傅國華 李 春 鄭 凱

分層精準(zhǔn)施策全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

傅國華 李 春 鄭 凱

遵照習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告所指出，踐行新發(fā)展理念，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。應(yīng)用分層次管理理論，科學(xué)識(shí)別鄉(xiāng)村發(fā)展層次，制定層次適配的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體對(duì)策。系統(tǒng)實(shí)施、全面落實(shí)，努力實(shí)現(xiàn)各層次鄉(xiāng)村發(fā)展升級(jí)，建成美好新鄉(xiāng)村，為實(shí)現(xiàn)中國新的“三步走”戰(zhàn)略，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，作出中國鄉(xiāng)村應(yīng)有貢獻(xiàn)。

精準(zhǔn)施策；鄉(xiāng)村振興；美麗鄉(xiāng)村

黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記在關(guān)于“貫徹新發(fā)展理念”中提到了幾大戰(zhàn)略。其中，總書記基于我國鄉(xiāng)村發(fā)展全局，站在新時(shí)代的高度，高瞻遠(yuǎn)矚，提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，認(rèn)為：“農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化?！边@里明確了農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位，是全面振興中國的重要組成部分。建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，首先要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化。該文立足海南發(fā)展實(shí)際，科學(xué)識(shí)別海南鄉(xiāng)村層次，就如何推進(jìn)本土化的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出分層精準(zhǔn)施策的建議。

一、“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”解讀

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，關(guān)鍵在于“振興”二字，內(nèi)涵十分豐富，也體現(xiàn)出戰(zhàn)略演進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢。一是肯定并承認(rèn)了鄉(xiāng)村在中國發(fā)展建設(shè)過程中作出的巨大貢獻(xiàn)與犧牲。改革開放以來，廣大農(nóng)村發(fā)揮了巨大的人力資源優(yōu)勢，支撐完成制造大國的發(fā)展轉(zhuǎn)型。但長期以來，農(nóng)村關(guān)注度較低、發(fā)展動(dòng)力不足，嚴(yán)重滯后于城市，面臨產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、人口老齡化、留守兒童等諸多發(fā)展難題。

二是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展前景做了初步的戰(zhàn)略性設(shè)想。“振興”必須尊重發(fā)展規(guī)律，分階段設(shè)置發(fā)展目標(biāo)。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一階段目標(biāo)為在2020年如期脫貧，全面建成小康社會(huì)；第二階段為2020年至2035年，與國家發(fā)展同步，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村與城市差距逐漸縮小，生活水平較大提升；第三階段為2035年至2050年，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村與城市基本無差異。

二、海南鄉(xiāng)村發(fā)展的層次性與精準(zhǔn)施策

海南鄉(xiāng)村具有顯著的多維度層次差異性。這主要表現(xiàn)在地理位置、自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、村莊治理能力等方面的差異。從貧困等級(jí)上，可分為貧困鄉(xiāng)村、小康鄉(xiāng)村、富足鄉(xiāng)村、發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村四個(gè)層次。從空間上，有城郊鄉(xiāng)村、中間地帶鄉(xiāng)村、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村等層次。從組織形式上，有原始刀耕火種、傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)、專業(yè)農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)、農(nóng)墾企業(yè)生產(chǎn)、外資投資生產(chǎn)、“網(wǎng)化”“智能化”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等層次，等等。層次差異的復(fù)雜性決定了“一刀切”的政策措施無法推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地、落實(shí)、落細(xì)。

傅國華提出分層次管理理論，指在特定的環(huán)境條件下，為實(shí)現(xiàn)管理的預(yù)期目的，精細(xì)識(shí)別管理對(duì)象的發(fā)展層次，按不同層次需要，找出投入要素與管理資源的高效結(jié)合方式和路徑，實(shí)現(xiàn)管理適配，減少因錯(cuò)層管理造成的管理失效和資源浪費(fèi)，促進(jìn)產(chǎn)出最大化、管理效果優(yōu)化。

分層次管理是精準(zhǔn)施策的理論基礎(chǔ)。各地政府精準(zhǔn)施策，應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，分析層次差異，制訂本土化的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。這是落實(shí)國家“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”具體要求，也是破局發(fā)展難題的根本所在。

三、實(shí)施海南本土化“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”

（一）抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、改弱項(xiàng)

實(shí)施海南本地化“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，即立足于海南鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，按照習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出的“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”要求，全面推進(jìn)、精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)振興目標(biāo)。應(yīng)從“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、改弱項(xiàng)”這三個(gè)角度發(fā)力。

重點(diǎn)如下：一是全省人民要認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中關(guān)于“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的精神、內(nèi)容精髓，結(jié)合本地實(shí)際，狠抓落實(shí)。二是統(tǒng)分結(jié)合，編制海南鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)一規(guī)劃，任務(wù)分解。規(guī)劃中要特別重視分層次加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。科學(xué)識(shí)別海南鄉(xiāng)村發(fā)展層次，精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)各層次鄉(xiāng)村發(fā)展全面升級(jí)。從發(fā)展積淀上分析，需要精準(zhǔn)制定目標(biāo)，層層突破。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要實(shí)現(xiàn)貧困鄉(xiāng)村脫貧奔小康，小康鄉(xiāng)村發(fā)展奔富足，富足鄉(xiāng)村發(fā)展奔發(fā)達(dá)，發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村發(fā)展奔美麗四個(gè)層次發(fā)展目標(biāo)。如下圖所示：

海南本土化“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”層次演進(jìn)圖

從鄉(xiāng)村區(qū)位空間分層，可實(shí)施城郊鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、中間地帶鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城市連帶鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略。從鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程分層次，可制訂傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，特別是“鄉(xiāng)村+信息化”振興戰(zhàn)略、“鄉(xiāng)村+智能化”振興戰(zhàn)略、生態(tài)鄉(xiāng)村高端發(fā)展振興戰(zhàn)略等。

海南鄉(xiāng)村發(fā)展的短板與弱項(xiàng)主要有，一是現(xiàn)代化思想意識(shí)需要補(bǔ)。要開拓新思路、新技術(shù)、新革命，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)，需要站在更高更長遠(yuǎn)的角度設(shè)想、實(shí)施工作。二是鄉(xiāng)村人才流失，知農(nóng)、愛農(nóng)的優(yōu)秀人才太少，許多工作在基層無法開展。三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系建設(shè)不完整、不充分，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化科技實(shí)力薄弱，面臨效率低下、土壤污染嚴(yán)重等問題。四是鄉(xiāng)村發(fā)展“營養(yǎng)”嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)缺位，農(nóng)民收入渠道單一。五是“鄉(xiāng)村+信息化”“鄉(xiāng)村+智能化”還處于起步階段。六是“鄉(xiāng)村+生態(tài)宜居”、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明還處在探索中。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居，還需進(jìn)一步創(chuàng)新生產(chǎn)發(fā)展方式等。

（二）全面布局，精準(zhǔn)施策

實(shí)施海南本地化“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”應(yīng)牢牢記住習(xí)近平總書記提出的五大總要求，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，立足海南發(fā)展的優(yōu)劣勢，突出重點(diǎn)、取長補(bǔ)短、全面推進(jìn)。

1.產(chǎn)業(yè)興旺

海南鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主要是熱帶特色高效農(nóng)業(yè)，應(yīng)秉承省委省政府“打造熱帶特色高效農(nóng)業(yè)王牌”精神，做足產(chǎn)業(yè)發(fā)展文章。一要加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，完成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化、產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。做到從單純追求產(chǎn)量向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、從粗放型經(jīng)營向精細(xì)型經(jīng)營轉(zhuǎn)變、從不可持續(xù)發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變、從低端供給向高端供給轉(zhuǎn)變四個(gè)轉(zhuǎn)變。二要促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平。三要提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，推動(dòng)海南熱帶農(nóng)業(yè)向高品質(zhì)、高效益轉(zhuǎn)型。四是健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶分散經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約發(fā)展有機(jī)銜接。五要充分利用海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村土地“三權(quán)分置”改革和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。六要發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技的作用，特別是發(fā)揮農(nóng)業(yè)科研院所和高校在科研、農(nóng)技推廣、技術(shù)培訓(xùn)等方面作用。

2.生態(tài)宜居

海南以生態(tài)立省，具有全國最好的生態(tài)環(huán)境與豐富的自然資源。建議充分利用好“全國最好的生態(tài)環(huán)境”“熱帶”“濱?！钡葍?yōu)勢與特色，發(fā)展生態(tài)宜居村落，拓展生態(tài)需求潛力，彰顯海南鄉(xiāng)村的吸引力。一方面，盡快研究立項(xiàng)，加快建立生態(tài)宜居相關(guān)指標(biāo)體系，做足生態(tài)文明相關(guān)政策研究，理論先行；另一方面，盡快選點(diǎn)、設(shè)計(jì)、建設(shè)生態(tài)宜居村落示范點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，在全國形成一定影響力，促進(jìn)綠色、低碳發(fā)展，爭創(chuàng)“美麗中國”海南篇章的優(yōu)秀實(shí)踐范例。

3.鄉(xiāng)風(fēng)文明

良好的鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村發(fā)展的精神內(nèi)核與素質(zhì)體現(xiàn)。維持良好的鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)應(yīng)做到：一是新時(shí)代建設(shè)新文化，大力挖掘和發(fā)展海南鄉(xiāng)村文化，賦予新時(shí)代的內(nèi)涵，重塑海南鄉(xiāng)村的文化自信，使文化成為鄉(xiāng)風(fēng)文明的強(qiáng)有力支撐。二是新時(shí)代吸引新鄉(xiāng)賢，以鄉(xiāng)情為紐帶，鼓勵(lì)海南籍優(yōu)秀人才與瓊僑落葉歸根。以優(yōu)異的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，吸引全國優(yōu)秀人才、社會(huì)精英到海南鄉(xiāng)村養(yǎng)老。三是新時(shí)代樹立新標(biāo)桿，以優(yōu)秀基層干部、道德模范、身邊好人的嘉言懿行為“標(biāo)桿”示范，涵育文明鄉(xiāng)風(fēng)。四是新時(shí)代抓新典型，從群眾身邊選典型，依靠群眾推典型，樹立一批具有新時(shí)代特征的鄉(xiāng)風(fēng)文明先進(jìn)典型。

4.有效治理

科學(xué)有效的鄉(xiāng)村治理模式是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要著重加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治、法治、道德建設(shè)。一要完善鄉(xiāng)村治理的自治機(jī)制，鄉(xiāng)村重大決策前征詢民意，注重發(fā)揚(yáng)民主、集中民智、體現(xiàn)民意，保障群眾對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保決策的公眾性、公開性和科學(xué)性。二要加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)，明確法治化治理的主體責(zé)任，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的法治體系，加強(qiáng)宣傳教育，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理的作用。三要強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的德治規(guī)范，以道德建設(shè)為契機(jī)，發(fā)揮道德教化的效能，以德治村。

5.生活富裕

生活富裕是鄉(xiāng)村振興最主要的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)生活富裕，要特別強(qiáng)調(diào)的兩點(diǎn)：一是農(nóng)民的收入要從農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)多領(lǐng)域獲得。要把特色綠色農(nóng)產(chǎn)品，從供給側(cè)著手，提升品質(zhì)、強(qiáng)化品牌，使之成為禮品、紀(jì)念品和奢侈品。二是農(nóng)民收入大量源于要素分配收入。土地要素增收功能要擴(kuò)大；合作社等組織效益要形成；技能服務(wù)性收入要增加；環(huán)境轉(zhuǎn)化收入優(yōu)勢要實(shí)現(xiàn)，即發(fā)揮出中華民族四季花園的魅力，吸引更多人來海南鄉(xiāng)村休閑度假。

四、結(jié)論與建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家三大戰(zhàn)略與“美麗新海南”建設(shè)的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)主義現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。只有完成鄉(xiāng)村振興，才能有效推進(jìn)其他戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。制定海南鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持本土化特色，必須科學(xué)識(shí)別海南鄉(xiāng)村差異，分層次推進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施。我們?cè)囂岢鲆韵铝c(diǎn)建議：

（一）統(tǒng)分結(jié)合，精準(zhǔn)施策

在全省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略運(yùn)用“統(tǒng)分結(jié)合”思想，即統(tǒng)一規(guī)劃，分層識(shí)別，精準(zhǔn)制訂政策和實(shí)施措施，并在政策執(zhí)行過程中不斷切換“統(tǒng)”“分”層次視角。在總體戰(zhàn)略推進(jìn)中，更加注重統(tǒng)一思維，總體分析戰(zhàn)略格局，把握戰(zhàn)略制定，監(jiān)控實(shí)施進(jìn)程，確保戰(zhàn)略在正確軌道上如期開展。在具體實(shí)施辦法上，更加注重分類、分層思維，精準(zhǔn)識(shí)別各部分、環(huán)節(jié)現(xiàn)狀與問題，找出制約發(fā)展的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，對(duì)癥下藥。

（二）人才破局，科研引領(lǐng)

人才是發(fā)展的核心要素，身上攜帶的是符合發(fā)展規(guī)律的知識(shí)能力、高效的資源整合能力、優(yōu)秀的組織能力等。“三農(nóng)”工作重要突破口在于人才：第一，建議從農(nóng)林科研院所中培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛鄉(xiāng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍（鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍、基層農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍和農(nóng)業(yè)經(jīng)營隊(duì)伍）。第二，積極培育現(xiàn)代農(nóng)民。農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村的主體與落腳點(diǎn)是農(nóng)民，應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展要求，培育和引進(jìn)新型經(jīng)營主體和服務(wù)主體，通過多種方式培育新型職業(yè)農(nóng)民，積極發(fā)展家庭農(nóng)場和合作農(nóng)場，提升壯大農(nóng)民專業(yè)合作社，支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)等，構(gòu)建一套教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持等完整體系。

（三）政策保障，惠農(nóng)興農(nóng)

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策的引導(dǎo)、示范與保障作用。時(shí)刻秉持農(nóng)民利益為優(yōu)先的原則，完善農(nóng)業(yè)政策。建議如下：第一，緊跟時(shí)代步伐，加快政策實(shí)施進(jìn)度，研究集體產(chǎn)權(quán)制度改革、“三權(quán)”分置改革等，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力。第二，從國家、省級(jí)兩個(gè)層面重新厘清各項(xiàng)惠農(nóng)政策。第三，立項(xiàng)開展調(diào)研，研究國外先進(jìn)的政策制定經(jīng)驗(yàn)。第四，根據(jù)不同大宗（特色）農(nóng)作物以及核算標(biāo)準(zhǔn)，分類分層制定政策措施。第五，更加注重科技興農(nóng)政策、大宗農(nóng)作物期貨保險(xiǎn)政策等新政策的研究與實(shí)施。

（四）激活要素，產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)

促進(jìn)農(nóng)民征收，應(yīng)在擴(kuò)大收益次數(shù)與收益規(guī)模兩方面發(fā)力。第一，要激活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。第二，要擴(kuò)寬收入來源，加強(qiáng)鄉(xiāng)村土地要素與其他資產(chǎn)要素的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新，如利用集體閑置土地，通過租借、入股等形式收入來源。第三，拓寬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造政府、企業(yè)、農(nóng)戶持續(xù)共贏、互惠互利的經(jīng)營機(jī)制。

（五）生態(tài)宜居，綠色崛起

“生態(tài)宜居”應(yīng)從四點(diǎn)著手。一是強(qiáng)化鄉(xiāng)村環(huán)境治理，從垃圾、污水治理，到畜禽糞便、農(nóng)業(yè)廢棄物的回收，都要精心細(xì)致。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村設(shè)施改造，不僅要完善鄉(xiāng)村飲水、道路、通信、文體等公共設(shè)施，更要妥當(dāng)保護(hù)和維護(hù)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)建筑。三是做好鄉(xiāng)村的“五化一色”工程，即綠化、美化、凈化、硬化、亮化“五化”和打造鄉(xiāng)村特色。四是確保公共安全，做到治安良好、民族融洽、社區(qū)親和，并能有效抵御自然災(zāi)害。最終將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

（六）科學(xué)治理，激發(fā)活力

構(gòu)建創(chuàng)新型鄉(xiāng)村基層治理新模式，把返鄉(xiāng)青年、致富能人、“新農(nóng)人”、大學(xué)生村官等人才納入治理體系中，廣泛聽取各方意見，形成輻射效應(yīng)，激發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)各主體的積極性與創(chuàng)造活力，創(chuàng)新發(fā)展思維方式，有效整合生產(chǎn)要素、爭取稀缺要素、流轉(zhuǎn)閑置要素，達(dá)到效益的最大化，以此帶動(dòng)廣大農(nóng)民發(fā)展致富。

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F323

A

1004-700X（2017）05-0015-04

（作者單位：海南大學(xué)）