◎羅依平 許麗君

重大行政決策程序法治化建設(shè)的意義、問題與推進(jìn)

◎羅依平 許麗君

近年來，隨著法治政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，重大行政決策程序的規(guī)范化和合法化逐漸受到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視和全社會(huì)的廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布了 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004年）、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（2008年）、 《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（2010年）三個(gè)文件，分別對(duì)行政決策、重大行政決策的機(jī)制和程序等進(jìn)行了規(guī)定，使重大行政決策制度成為依法行政和依法治國(guó)制度體系的重要組成部分。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出 “健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，對(duì)重大行政決策程序優(yōu)化提出了新任務(wù)和新要求。至此，重大行政決策程序的法治化建設(shè)被提升到前所未有的高度，各級(jí)地方政府也先后出臺(tái)實(shí)施細(xì)則予以推進(jìn)，成就斐然。

一、加強(qiáng)我國(guó)重大行政決策程序法治化建設(shè)的重要意義

重大行政決策具有對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響程度深、影響范圍廣、影響時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，一旦做出決策，則會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的切身利益產(chǎn)生重大影響，因此合理規(guī)范重大行政決策程序，使重大行政決策程序在法治軌道上運(yùn)作顯得十分必要和關(guān)鍵。重大行政決策程序的法治化，要求政府在做出重大行政決策的整個(gè)過程中，嚴(yán)格按照法定的決策程序確定行政決策者、商議重大行政決策議題、抉擇行政決策事項(xiàng)、考核行政決策績(jī)效。重大行政決策程序法治化的核心是依法決策，換言之，任何違反法律規(guī)定的重大行政決策程序而實(shí)施的行政決策行為均視為無效。

（一）防止公權(quán)力的隨意行使，提高決策的科學(xué)化和民主化水平。以法律形式來規(guī)范重大行政決策程序，讓決策過程按照一定的程序進(jìn)行，有利于將以往部分行政機(jī)構(gòu)擁有的大量自由裁量權(quán)分散到參與行政決策的各個(gè)部門當(dāng)中，對(duì)公權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制，防止其隨意行使，以達(dá)到?jīng)Q策分工明確、多群體參與、共同商討、集體決策的目的。推進(jìn)重大行政決策程序的法治化，一方面可以彌補(bǔ)我國(guó)實(shí)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的弊端，通過分散決策權(quán)力，規(guī)避行政首長(zhǎng)的決策風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，引入專家咨詢論證制度、公民聽證制度和法律審查制度等程序制度，也可以避免和減少重大行政決策失誤和決策風(fēng)險(xiǎn)，為實(shí)現(xiàn)重大行政決策的科學(xué)化和民主化提供有利的保障。

（二）提高行政機(jī)關(guān)的行政效率和治理能力，更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益。將重大行政決策程序納入法治化軌道，對(duì)行政決策的每個(gè)步驟以明確價(jià)值取向、明確權(quán)責(zé)、明確目標(biāo)、明確時(shí)效的方式加以確定，使重大行政決策活動(dòng)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織活動(dòng)中得到規(guī)范化的運(yùn)行，可以有效防止行政機(jī)關(guān)因局部利益與全局利益的沖突、政府利益與公民利益的沖突而造成錯(cuò)誤決策，避免損害社會(huì)公平與公正的價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，重大行政決策程序的法治化強(qiáng)調(diào)專家學(xué)者和社會(huì)公眾的參與，不僅可以確保決策前充分吸收專家和公眾的意見，問計(jì)于民，有效協(xié)調(diào)社會(huì)各階層的多元利益訴求，還可以減少?zèng)Q策方案公布后社會(huì)公眾與行政機(jī)關(guān)之間的利益矛盾。另外，在構(gòu)建利益相關(guān)者各方協(xié)商對(duì)話、達(dá)成廣泛共識(shí)的過程中，行政機(jī)關(guān)的決策能力和社會(huì)治理水平也將得到提升。

（三）促進(jìn)政務(wù)公開，推進(jìn)法治政府的建設(shè)。2004年出臺(tái)的 《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，行政決策的事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱。重大行政決策中 “征求意見”環(huán)節(jié)正是政務(wù)公開的體現(xiàn)，通過制度化的征求意見環(huán)節(jié)，將多樣化征求意見的形式運(yùn)用到重大行政決策程序中來。隨著電子政務(wù)的逐步實(shí)施，尤其是多種新媒體工具的發(fā)展和運(yùn)用，讓公眾及時(shí)了解重大行政決策的制定與實(shí)施情況，充分行使 《憲法》所賦予公民的對(duì)國(guó)家事務(wù)的 “知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等民主政治權(quán)利。政務(wù)公開也有利于公眾對(duì)行政決策的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，有助于政府建立公正透明的行政決策運(yùn)行機(jī)制和決策失誤責(zé)任追究機(jī)制，從而推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

二、我國(guó)重大行政決策程序法治化建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一）成效

1.重大行政決策程序立法逐步展開。一方面，在國(guó)家政策層面上， 《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》、 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》等文件，都對(duì)重大行政決策程序提出了規(guī)范要求。另一方面，在地方政策層面上，一些地方政府就重大行政決策程序出臺(tái)了專門性的規(guī)章或?qū)嵤┘?xì)則，如湖南、廣東、浙江、云南、江西等省，還有部分地級(jí)市和縣市也發(fā)布了專門性規(guī)定，特別是針對(duì)地方政府規(guī)范性文件的制定提出了具體、明確的要求。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2016年12月，我國(guó)地方政府出臺(tái)的關(guān)于規(guī)范重大行政決策程序的文件共有38份。

2.科學(xué)民主的重大行政決策程序逐步確立。如在 《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、 《湖南省行政程序規(guī)定》等地方政府重大行政決策程序的設(shè)計(jì)中，明

確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出重大行政決策時(shí)，需向社會(huì)公布決策備選方案、征求公眾和專家學(xué)者們的意見，并在作出決策之后的一定時(shí)限內(nèi)，向社會(huì)公布重大行政決策結(jié)果。這些規(guī)定將決策公開與公眾參與的原則運(yùn)用于地方重大行政決策程序設(shè)計(jì)當(dāng)中，對(duì)于確立科學(xué)民主的地方政府決策程序規(guī)章，推進(jìn)地方政府決策程序法治化進(jìn)程具有重要的作用。

3.對(duì)地方政府重大行政決策程序的監(jiān)督和制約逐步加強(qiáng)。當(dāng)前，越來越多的地方政府更加注重對(duì)重大行政決策活動(dòng)的跟蹤、反饋和監(jiān)督。一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)在新聞媒體的采訪中表示，要求本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的部門、本地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)負(fù)責(zé)人定期報(bào)告行政決策程序運(yùn)作落實(shí)情況，接受新聞?shì)浾摵腿罕姷谋O(jiān)督，并采取專家評(píng)估和公眾評(píng)估的方法跟蹤、監(jiān)督政府部門的決策制定工作，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)單位和個(gè)人，督導(dǎo)落后的部門和個(gè)人并進(jìn)行相關(guān)責(zé)任追究。這些做法不僅能提高地方政府決策程序的規(guī)范性，加快地方政府行政決策程序法治化建設(shè)的步伐，而且能有效約束地方政府行政決策權(quán)力的擴(kuò)張，確保行政權(quán)力為民辦事，為民謀利。

（二）問題

雖然近年來我國(guó)重大行政決策程序的法治化建設(shè)取得了很大成效，但仔細(xì)分析，還存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

1.國(guó)家層面立法尚處于缺位狀態(tài)。這幾年，部分省、市、縣級(jí)政府先后出臺(tái)地方性規(guī)章，針對(duì)重大行政決策程序的法治化問題提出要求并有切實(shí)推進(jìn)，但到目前為止，我國(guó)尚未出臺(tái)一部統(tǒng)一的 “行政程序法”，對(duì)重大行政決策程序缺少必要的法律和行政法規(guī)的規(guī)制。從已頒布實(shí)施的程序性法律文件可以看到，目前沒有涉及行政決策的中央層面的立法。關(guān)于重大行政決策程序的規(guī)定只是散見于政府規(guī)章和規(guī)范性文件之中，但很多地方性政府規(guī)章和規(guī)范性文件由于制定過程簡(jiǎn)單，規(guī)定較為粗放，又無國(guó)家層面相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)，往往在行政決策程序的運(yùn)作、行政決策權(quán)力的規(guī)范和行政決策的監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制方面存在缺陷。國(guó)家層面的立法缺位在一定程度上制約了我國(guó)行政決策程序法治化的發(fā)展，不利于法治政府的建設(shè)。

2.對(duì)重大行政決策的內(nèi)涵界定還不明確。關(guān)于重大行政決策的界定，不同層級(jí)的地方政府規(guī)章或其它規(guī)范性文件對(duì)此具有很大差異。通過對(duì)目前地方政府重大行政決策程序立法的梳理可以看出，目前對(duì)于 “重大行政決策”內(nèi)涵的理解并無一致的看法，對(duì)重大行政決策主體的權(quán)限約束和權(quán)力分工等也缺乏明確界定，極不利于重大行政決策程序法治化的進(jìn)展。

3.專家和公眾參與重大行政決策的渠道仍不暢通。隨著行政管理法治化和民主化的不斷推進(jìn)，我們應(yīng)該看到，專家學(xué)者和社會(huì)公眾參與重大行政決策制定過程，不僅是公民行使民主政治權(quán)利的表現(xiàn)，也是陽光政府、民主政府、法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。但是在現(xiàn)實(shí)政治生活中，專家和公眾參與重大行政決策活動(dòng)的渠道仍不是十分暢通，部分政府公務(wù)員的執(zhí)政為民意識(shí)和服務(wù)行政意識(shí)還不清晰，一些政府機(jī)關(guān)關(guān)于重大行政決策制定的相關(guān)信息也不按 《政府信息公開條例》的規(guī)定向社會(huì)公開，專家學(xué)者和社會(huì)公眾很難真正參與到重大行政決策的制定中，他們合理的利益訴求也得不到充分表達(dá)，這就嚴(yán)重影響了重大行政決策的民主化和科學(xué)化程度。

4.行政決策權(quán)責(zé)平衡機(jī)制和決策失誤糾錯(cuò)機(jī)制尚不完備。我國(guó)現(xiàn)在的地方重大行政決策程序存在嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對(duì)稱的情況，主要表現(xiàn)為：對(duì)行政機(jī)關(guān)法定的重大事項(xiàng)決策權(quán)沒有明確劃分、行政決策權(quán)力和決策責(zé)任相互分離以及重大決策失誤的責(zé)任追究和糾錯(cuò)機(jī)制不甚健全等等，導(dǎo)致行政決策監(jiān)督機(jī)制作用的發(fā)揮受到一定的制約，無法在法規(guī)制度的框架內(nèi)正常運(yùn)作并產(chǎn)生監(jiān)督實(shí)效。

三、推進(jìn)我國(guó)重大行政決策程序法治化建設(shè)的主要途徑

（一）完善重大行政決策程序。一個(gè)完整的行政決策程序應(yīng)當(dāng)包括合法性審查、決策調(diào)研、專家論證、公眾參與、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論決定、公布決策方案、決策后監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)。近幾年來我國(guó)中央和地方政府都對(duì)重大行政決策程序進(jìn)行了積極有效的探索，也取得了初步成效，正在逐步走向成熟。由此看來，只有盡快完善重大行政決策程序，并以法律文本的方式加以明確規(guī)定，并確保在重大行政決策制定的實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行，才能推進(jìn)我國(guó)重大行政決策程序的民主化、科學(xué)化和法治化進(jìn)程。

（二）保障公眾有序參與重大行政決策過程。公眾有序參與重大行政決策過程是保障公民民主政治權(quán)利，確保人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在重大行政決策制定的過程中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化重大行政決策公開的觀念，在健全社會(huì)主義協(xié)商民主的框架內(nèi)，提供公眾參與的平臺(tái)，拓寬公眾參與的途徑，取得公眾參與的實(shí)效。按照中央的要求，凡是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題和涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取專家和群眾的意見。這就必須把政治協(xié)商納入重大行政決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商的有效性。

（三）加強(qiáng)對(duì)重大行政決策程序的監(jiān)督。對(duì)重大行政決策行為進(jìn)行監(jiān)督是推進(jìn)重大行政決策程序法治化建設(shè)的重要舉措。具體內(nèi)容應(yīng)包括：重大行政決策的主體是否具有法律授予的權(quán)力、重大行政決策的權(quán)力是否依法行使、政府公務(wù)員是否出于個(gè)人或部門利益而進(jìn)行了非法決策或違規(guī)決策、重大行政決策是否經(jīng)過了可行性分析和論證、重大行政決策的方案是否聽取了民意并進(jìn)行了合法性審查、重大行政決策一旦發(fā)生失誤是否啟動(dòng)了決策失誤責(zé)任追究和糾錯(cuò)機(jī)制等等。

（四）制定國(guó)家層面的行政程序法。推進(jìn)重大行政決策程序的法治化建設(shè)，完善的法律體系是其重要的保障條件。通過制定全國(guó)統(tǒng)一的行政程序法，以法律的形式對(duì)重大行政決策事項(xiàng)的權(quán)力邊界和相關(guān)程序進(jìn)行明確規(guī)定，不僅在制度上規(guī)范了行政決策權(quán)力、界定了行政決策范圍、強(qiáng)化了行政決策責(zé)任，同時(shí)也有助于提高政府的行政決策質(zhì)量，減少甚至避免重大行政決策的失誤，在法治的軌道內(nèi)加快國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，進(jìn)而推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。

（羅依平，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授；許麗君，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “健全協(xié)商民主制度背景下的地方政府決策模式創(chuàng)新研究<14BZZ046>”階段性研究成果/責(zé)編 劉玉霞）