◎管志利

構(gòu)建核心機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重大行政決策程序法治化

◎管志利

由國(guó)務(wù)院法制辦正在起草的 “重大行政決策程序暫行條例”，標(biāo)志著我國(guó)政府在行政決策法治化進(jìn)程中邁出了重要一步。重大行政決策程序的法治化既是努力為改革發(fā)展穩(wěn)定大局做好法治服務(wù)和保障，又是建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)政府的迫切要求，既是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是貫徹落實(shí)群眾路線與構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀需要。

一、什么是重大行政決策

從行政法學(xué)的意義上來(lái)說(shuō)，行政決策是指做出抽象行政行為和具體行政行為的決定。但對(duì)于重大行政決策，則被認(rèn)為是個(gè)不確定的法律概念，其界定標(biāo)準(zhǔn)的非單一性使得現(xiàn)實(shí)中難以對(duì)其作出明確而具體的界定。比如“突發(fā)事件的處理”被不同地方或納入或剔除重大行政決策范圍，體現(xiàn)出重大行政決策的概念外延的模糊性；部分地方通過(guò)例舉排斥的方式，以某決策事項(xiàng)是否已被立法規(guī)范來(lái)確定是否把其納入重大行政決策程序規(guī)定，這顯示出重大行政決策概念內(nèi)涵的不確定性。雖則如此，但筆者以為， “重大行政決策”仍可依據(jù) “全局性 （基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、根本性范疇）、人民性（關(guān)系到人民群眾根本利益）、高成本性 （投入的資金成本巨大）、不可逆性（影響的長(zhǎng)期性和永久性）”等幾個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合本地區(qū)情況，來(lái)界定哪些事項(xiàng)應(yīng)屬于重大行政決策范疇。

行政決策要程序化，行政決策程序要法治化，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。2010年 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，將 “依法決策”目標(biāo)明確為 “推進(jìn)行政決策法治化”，并明確把 “公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”作為重大決策的 “必經(jīng)程序”；2014年十八屆四中全會(huì)公報(bào)強(qiáng)調(diào) “健全依法決策機(jī)制”，并把上述五要素上升為重大行政決策的 “法定程序”；2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要 （2015—2020年）》，把 “推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化”列為主要任務(wù)之一，要求實(shí)現(xiàn) “行政決策程序正當(dāng)，推進(jìn)決策法定程序嚴(yán)格落實(shí)”這一重要目標(biāo)；2016年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，提出 “推進(jìn)決策公開(kāi)”，要 “把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。 《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》也強(qiáng)調(diào)“黨的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺(jué)按法定權(quán)限、規(guī)則和程序辦事”，要求 “黨委 （黨組）主要負(fù)責(zé)同志嚴(yán)格按程序決策、按規(guī)矩辦事”，通過(guò)按程序辦事實(shí)現(xiàn)民主集中和權(quán)力制約；等等。這一系列重要文件和黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)重大行政決策程序法治化進(jìn)程逐步推進(jìn)。

二、重大行政決策非程序化的突出表現(xiàn)及其后果

（一）公眾參與制度的落實(shí)度不高。第一，制度執(zhí)行力與程序正當(dāng)性頻遭質(zhì)疑。很多地市都把 “公眾參與”寫(xiě)進(jìn)了地方立法和地方規(guī)范性文件，但在實(shí)施中卻明顯違背立法原則和立法精神。如某市在實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)政策時(shí)，從政策發(fā)布到實(shí)施的相隔時(shí)間僅為20分鐘，與該市 《道路交通安全管理?xiàng)l例》關(guān)于 “公告征求意見(jiàn)時(shí)間不得少于30日”的規(guī)定相違背，被老百姓斥為 “粗暴”、 “失信”。重大行政決策在不聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的前提下倉(cāng)促出臺(tái)，勢(shì)必?fù)p害廣大民眾的合法權(quán)益進(jìn)而引發(fā)對(duì)其程序正當(dāng)性的質(zhì)疑。第二，信息公開(kāi)程度與公眾參與的實(shí)效性不足。信息公開(kāi)是公眾參與重大項(xiàng)目行政決策的前提，某市焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目遭到業(yè)主激烈反對(duì)的重要原因之一，就是項(xiàng)目信息的公示方式和信息的選擇性公示得不到群眾的認(rèn)可；經(jīng)各方博弈后召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，又存在諸如 “拒絕提供環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本和公眾調(diào)查問(wèn)卷”等程序問(wèn)題。限購(gòu)政策和垃圾焚燒廠建設(shè)選址這樣具有較強(qiáng)外部性的重大項(xiàng)目決策，決策者不與各個(gè)利益相關(guān)方進(jìn)行深度協(xié)商， “聽(tīng)證會(huì)”成為形式，其帶來(lái)的后果就是嚴(yán)重削弱政府公信力，從而使決策者身陷 “塔西佗陷阱”。

（二）專家論證制度的有效性不高。一般來(lái)說(shuō)，參與重大行政決策的論證專家，必須是決策所涉及的學(xué)科領(lǐng)域公認(rèn)的專家，具有專業(yè)的權(quán)威性，他應(yīng)該接受過(guò)專業(yè)的學(xué)術(shù)訓(xùn)練，并具有勤勉、公正的學(xué)術(shù)品格和忠誠(chéng)高尚的道德品格。目前專家參與決策論證仍存在不少問(wèn)題：“以專家論證之名”踐行 “由領(lǐng)導(dǎo)論證之實(shí)”的“形式化論證”，如某市垃圾填埋項(xiàng)目論證，邀請(qǐng)市里各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成專家組進(jìn)行所謂的專家論證；由于缺乏責(zé)任意識(shí)或?yàn)閾迫≌钨Y本和社會(huì)資本，甚至被利益集團(tuán)捕獲，參與決策的專家異化為決策者代言人的 “表演式論證”；由于專家專業(yè)知識(shí)的局限性，專家立場(chǎng)的非絕對(duì)中立性，論證專家甚至對(duì)非專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行 “跨界式論證”等等。這些問(wèn)題均可能導(dǎo)致 “專家失靈”，再加上決策者難以對(duì)論證專家的所謂“最優(yōu)方案”作出合理判斷，從而從各個(gè)方面削弱了專家論證制度的有效性。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的合法性受限。2012年 《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn) （試行）的通知 》和2010年《關(guān)于全面加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)）這兩個(gè)中央層面的規(guī)范性文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的初步形成與確立。但依然存在著諸如 “評(píng)估主體的非中立性、評(píng)估范圍的欠明確性、評(píng)估效力的低層次性、信息公開(kāi)的非透明性”等問(wèn)題，從而影響到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度自身的合法性。

（四）合法性審查制度的客觀性不足。 “無(wú)法律則無(wú)行政?！?《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次提出 “重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證”，十八屆四中全會(huì)將 “合法性審查”確定為行政決策法定程序的五大程序要素之一，但要推進(jìn)重大行政決策的合法性審查，必須正視目前普遍存在的三種比較薄弱的合法性審查：受行政自制理念的指引將合法性審查交由政府法制辦而導(dǎo)致的 “自我裁判”；合法性審查機(jī)關(guān)由于面臨下級(jí)制衡上級(jí)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而導(dǎo)致的 “無(wú)權(quán)裁判”；合法性審查機(jī)關(guān)因機(jī)構(gòu)缺陷、編制不足問(wèn)題而導(dǎo)致的 “無(wú)法裁判”。這些問(wèn)題都需要從制度上加以反思和解決。

（五）集體討論制度的形式化趨向。這里主要表現(xiàn)為行政決策中的權(quán)力任性行使，決策者的法治觀念與法治能力不強(qiáng)，在決策中搞 “一言堂、假聽(tīng)證”，征詢意見(jiàn)流于形式， “座談會(huì)”淪為 “通報(bào)會(huì)”。一些強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)干部以集體決策之名，行獨(dú)裁專斷之實(shí)，表面上都遵循一定的法定程序，重大問(wèn)題也按照 “集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則，實(shí)質(zhì)是少數(shù)人說(shuō)了算，名為集體負(fù)責(zé)、實(shí)際上無(wú)人負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代國(guó)家治理中的重大行政決策，必須實(shí)現(xiàn)目的合法性、過(guò)程合法性、結(jié)果合法性的有機(jī)統(tǒng)一，如此才能保障重大行政決策不在實(shí)施中變形走樣。

延伸閱讀：

“塔西佗陷阱”，即Tacitus Trap，得名于古羅馬時(shí)代的歷史學(xué)家塔西佗。通俗地講就是指當(dāng)政府部門(mén)或某一組織失去公信力時(shí)，無(wú)論說(shuō)真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說(shuō)假話、做壞事。這個(gè)卓越的見(jiàn)解后來(lái)成為西方政治學(xué)里的定律之一 “塔西佗陷阱”。

2014年3月18日，在河南省蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)議上的講話中，在談?wù)擖h和政府與人民群眾的關(guān)系時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記提到了 “塔西佗陷阱”。他說(shuō)： “現(xiàn)在，脫離群眾的現(xiàn)象在某些方面比十年前、二十年前、三十年前更突出了。問(wèn)題出在哪兒？不能不引起我們沉思！我看主要是一些黨員、干部宗旨意識(shí)淡薄了，對(duì)群眾的感情變化了，作風(fēng)問(wèn)題突出了。如果群眾觀點(diǎn)丟掉了，群眾立場(chǎng)站歪了，群眾路線走偏了，群眾眼里就沒(méi)有你。古羅馬歷史學(xué)家塔西佗提出了一個(gè)理論，說(shuō)當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事，社會(huì)都會(huì)給以負(fù)面評(píng)價(jià)。這就是 “塔西佗陷阱”。我們當(dāng)然沒(méi)有走到這一步，但存在的問(wèn)題也不謂不嚴(yán)重，必須下大氣力加以解決。如果真的到了那一天，就會(huì)危及黨執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位?！薄Y料來(lái)源：新華網(wǎng)，百度百科

三、構(gòu)建核心機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重大行政決策程序法治化

完備而良好的法制體系是行政決策法治化的前提與基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)重大行政決策程序法治化，關(guān)鍵要構(gòu)建以下幾種機(jī)制。

1.完善公眾參與行政決策機(jī)制。公眾參與被置于行政決策程序的五要素之首，彰顯出構(gòu)建和完善公眾參與行政決策機(jī)制所具有的重要社會(huì)價(jià)值，它既能匯集民眾智慧、尋求決策認(rèn)同，又能協(xié)調(diào)多元主體利益，還能監(jiān)督行政權(quán)的集中與濫用，更能起到增強(qiáng)公民的政治責(zé)任感和培育公民精神的作用。一方面，一般性的涉及群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征求意見(jiàn)以推動(dòng)公眾參與行政決策，可以在公示項(xiàng)目的前提下根據(jù)具體情況采取 “征求意見(jiàn)書(shū)、座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)”等方式；與此同時(shí)，要從法律上明確重大行政規(guī)則的利益考量規(guī)則與程序，建立強(qiáng)制說(shuō)明理由制度以彌補(bǔ)公眾參與的缺陷。另一方面，應(yīng)急性的重大行政決策事項(xiàng)，則由于需要迅速有效地控制事態(tài)發(fā)展，在緊急行政過(guò)程通常需要采用一種簡(jiǎn)易程序，這種被壓縮過(guò)的簡(jiǎn)易程序，可能導(dǎo)致行政過(guò)程的開(kāi)放性降低，公眾普遍參與也可能得不到很好的滿足，這需要進(jìn)一步創(chuàng)新方式方法來(lái)加以補(bǔ)正。

2.構(gòu)建行政決策協(xié)商民主機(jī)制。這可以從兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。一是創(chuàng)建用以固定概念外延的目錄制度，并以年度更新的方式建立一種可變的動(dòng)態(tài)機(jī)制，這是構(gòu)成行政決策協(xié)商的前提。二是借鑒創(chuàng)新協(xié)商制度形式。例如，對(duì)于公共預(yù)算和規(guī)劃決策，國(guó)外可以借鑒巴西的協(xié)商大會(huì)、加拿大的公民議會(huì)、北愛(ài)爾蘭的協(xié)商民意的公眾參與制度的精髓，國(guó)內(nèi)可以參考浙江溫嶺的參與式預(yù)算改革、協(xié)商民主懇談會(huì)等制度化的協(xié)商民主機(jī)制，給予參與協(xié)商的代表專家平等的發(fā)言機(jī)會(huì)使之在公平公正的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)充分博弈，使決策方案趨向理性公正。

3.完善行政決策合法性審查機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì) 《決定》強(qiáng)調(diào)， “建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。第一，要解決審查什么的問(wèn)題，適時(shí)兼顧實(shí)體審和程序?qū)弮煞矫妫纫P(guān)注是否超越和違反法定職權(quán)，又要關(guān)注是否符合和違背法定程序；第二，要解決由誰(shuí)來(lái)審查的問(wèn)題，既要適度增加內(nèi)設(shè)合法性審查機(jī)構(gòu)的編制人數(shù)，又要適當(dāng)增強(qiáng)工作人員的素質(zhì)和能力，還要著力建立一個(gè)常態(tài)化的、有專家和律師參加的法律顧問(wèn)制度，保證法律顧問(wèn)在合法性論證和提供決策依據(jù)方面發(fā)揮積極作用。

4.完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿行政決策的每一個(gè)環(huán)節(jié)，包括事先、事中和事后評(píng)估。第一，行政決策的事先評(píng)估主要是對(duì)公共財(cái)政、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境生態(tài)等方面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行集中評(píng)估，以預(yù)估其是否具有可行性。 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要 （2015—2020年）》提到的 “文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)等重大民生決策事項(xiàng)”，尤其需要進(jìn)行事先評(píng)估，實(shí)施和完善重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。第二，行政決策實(shí)施后的評(píng)估可以視為事中評(píng)估和事后評(píng)估，一般由決策機(jī)關(guān)自查自糾，或授權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，其目的是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，提高決策質(zhì)量。

5.完善行政決策責(zé)任追究機(jī)制。十八屆四中全會(huì)明確提出 “建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，對(duì)決策嚴(yán)重失誤、久拖不決造成重大損失、惡劣影響的行政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人追求其法律責(zé)任。我國(guó)重大行政決策責(zé)任追究制度是一個(gè)漸進(jìn)的長(zhǎng)期的和不斷摸索創(chuàng)新的過(guò)程，追責(zé)實(shí)踐體現(xiàn)出 “從權(quán)力化運(yùn)動(dòng)化追究走向制度化規(guī)范化追究、從決策過(guò)錯(cuò)追究走向過(guò)錯(cuò)無(wú)為追究、從行政系統(tǒng)內(nèi)部同體追究走向系統(tǒng)外部異體追究、從消極被動(dòng)選擇性追究走向積極主動(dòng)全程性追究”的積極發(fā)展態(tài)勢(shì)。當(dāng)然，改進(jìn)和完善重大行政決策責(zé)任追究制度，其最終目的是為了建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相統(tǒng)一的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

（管志利，中共廣西來(lái)賓市委黨校公共管理教研室副教授、副主任/責(zé)編 劉玉霞）