硪?guī)定》等法制，但還缺乏專(zhuān)門(mén)的?；窇?yīng)急管理法制，許多法制在執(zhí)行過(guò)程中似乎變成了嚇?！奥槿浮钡摹暗静萑恕?。2016年2月，天津出臺(tái)了《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全建設(shè)實(shí)施方案》，但還沒(méi)有上升到國(guó)家層面。2016年11月29日，在吸取大爆炸教訓(xùn)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《危險(xiǎn)化品安全綜合治理方案》，開(kāi)展為期3年的危化學(xué)品安全綜合治理，為進(jìn)一步的反思、配套性制度改革及制度執(zhí)行變革奠定了良好基礎(chǔ)。2017年5月31日，天津港再次發(fā)生大火災(zāi)，雖然沒(méi)有造成人員傷亡，但也反映了不能放松2015年天津港大爆炸悲劇有可能再次發(fā)生的警惕。

綜上所述，兩次大爆炸體現(xiàn)了中美在應(yīng)急管理上的結(jié)構(gòu)趨異，主要有專(zhuān)業(yè)性與非協(xié)調(diào)性、法制驅(qū)動(dòng)與體制驅(qū)動(dòng)、合作制約與上下隸屬、職業(yè)制與專(zhuān)職制、預(yù)防導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向、應(yīng)對(duì)主力與有限參與、系列反思與反思欠缺的區(qū)別(如表1)。

表1 大爆炸中兩國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)比較

六、比較啟示及治理變革

在許多國(guó)家，重大危化品爆炸事故往往會(huì)暴露出許多問(wèn)題，人們對(duì)于同一或其他地方是否會(huì)發(fā)生類(lèi)似事故的關(guān)注會(huì)大大增加，從而成為倒逼政府進(jìn)行應(yīng)急管理變革的契機(jī)，即所謂的“焦點(diǎn)事件相關(guān)政策變革”(event-related policy change)。通過(guò)對(duì)兩次大爆炸進(jìn)行比較，為我國(guó)應(yīng)急管理提供重要的變革啟示(如圖4)。

第一，問(wèn)責(zé)制度變革反思。羅伯特(Robert)與洛伊陶(Lajtha)認(rèn)為應(yīng)急管理的焦點(diǎn)是在面對(duì)危機(jī)時(shí)如何學(xué)習(xí)與反思，以避免或降低類(lèi)似危機(jī)的發(fā)生，這樣才能真正使得管理者有能力處理類(lèi)似的非預(yù)期危機(jī)[25]。天津大爆炸后政府進(jìn)行了嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，處罰了一批相關(guān)責(zé)任人，國(guó)務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)在問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)上重視對(duì)事故真相的了解，促使政府和民眾真正從事故中學(xué)習(xí)與總結(jié)教訓(xùn)。目前問(wèn)責(zé)制形成的直接原因是由于突發(fā)事件的推動(dòng)，還存在許多不足，需要從“事后問(wèn)責(zé)”向“事先預(yù)防”和“風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)變[26]，因?yàn)閷?duì)付災(zāi)難最有效的方法是預(yù)防(preventive)。而且，現(xiàn)有問(wèn)責(zé)制使得許多人關(guān)心災(zāi)害后果承擔(dān)，不愿采用新的應(yīng)急理論和方法，可能會(huì)使相關(guān)人員失去學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)而導(dǎo)致創(chuàng)新不足。例如，復(fù)雜成分可燃性研究是一個(gè)國(guó)際學(xué)術(shù)界前沿問(wèn)題，針對(duì)這一研究已出現(xiàn)了一些新成果，但目前并沒(méi)有將這一安全領(lǐng)域的最新成果運(yùn)用到實(shí)踐中來(lái)。

圖4 應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變革框架

第二，危機(jī)信息發(fā)布制度變革。信息發(fā)布制度是應(yīng)急管理最被人關(guān)注的環(huán)節(jié)之一，天津政府面對(duì)輿論關(guān)心的一些核心問(wèn)題反應(yīng)遲鈍，多次出現(xiàn)“不知道”、“不掌握”和“無(wú)法回答”等詞眼。李(Lee)在飛機(jī)因天候因素造成失事的應(yīng)急管理研究中發(fā)現(xiàn)，否認(rèn)策略會(huì)讓民眾感知組織應(yīng)負(fù)更多的責(zé)任，從而對(duì)組織產(chǎn)生系列的負(fù)面印象[27]。因此，福爾圖納托(Fortunato)指出當(dāng)危機(jī)爆發(fā)后，管理者首要任務(wù)就是立即采取形象修復(fù)策略[28]，及時(shí)降低或扭轉(zhuǎn)民眾對(duì)政府的負(fù)面印象。而且，在不同危機(jī)發(fā)展階段，需要靈活使用相應(yīng)的輿論應(yīng)對(duì)策略，如合理化、同情、歉意及補(bǔ)充策略等[12]，天津大爆炸反映了危機(jī)信息應(yīng)對(duì)策略及發(fā)布制度需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革。

第三，應(yīng)急預(yù)案制度有效性變革?？ㄋ沟俾?Castillo)認(rèn)為危機(jī)預(yù)案管理模型由三個(gè)要素構(gòu)成，即危機(jī)戰(zhàn)備、危機(jī)響應(yīng)和危機(jī)善后制度[29]。在德州大爆炸中，消防部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的危化品應(yīng)急預(yù)案，也沒(méi)有針對(duì)硝酸銨引起的火災(zāi)進(jìn)行過(guò)演練。因此，聯(lián)邦應(yīng)急管理局加強(qiáng)了與各州地方應(yīng)急管理中心合作，幫助各州制定專(zhuān)門(mén)?；繁☉?yīng)急預(yù)案。在天津大爆炸中，也沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)案，消防員沒(méi)有相關(guān)的?；坊馂?zāi)應(yīng)急演練。而且，即便制定了相關(guān)預(yù)案，但大多流于形式，缺乏實(shí)操性與有效性。因此，我國(guó)需要實(shí)現(xiàn)常態(tài)性與非常態(tài)性危化品預(yù)案的有機(jī)結(jié)合，并制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)防措施，如控制人員接觸、遠(yuǎn)離人口居住或密集的區(qū)域、密封包裝、相隔足夠距離及禁止煙火等措施。在2017年5月31日天津港火災(zāi)中，由于附近空曠，周邊無(wú)居民和企業(yè)，因而沒(méi)有造成人員傷亡。同時(shí)，還需要加強(qiáng)?；肪o急救援與疏散演習(xí)，通過(guò)分類(lèi)分層、情景模擬及演練并舉等途徑增強(qiáng)地方政府、消防員和公眾應(yīng)對(duì)?；窞?zāi)害的能力。

第四，跨部門(mén)整體治理策略?？蹈Ｌ?Comfort)等學(xué)者指出跨部門(mén)協(xié)調(diào)與合作能有效提高應(yīng)急管理的績(jī)效[30]，在德州大爆炸中，事故的直接誘因是硝酸銨，根本原因是由于硝酸銨監(jiān)管分散在聯(lián)邦和州各個(gè)行政機(jī)構(gòu)之間。針對(duì)這一現(xiàn)象，德州議會(huì)舉行了多次聽(tīng)證會(huì)，討論將監(jiān)管職權(quán)集中同一機(jī)構(gòu)的可能性。奧巴馬也于2013年8月簽署行政法令，要求各級(jí)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與州政府合作。在天津大爆炸中，也存在?；饭芾聿块T(mén)眾多、職責(zé)重疊、垂直和橫向管理混亂及應(yīng)急監(jiān)管分散等問(wèn)題。由于應(yīng)急管理往往具有“跨域”或“跨界”治理特點(diǎn)，需要在互惠與協(xié)作基礎(chǔ)上，建構(gòu)跨部門(mén)、開(kāi)放性、全風(fēng)險(xiǎn)和協(xié)同治理的整體應(yīng)急管理框架。

第五，應(yīng)急行政框架及法律改革。德州大爆炸成為推動(dòng)美國(guó)應(yīng)急管理改革的“政策之窗”，倒逼美國(guó)進(jìn)行行政和法律改革。奧巴馬在行政令中要求各級(jí)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與州政府制定或更新相應(yīng)的規(guī)章制度，從系統(tǒng)上提高整個(gè)化工行業(yè)的安全性。2014年5月，聯(lián)合工作小組詳細(xì)闡述了過(guò)去一年聯(lián)邦政府為了提高?；沸袠I(yè)安全性而做出的種種行政和立法改革。天津大爆炸的發(fā)生與不嚴(yán)格遵守安全規(guī)定有關(guān)，也與應(yīng)急行政框架及安全法律漏洞百出有關(guān)，因此應(yīng)急行政及法律需要進(jìn)行相應(yīng)改革。例如，大爆炸發(fā)生前天津市簽署了《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》，規(guī)定取得港口經(jīng)營(yíng)許可證企業(yè)在港區(qū)內(nèi)從事危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)，不需要取得危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證，這是具有明顯漏洞的制度安排。

第六，?；穭?dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)建構(gòu)。美國(guó)境內(nèi)硝酸銨的儲(chǔ)藏地點(diǎn)和方式屬于政府秘密，普通居民沒(méi)有辦法查詢(xún)住所附近是否有?；穫}(cāng)庫(kù)。而且，應(yīng)急人員也沒(méi)有?；穭?dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)的?；窢顩r也不清楚。在天津大爆炸中，地方政府對(duì)于存放的?；窙](méi)有盡告知義務(wù)，消防員也不了解?；废嚓P(guān)情況?？蹈Ｌ氐葘W(xué)者認(rèn)為運(yùn)用信息科技技術(shù)，有利于提高應(yīng)急管理對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力[40]。因此，中美兩國(guó)都需要建立危化品公共動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制，讓公眾參與到公共安全監(jiān)督中。雖然，一些數(shù)據(jù)涉及到國(guó)家安全問(wèn)題，但可通過(guò)“脫密化”和“脫敏化”處理后公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)。

第七，?；窇?yīng)急技能動(dòng)態(tài)培訓(xùn)。墨菲(Murphy)的研究發(fā)現(xiàn)非線(xiàn)性動(dòng)態(tài)管理能有效監(jiān)督應(yīng)急管理過(guò)程及提高應(yīng)急效率[31]，同樣這也是提高消防員應(yīng)急技能的基本途徑。德州大爆炸反映應(yīng)急救援人員缺乏危化品專(zhuān)業(yè)應(yīng)急技能，2013年8月，美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布了《關(guān)于硝酸銨的儲(chǔ)藏與管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，共有19頁(yè)，這是美國(guó)首次發(fā)布專(zhuān)門(mén)針對(duì)硝酸銨安全管理文件。美國(guó)國(guó)土安全局和環(huán)境保護(hù)局也加大了對(duì)地方政府、消防機(jī)構(gòu)及公眾?；钒踩嘤?xùn)和宣傳。在天津大爆炸中，如果事先建立較為完善的應(yīng)急機(jī)制，災(zāi)前建立了專(zhuān)門(mén)?；钒踩芾矸ㄖ?，并且得到嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)通過(guò)報(bào)紙、雜志、電視和網(wǎng)絡(luò)等途徑進(jìn)行相關(guān)教育，這一慘案或許就不會(huì)發(fā)生。2017年5月31日天津港又發(fā)生了火災(zāi)，為了控制火勢(shì)，消防隊(duì)員在貨場(chǎng)四周架起了數(shù)臺(tái)高達(dá)十幾米的機(jī)械臂，利用機(jī)械臂的高度從上往下噴水滅火，這明顯吸取了2015年大爆炸教訓(xùn)，在不明原因情況下沒(méi)有冒然派消防員直接滅火，這與相應(yīng)的應(yīng)急技術(shù)培訓(xùn)、知識(shí)宣傳及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的努力分不開(kāi)。此外，應(yīng)急管理需要擺脫“人禍論”思維，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致人們不太關(guān)注安全文化、為何會(huì)引起爆炸、如何處理爆炸事故以及總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以避免類(lèi)似悲劇重演，而這是目前應(yīng)急管理亟須解決的重要議題。

我國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與公共安全形勢(shì)非常嚴(yán)峻。通過(guò)深入探討中美應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)趨同與趨異，有利于從“結(jié)構(gòu)回歸”角度健全我國(guó)應(yīng)急管理體系。比較研究表明，我國(guó)應(yīng)急管理需要從“表面問(wèn)責(zé)”向“結(jié)構(gòu)反思”、從“應(yīng)急危機(jī)”向“變革契機(jī)”轉(zhuǎn)變，以克服跨界治理、制度結(jié)構(gòu)、行動(dòng)結(jié)構(gòu)、認(rèn)知結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu)等應(yīng)急“結(jié)構(gòu)固化”的局限，最終從“系統(tǒng)思維”層面促進(jìn)我國(guó)從第一代分災(zāi)害應(yīng)急管理體系*這是指根據(jù)不同的災(zāi)害類(lèi)型及不同部門(mén)建立的應(yīng)急管理體系，例如根據(jù)起因分成人為災(zāi)害或自然災(zāi)害的應(yīng)急管理體系，或者根據(jù)原因、發(fā)生部位和發(fā)生機(jī)理劃分成的地質(zhì)災(zāi)害、天氣災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害、生化災(zāi)害和海洋災(zāi)害等成立的應(yīng)急管理部門(mén)，導(dǎo)致應(yīng)急管理分散、重疊、沖突及低效等現(xiàn)象出現(xiàn)。、第二代國(guó)家應(yīng)急管理體系向第三代應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)治理體系的積極轉(zhuǎn)變。

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(本文責(zé)編：辛城)

BeyondAccountability:AStructuralContrastStudyonDisasterEmergencyManagementbetweenChinaandUSA——ACaseStudyonExplosionsinTianjinandTexas

ZHOU Li-min, LI Xia-yin

(SchoolofPublicAdministrationofGuangzhouUniversity,Guangzhou510006,China)

A contrast and comparison study on explosive disasters in Tianjin and Texas show us that there are some similarities and differences in structure of emergent management. They are similar in structure solidifying, cognitive structure and system of public opinion from the perspective of disaster and shock and similar in response to disaster, mistakes in rescue,procedure structure and ways on emergent occasions from the perspective of response and rescue. However, they differ in such aspects in structure as speciality and coordination, system driven and law driven, control from cooperation and subordinate relationship, professional system and full time system, prevention and consequence orientation, emergent response and relative slow, social reaction and limited participation, systematic reflection and lack in reflection and so on. In order to change the system from accountability to structural reflection and turn crisis into opportunity, we’d better overcome such shortcomings as failure in classic management, false and cross-border management, underlying rules for emergent management by reforming such structures as accountability system and emergent pre-arranged plans for dangerous chemicals, information broadcasting system, overall cross-border governance, administrative system for emergency, dynamic data base, training skills in dealing with dangerous chemicals in emergency and so on, thus overcoming the inflexibilities in system, action, cognition and information to positively transform our emergent management system from the first stage of separating emergent system for disasters to the second stage of overall national emergent system and finally to the third stage of emergent risk management system.

explosion of dangerous chemicals; emergent management; emergent laws; emergent pre-arranged planning; disaster.

2017-01-16

2017-08-20

2015年廣州市教育科學(xué)十二五規(guī)劃面上重點(diǎn)課題“特大城市應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)害的社區(qū)教育研究”(1201522893)階段性成果。

周利敏(1977-)，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、廣州大學(xué)南方災(zāi)害治理研究中心執(zhí)行主任，博士。

D668;C916;D638

A

1002-9753(2017)10-0012-11