陳毓珊+李天啟+李興文

一些地方“以GDP論英雄”的政績觀根深蒂固，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)調(diào)減生態(tài)考核指標(biāo)，助長了當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中存在的違法違規(guī)行為。

破壞生態(tài)上馬旅游設(shè)施、違規(guī)審批開發(fā)礦產(chǎn)、直排污水、圍墾、非法采砂……近年來，一些地方自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法侵占和開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。環(huán)保部今年上半年對全國已獲取邊界數(shù)據(jù)的660處省級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行遙感監(jiān)測，結(jié)果顯示，這些保護(hù)區(qū)均不同程度存在人類開發(fā)活動，其中不少自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在采石場、工礦用地等人類活動，環(huán)保部要求各地實(shí)地核查，立查立改。

當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)頻現(xiàn)黑手，集中反映出一些地方政府在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)上打折扣、搞變通，執(zhí)行上不作為、亂作為的弊病，有的甚至從地方政策層面“放水”縱容。新一輪環(huán)保督察、問責(zé)對破壞自然保護(hù)區(qū)生態(tài)的行為敲響警鐘，發(fā)出警示。

“以保護(hù)之名，行開發(fā)之實(shí)”

亂象一：非法探礦采礦，開發(fā)瞄向自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)緩沖區(qū)。

自然保護(hù)區(qū)往往是一些珍稀動、植物種的集中分布區(qū)，候鳥繁殖、越冬或遷徙的停歇地以及部分飼養(yǎng)動物和栽培植物野生近緣種的集中產(chǎn)地，是具有典型性或特殊性的生態(tài)系統(tǒng)。正是這些地域廣博、人跡罕至、資源豐富的地方，被一些人視為資源開發(fā)的“富礦”。

在一些地方，資源開發(fā)的黑手伸向禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入的自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)。之前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)，保護(hù)區(qū)設(shè)置的144宗探礦權(quán)、采礦權(quán)中，有14宗是在2014年10月國務(wù)院明確保護(hù)區(qū)劃界后違法違規(guī)審批延續(xù)的，涉及保護(hù)區(qū)核心區(qū)3宗、緩沖區(qū)4宗。

亂象二：違法經(jīng)營旅游，商業(yè)開發(fā)“跑馬圈地”。

據(jù)第三批中央環(huán)保督察組今年7月反饋的督察情況顯示，2014年以來，遼寧省朝陽市喀左縣龍鳳山景區(qū)管委會陸續(xù)在遼寧樓子山國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)毀林占地建設(shè)棧道、戲臺、水塘、攔水壩等旅游設(shè)施，違法開展旅游經(jīng)營活動。

這樣的案例并不少見。同樣納入第三批中央環(huán)保督察的天津市寧河區(qū)在天津古海岸與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)七里海濕地核心區(qū)和緩沖區(qū)違法建設(shè)濕地公園，該市海洋部門多次違規(guī)批準(zhǔn)游客進(jìn)入保護(hù)區(qū)核心區(qū)。

亂象三：圍網(wǎng)養(yǎng)殖、圍墾、違法采砂，污染水質(zhì)。

中央環(huán)保督察組今年4月向湖北省反饋的督察意見稱，洪湖作為國家級自然保護(hù)區(qū)，管理部門長期以漁業(yè)收費(fèi)代替漁政執(zhí)法，截至2016年11月拆圍前，珍珠養(yǎng)殖面積達(dá)9950畝，圍網(wǎng)養(yǎng)殖達(dá)15.5萬畝，水質(zhì)從2011年的Ⅱ類惡化到2016年的Ⅳ類。一省的整改通報(bào)信息顯示，該省內(nèi)一處國家級自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民圍墾濕地2000多畝種植農(nóng)作物和養(yǎng)殖小龍；一些自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)水域違法采砂、捕魚、撈螺等行為長期存在。

“政策放水”，保護(hù)區(qū)缺保護(hù)

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)亂象多發(fā)，原因多樣。其中，在一些地方出現(xiàn)的“政策放水”現(xiàn)象值得警惕。

第一，地方法規(guī)層面為破壞生態(tài)行為“放水”。“上有政策，下有對策”，一些地方竟從政策法規(guī)層面打“擦邊球”。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出的通報(bào)指出，《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，將國家規(guī)定的“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動，縮減為“禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動，而這3類都是近年來發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項(xiàng)，其他7類恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)。2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)開采。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂說，隨意調(diào)整保護(hù)事項(xiàng)，為侵占自然保護(hù)區(qū)的違法行為打開方便之門。一旦開了這個(gè)口子，破壞自然保護(hù)區(qū)生態(tài)的現(xiàn)象就會難以控制。

同時(shí)，一些地方還出臺“土政策”干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。

第二，考核政策“放水”傳遞錯(cuò)誤政績導(dǎo)向。一些地方“以GDP論英雄”的政績觀根深蒂固，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)調(diào)減生態(tài)考核指標(biāo)，使政府官員只看短期、顯性經(jīng)濟(jì)利益，助長了當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中存在的違法違規(guī)行為。

甘肅省張掖市在設(shè)定全市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核時(shí)，把2015年和2016年環(huán)境資源類指標(biāo)分值分別設(shè)為9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。

“有些地方干部對綠色發(fā)展重視不夠，對‘綠水青山就是金山銀山認(rèn)識不夠，片面追求經(jīng)濟(jì)增長?！敝泄仓醒刖幾g局研究員曹榮湘說，生態(tài)底線意識的缺乏，使他們不惜違反自然保護(hù)法律法規(guī)，將“發(fā)展”置于“保護(hù)”之前，甚至以權(quán)謀私、搞權(quán)錢交易，導(dǎo)致破壞自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

第三，執(zhí)行“放水”，監(jiān)管層層失守。一些地方職能部門在掌握和運(yùn)用相關(guān)法律、法規(guī)時(shí)搞變通、打折扣，執(zhí)行不力、把關(guān)不嚴(yán)。

一個(gè)省級整改通報(bào)的信息顯示，該省水利廳編制的省內(nèi)一大型湖泊采砂規(guī)劃修編報(bào)告（2014年-2018年）中，湖內(nèi)批準(zhǔn)的3個(gè)采砂區(qū)，有1.28平方公里在銀魚產(chǎn)卵場省級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)，5.54平方公里在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)。理應(yīng)履行監(jiān)管職責(zé)的水利部門竟為在保護(hù)區(qū)采砂大開方便之門，當(dāng)?shù)匾婪ㄒ酪?guī)進(jìn)行了嚴(yán)肅查處。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出的通報(bào)指出，甘肅省國土資源廳在2014年10月國務(wù)院批復(fù)甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)劃界后，仍違法違規(guī)延續(xù)、變更或?qū)徟?4宗礦權(quán)，性質(zhì)惡劣。甘肅省發(fā)展改革委在項(xiàng)目核準(zhǔn)和驗(yàn)收工作中，以國土、環(huán)保、林業(yè)等部門前置審批作為“擋箭牌”，違法違規(guī)核準(zhǔn)、驗(yàn)收保護(hù)區(qū)內(nèi)非法建設(shè)項(xiàng)目。甘肅省環(huán)境保護(hù)廳不僅沒有加強(qiáng)對有關(guān)部門工作的指導(dǎo)、監(jiān)督，反而在保護(hù)區(qū)劃界確定后仍違法違規(guī)審批或驗(yàn)收項(xiàng)目。

嚴(yán)肅問責(zé)讓制度“硬”起來

還自然保護(hù)區(qū)以綠色，要有“壯士斷腕”的決心，更需要長期的制度建設(shè)作為保障。當(dāng)前各地不遮掩回避，正在對自然保護(hù)區(qū)存在的違法違規(guī)問題嚴(yán)格整治，嚴(yán)肅問責(zé)。專家建議，要依法嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，保持制度剛性，形成強(qiáng)大震懾，倒逼責(zé)任落實(shí)。

專家認(rèn)為，在清查自然保護(hù)區(qū)違法違規(guī)開發(fā)情況時(shí)，要重點(diǎn)檢查采礦、道路、水電、林業(yè)開發(fā)、非法旅游、侵占保護(hù)區(qū)從事非法捕撈、種養(yǎng)殖業(yè)等行為，發(fā)現(xiàn)問題立即整改；同時(shí)各有關(guān)部門要依據(jù)各自職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入審查，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開礦、開墾、挖沙、采石等明令禁止的活動，對在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)違法開展的水電開發(fā)、房地產(chǎn)、旅游開發(fā)等活動，要立即予以關(guān)?；蜿P(guān)閉，限期拆除，并實(shí)施生態(tài)恢復(fù)。

一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象是，一些省級自然保護(hù)區(qū)建立后，缺乏機(jī)構(gòu)編制，缺少人員?！白匀槐Ｗo(hù)區(qū)不應(yīng)僅僅停留在名稱上、概念上，要做到‘名副其實(shí)。” 曹榮湘、北京大學(xué)中國持續(xù)發(fā)展研究中心常務(wù)副主任宋豫秦等專家建議，各地進(jìn)一步理順自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)制、健全管理機(jī)構(gòu)，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

專家指出，中央對甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)肅處理釋放出明確信號，誰不重視生態(tài)保護(hù)，必將受到嚴(yán)懲，付出代價(jià)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)優(yōu)化績效考核制度讓各級黨政干部切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)守生態(tài)底線；對領(lǐng)導(dǎo)不力，失職失責(zé)的，要嚴(yán)肅問責(zé)，公開曝光，以儆效尤。endprint