桂澤文，黃昭甫，嚴(yán)云才

（中國電建集團(tuán)貴陽勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，550081，貴陽）

水利水電移民與特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合扶貧模型初探

桂澤文，黃昭甫，嚴(yán)云才

（中國電建集團(tuán)貴陽勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，550081，貴陽）

以水利水電開發(fā)項(xiàng)目與貧困地區(qū)脫貧工作相結(jié)合為出發(fā)點(diǎn)，探討項(xiàng)目開發(fā)資源與地方產(chǎn)業(yè)扶貧要素進(jìn)行重新整合，提出由項(xiàng)目業(yè)主及移民共同建立扶貧公司，形成相對(duì)創(chuàng)新的地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)扶貧模型。探討了該模型的具體構(gòu)建思路、運(yùn)行機(jī)制及政府部門、投資組織、被扶持對(duì)象三方參與主體的職責(zé)。

水利水電移民；政府部門；投資組織；扶持對(duì)象；扶貧公司

2014年5月，習(xí)近平總書記根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化作出判斷，表示中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期”疊加的“新常態(tài)”。就貧困人口本身而言，新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長速度減緩將會(huì)對(duì)社會(huì)就業(yè)率產(chǎn)生影響，就業(yè)壓力升高首先將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展本就不好地區(qū)的貧困戶；其次，貧困戶屬就業(yè)市場(chǎng)上的脆弱群體，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將使這個(gè)能力薄弱的群體更難融入新的就業(yè)環(huán)境，貧困人口的脫貧難度勢(shì)必會(huì)隨之增加。就各地尤其是貧困地區(qū)各級(jí)政府而言，經(jīng)濟(jì)增長速度放緩造成各地財(cái)政收入增長放緩，占政府收入一定比例的扶貧資金也將進(jìn)一步受到壓縮。

貧困戶脫貧難度增加和扶貧資金增量的減少，將在未來一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)一步加大扶貧工作難度。因此，各行業(yè)尤其是各個(gè)附帶地區(qū)發(fā)展使命的工程行業(yè)應(yīng)在近段時(shí)間內(nèi)致力于探討新型扶貧方式，對(duì)“新常態(tài)”下的扶貧工作提出新理論、新思路。

結(jié)合2016年5月由農(nóng)業(yè)部等九部門發(fā)布的 《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案的通知》（以下簡稱《通知》）和當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及水利水電移民現(xiàn)狀，對(duì)以水利水電開發(fā)帶動(dòng)地區(qū)脫貧發(fā)展的模型結(jié)構(gòu)進(jìn)行探討及分析。

一、模型設(shè)計(jì)

《通知》中試點(diǎn)目標(biāo)指出“在貧困地區(qū)選擇一批水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目，用3年左右時(shí)間組織開展改革試點(diǎn)，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員特別是建檔立卡貧困戶精準(zhǔn)受益的資產(chǎn)收益扶貧長效機(jī)制，形成可復(fù)制、可推廣的操作模式和制度”。從全國多年水利水電開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，項(xiàng)目開發(fā)一般都位于相對(duì)貧困的地區(qū)，工程建設(shè)后隨著肥土良田被占用，原建設(shè)地區(qū)的可利用資源變得更為短缺。雖然項(xiàng)目開發(fā)匹配有大量后扶資金、項(xiàng)目扶貧資金等后期投入，但多年建設(shè)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)表明，以往各項(xiàng)目的后期扶持效果并不理想。但同時(shí)，水利水電項(xiàng)目開發(fā)卻為各地帶來了充足的經(jīng)濟(jì)資源，借鑒各地進(jìn)行企業(yè)扶貧、精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，也可以探索水利水電項(xiàng)目帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展的可行之路，搭建區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶貧模型就有了一定的先決條件。

本文所探討的特色產(chǎn)業(yè)扶貧模型，核心是建立一個(gè)用于地區(qū)扶貧的特色產(chǎn)業(yè)公司（以下簡稱扶貧公司），其參與主體包括政府、投資組織和扶持對(duì)象，投資組織多種形式并存，以水利水電項(xiàng)目業(yè)主為主，同時(shí)還可以包括有責(zé)任的社會(huì)企業(yè)、當(dāng)?shù)卣闪⒌姆ㄈ藛挝?、?dāng)?shù)卦∶竦募w股權(quán)單位等。扶貧公司股權(quán)可由民間企業(yè)、水利水電項(xiàng)目后扶資金、移民集體股權(quán)投資等方式多股份共同參與。

該模型的扶持對(duì)象主要以水利水電項(xiàng)目移民為代表，應(yīng)地區(qū)扶貧需要，扶持對(duì)象還可以包括安置區(qū)原住民、貧困戶等。扶貧公司資金籌備齊全后，應(yīng)由負(fù)責(zé)移民安置工作組織和領(lǐng)導(dǎo)的縣級(jí)以上地方人民政府，結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃并結(jié)合原住民勞動(dòng)力特點(diǎn)，向上級(jí)人民政府逐級(jí)申報(bào)本地區(qū)內(nèi)特色發(fā)展項(xiàng)目，由當(dāng)?shù)厥。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)審批。

項(xiàng)目獲批后，當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府將以所申報(bào)的項(xiàng)目作為扶貧公司發(fā)展方向，優(yōu)先組織扶持公司的資金調(diào)配和運(yùn)營。扶貧公司正常運(yùn)營后優(yōu)先考慮項(xiàng)目移民及當(dāng)?shù)刎毨魟趧?dòng)力的錄用。扶貧公司資金及人員到位后，由項(xiàng)目業(yè)主成立董事會(huì)并由項(xiàng)目業(yè)主代表擔(dān)任董事會(huì)主席，移民集體股權(quán)代表也成為董事會(huì)成員，董事會(huì)將負(fù)責(zé)扶貧公司的日常運(yùn)營、收益劃分、主持股東會(huì)議、提出扶貧公司發(fā)展備選方案等工作。扶貧公司管理人員可通過指派相關(guān)權(quán)益人、面向社會(huì)公開招聘職業(yè)經(jīng)理人等途徑進(jìn)行錄用，該管理人員將以作好扶貧公司日常運(yùn)營、發(fā)展當(dāng)?shù)刎毨丝趧趧?dòng)力為目標(biāo)。模型結(jié)構(gòu)如圖1所示。

二、模型參與主體的主要職責(zé)

1.政府部門職責(zé)

（1）措施得力，動(dòng)員移民及貧困戶參與扶貧

本模型的建立應(yīng)遵從 “政府引導(dǎo)，群眾自愿”原則。政府部門更應(yīng)加大扶貧產(chǎn)業(yè)宣傳力度，有效推廣扶貧產(chǎn)業(yè)信息，避免移民產(chǎn)生“不了解、不積極、不參與”情況，同時(shí)應(yīng)以申報(bào)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)?shù)匾泼窦柏毨暨M(jìn)行大力宣傳解釋，作好移民的“投資指導(dǎo)員”。

（2）精準(zhǔn)調(diào)查，整合貧困區(qū)域內(nèi)資源

政府部門要做到資源調(diào)查精確，了解貧困區(qū)域資源狀況，結(jié)合本地實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和相關(guān)發(fā)展規(guī)劃部署，擬定切合實(shí)際的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。例如，萬達(dá)集團(tuán)牽手貴州丹寨縣的“企業(yè)包縣、整體脫貧”扶貧項(xiàng)目，丹寨縣人民政府綜合考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源和勞動(dòng)力資源，主推丹寨硒鋅茶葉種植和土豬養(yǎng)殖兩個(gè)行業(yè)；結(jié)合貴州大方縣當(dāng)?shù)刈匀毁Y源及百姓生產(chǎn)生活習(xí)慣，恒大集團(tuán)及大方縣人民政府以進(jìn)口肉牛養(yǎng)殖和特色蔬菜種植作為發(fā)展方向，一年實(shí)踐后扶貧初見成效。

（3）合理監(jiān)督，把控產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

扶貧公司的運(yùn)營及發(fā)展目標(biāo)與一般公司不同，政府需要在此過程中作為監(jiān)督方對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管，避免發(fā)展項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈斷檔、公司營運(yùn)衰退、貧困戶無紅利可分等情況。針對(duì)水電項(xiàng)目開發(fā)結(jié)合扶貧試點(diǎn)的地區(qū)，政府部門更應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源和發(fā)展方向，適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)方式，力求農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范，優(yōu)先保障扶貧公司的生存生產(chǎn)，保障項(xiàng)目移民及貧困戶的收入穩(wěn)定。

（4）加強(qiáng)貧困人口能力提升

針對(duì)貧困戶自身就業(yè)技能競爭力的不足，政府部門應(yīng)積極組織就業(yè)技能學(xué)習(xí)，并結(jié)合扶貧公司生產(chǎn)運(yùn)營方向進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，提升貧困戶的就業(yè)能力。長此以往，移民不僅可以獲取扶貧公司的利潤分紅，而且隨著自身能力提升，又可以參與扶貧公司生產(chǎn)甚至運(yùn)營管理，在兩方面都能增加收入。扶貧公司運(yùn)營良好的情況下，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力人口的能力提升，公司及相關(guān)產(chǎn)業(yè)就會(huì)逐步走上“發(fā)展—擴(kuò)大—再發(fā)展”的良性循環(huán)。

圖1 特色產(chǎn)業(yè)扶貧模型結(jié)構(gòu)功能示意圖

2.以項(xiàng)目業(yè)主為代表的投資組織的職責(zé)

（1）做好扶貧公司及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶頭人

以項(xiàng)目業(yè)主為代表的投資組織需要作為扶貧公司股東參與整個(gè)扶貧過程，且投資組織還需要聘用或指派投資組織代表或扶貧公司負(fù)責(zé)人參與公司管理。這就要求投資組織勢(shì)必要管理好扶貧公司，讓扶貧公司盈利，以此作為“扶貧公司產(chǎn)生利潤—利潤的扶貧分紅—達(dá)到扶貧目的”的基本保障。此模式將有效避免水利水電項(xiàng)目建成后項(xiàng)目業(yè)主脫離扶貧主要目的的情況出現(xiàn)。同時(shí)，多渠道的資金加入投資，一定程度上降低了移民業(yè)主及其他投資人的風(fēng)險(xiǎn)。扶貧公司的盈利分紅也將會(huì)成為包括項(xiàng)目業(yè)主在內(nèi)的投資人的盈利來源，這就將更有效地調(diào)動(dòng)項(xiàng)目業(yè)主及其他投資人的積極性和主動(dòng)性。

（2）配合當(dāng)?shù)卣龊梅鲐毠ぷ?/p>

由于扶貧公司的特殊目的性，一旦產(chǎn)生利潤，就要求投資組織代表及時(shí)將運(yùn)營賬目登記在冊(cè)并報(bào)當(dāng)?shù)卣畬徍吮O(jiān)督。同時(shí)，投資組織代表應(yīng)與當(dāng)?shù)卣龊谜呒胺鲐毠景l(fā)展計(jì)劃對(duì)接，在政府協(xié)助協(xié)調(diào)下對(duì)扶貧公司的發(fā)展、管理、目標(biāo)計(jì)劃等進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，與移民集體股份所有人共同努力將扶貧公司經(jīng)營好。在整個(gè)過程中，投資組織應(yīng)牽頭扶貧公司配合當(dāng)?shù)卣O(jiān)管，避免影響扶貧公司盈利情況出現(xiàn)。

（3）擬定利潤分配制度，保障股東利益

本模型下扶貧方式的核心在于扶貧公司，且因扶貧公司的特殊性，股權(quán)分配制度成為對(duì)移民和貧困戶最大的影響因素。項(xiàng)目業(yè)主雖為主要股東，但利潤分配應(yīng)更多考慮貧困戶小股東的利益，在分配過程中應(yīng)多考慮貧困戶，甚至以大股東身份領(lǐng)取小股東分紅，以此來達(dá)到扶貧目的。在接受政府部門及其他股東監(jiān)督的同時(shí)，投資組織應(yīng)擬定良性發(fā)展且有效保障移民及貧困戶集體股權(quán)利潤分配的制度。

3.以移民為代表的被扶持對(duì)象的職責(zé)

（1）主動(dòng)了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，合理規(guī)劃補(bǔ)償款項(xiàng)使用，積極參與投資入股

對(duì)以移民為代表的被扶持對(duì)象而言，土地房產(chǎn)均已部分或全部換成相應(yīng)的補(bǔ)償款，以往的生產(chǎn)生活無法繼續(xù)。未來的生活勢(shì)必要考慮現(xiàn)有補(bǔ)償款的使用，而良性的扶貧產(chǎn)業(yè)可以成為后期生產(chǎn)生活的選擇之一。同時(shí)，除移民以外的當(dāng)?shù)卦∶瘢瑯涌梢栽诔浞至私夥鲐氻?xiàng)目的基礎(chǔ)上，通過實(shí)際資金投入、勞動(dòng)力輸出等方式參與入股。被扶持對(duì)象應(yīng)通過政府宣傳、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等途徑咨詢了解今后的生產(chǎn)生活方向，積極參與投資入股，積極參與到扶貧產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)運(yùn)行中。

（2）推選集體股權(quán)代表，參與扶貧公司運(yùn)營，監(jiān)督生產(chǎn)及利潤分配

投資組織包含各種資金來源，被扶持對(duì)象在籌資入股過程中，應(yīng)建立集體股權(quán)作為投資人加入扶貧公司搭建，集體股權(quán)建立后所有參與投資的移民便會(huì)成為扶貧公司股東，因此，推選或聘用可靠的集體股權(quán)代表將影響其切身利益。同時(shí)，扶貧公司的生產(chǎn)、發(fā)展及盈利后的利潤分配也都將由所推選的集體股權(quán)代表進(jìn)行監(jiān)督，以此來保證“公司發(fā)展—盈利—分紅—脫貧”的有序循環(huán)。

（3）努力提高自身能力，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)尋找機(jī)會(huì)

新模型下，政府部門將會(huì)組織相關(guān)技術(shù)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)于一些就業(yè)技能薄弱的原住民而言，應(yīng)積極參加此類培訓(xùn)，先努力提高自身能力，為今后“工廠化生產(chǎn)”或“公司化管理”做好就業(yè)準(zhǔn)備。自身能力的提高也可以在產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)借機(jī)覓得新的創(chuàng)收機(jī)會(huì)。

三、結(jié) 語

該扶貧產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的搭建，充分依托水利水電項(xiàng)目開發(fā)資源，將各產(chǎn)業(yè)扶貧要素進(jìn)行重新整合，形成相對(duì)創(chuàng)新的地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)扶貧模式模型。模型的設(shè)計(jì)目的在于結(jié)合中央政策，力求模式創(chuàng)新，推動(dòng)資源開發(fā)成果更多惠及貧困人口，促進(jìn)共享發(fā)展，逐步建立貧困地區(qū)水利水電資源開發(fā)帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展的扶貧機(jī)制。同時(shí)結(jié)合上述入股投資方式，也可為當(dāng)?shù)卣谝欢ǔ潭壬辖鉀Q有項(xiàng)目無投資和有好項(xiàng)目找投資難的問題。由于本模型的扶貧是多因素、多主體、多種方式并行的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，在一定程度上保證了扶貧模式的活力和健康。

本模型中，基礎(chǔ)是當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，核心是扶貧公司，目標(biāo)是盈利收益用于扶貧。因?yàn)榉鲐毠驹谀繕?biāo)上與普通公司不同，對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避成為本模型在各地推廣的最重要議題。如何做到科學(xué)確定特色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、發(fā)揮新型經(jīng)營主體帶動(dòng)作用、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐保障能力、加大產(chǎn)業(yè)扶貧投入力度、創(chuàng)新金融扶持機(jī)制、加大保險(xiǎn)支持力度等工作，就成為政府部門運(yùn)行本模型且規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的工作重點(diǎn)。

[1]李曉輝，徐曉新，張秀蘭，等.應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與發(fā)展型社會(huì)政策2.0版——以社會(huì)扶貧機(jī)制創(chuàng)新為例[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2015(2).

[2]王介勇，陳玉福，嚴(yán)茂超.我國精準(zhǔn)扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究[J].中國科學(xué)院院刊，2016，31（3）.

[3]嚴(yán)登才，施國慶.農(nóng)村水庫移民貧困成因與應(yīng)對(duì)策略分析[J].水利發(fā)展研究，2012(2).

Poverty reduction model of combining resettlement of hydropower projectwith specialindustry development

Gui Zewen,Huang Zhaofu,Yan Yuncai

Discussions are made on poverty reduction model of combining resettlement of hydropower project with special industry development for reintegration.A model with special features for poverty reduction is introduced that combines hydropower development with poverty reduction in poor areas.It is proposed to set up a company jointly by project owner and resettlement people of reservoir project.Discussions are also made on specific ideas and operation mechanism of this kind of company and main responsibilities of three key players,namely governmental department,investor and assistance object.

resettlement of hydropower project;governmental department;investment organization;assistant target;company for poverty alleviation

F323.8

B

1000-1123（2017）20-0056-03

2017-08-02

桂澤文，工程師，從事水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

責(zé)任編輯 車小磊