顏光澤

摘 要：本文針對(duì)當(dāng)前土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃在編制與實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的溝通與協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行研究，提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的編制與實(shí)施起到了良好的引導(dǎo)與促進(jìn)作用。另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，“兩規(guī)”在編制與實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相互脫節(jié)甚至沖突的情況，影響了土地資源的合理開(kāi)發(fā)和有效保護(hù)。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地利用規(guī)劃

一、“兩規(guī)”出現(xiàn)矛盾的原因主要有以下幾個(gè)方面：

1.在我國(guó)現(xiàn)行體制下，“兩規(guī)”的編制、實(shí)施工作分屬于兩個(gè)不同的部門，城市規(guī)劃主要由規(guī)劃建設(shè)部門編制、實(shí)施，土地利用規(guī)劃主要由土地資源管理部門編制、實(shí)施。兩部門是同級(jí)單位，各自接受垂直上級(jí)部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，規(guī)劃編制工作基本上在各自體系內(nèi)完成。兩部門各成體系，其管理方式、工作思路不同，在規(guī)劃編制過(guò)程中，部門之間缺乏有效溝通和互動(dòng)，從各自利益出發(fā)，各自為政，容易導(dǎo)致“兩規(guī)”的規(guī)劃內(nèi)容有重復(fù)，在用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)，用地功能與布局等問(wèn)題上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、脫節(jié)乃至沖突的情況，不利于“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)實(shí)施。

2.地方政府對(duì)“兩規(guī)”的偏好和認(rèn)識(shí)水平不同，影響“兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施。土地利用規(guī)劃遵循“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策，合理配置各部門各行業(yè)用地需求，更多關(guān)注土地資源節(jié)約集約利用，特別強(qiáng)調(diào)優(yōu)先保護(hù)耕地，對(duì)建設(shè)用地的供給推行供給制約和引導(dǎo)需求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，加上為追求政績(jī)、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問(wèn)題等，地方政府往往更加熱衷于城市擴(kuò)張建設(shè)，迎合各項(xiàng)建設(shè)用地需求，有任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向。城市規(guī)劃的編制、實(shí)施主要強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的需要.進(jìn)行外延擴(kuò)展，占用城市郊外許多優(yōu)質(zhì)耕地 ，對(duì)土地供給量控制考慮不多，與土地利用規(guī)劃優(yōu)先保護(hù)耕地與基本農(nóng)田的要求相沖突。

3.土地利用規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的更新成果；城市總體規(guī)劃依據(jù)的是城建部門的統(tǒng)計(jì)資料，采取抽樣調(diào)查的方法.所得到的數(shù)據(jù)為概查和估算數(shù)據(jù).在數(shù)據(jù)精度上與土地規(guī)劃采用的遙感監(jiān)測(cè)、實(shí)地調(diào)查得到的資料存在一定差距。

“兩規(guī)”的編制與管理部門依據(jù)的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑不同。土地利用規(guī)劃依據(jù)的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來(lái)源于統(tǒng)計(jì)、公安、計(jì)生等部門的調(diào)查數(shù)據(jù)。人口自然增長(zhǎng)率采用計(jì)生委提供的數(shù)據(jù).機(jī)械增長(zhǎng)率采用公安局提供的數(shù)據(jù)。城鎮(zhèn)人口包括城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口、暫住人口（即居住一年以上的人口） 。城市規(guī)劃中的城市人口是指居住在或相當(dāng)于居住在城區(qū)內(nèi)，享用城市基礎(chǔ)設(shè)施的人口總數(shù)。包含城區(qū)中的非農(nóng)業(yè)人口、居住在城區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口以及暫住期一年以上的外來(lái)人口。城市規(guī)劃預(yù)測(cè)人口的范圍比土地利用規(guī)劃預(yù)測(cè)人口范圍大，因此前者預(yù)測(cè)的人口明顯高于后者，造成 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)、實(shí)施的難度大幅提高。

“兩規(guī)”用地分類標(biāo)準(zhǔn)不同。城市規(guī)劃中的土地分類標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)部頒布實(shí)施的GBJl37—90《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，土地利用規(guī)劃采用的是國(guó)土資源部編制的《土地分類》體系。城市規(guī)劃部門在統(tǒng)計(jì)城市建設(shè)用地時(shí)，往往將已劃入已有城市總體規(guī)劃區(qū)的、還沒(méi)有建設(shè)的郊區(qū)或部分農(nóng)村也計(jì)入城市現(xiàn)狀用地。土地資源管理部門則以實(shí)際成為城市建設(shè)用地或已辦理了建設(shè)用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設(shè)用地，同時(shí)將城市工礦用地和特殊用地單獨(dú)列為一類，沒(méi)有納入城市建設(shè)用地，所以城市規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的城市建設(shè)用地面積會(huì)大于土地規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。編制城市規(guī)劃時(shí)，人均建設(shè)用地指標(biāo)的選取不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量；土地利用規(guī)劃編制時(shí)，人均建設(shè)用地指標(biāo)分為城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)、農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)，需根據(jù)耕地保有指標(biāo)的限制，確定規(guī)劃人均用地指標(biāo)。兩套用地分類標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵及側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致“兩規(guī)”協(xié)調(diào)銜接上出現(xiàn)較大困難。

4.城市規(guī)劃的編制、實(shí)施管理要成熟于土地利用規(guī)劃。我國(guó)的城市規(guī)劃始于20世紀(jì)50年代初期，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，城市規(guī)劃借鑒吸收了國(guó)外優(yōu)秀城市規(guī)劃的理論與方法，規(guī)劃編制水平有了較大幅度的提高。城市規(guī)劃確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，對(duì)城市的空間布局和各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行綜合部署和具體安排，規(guī)劃編制的科學(xué)性與實(shí)施可操作性較強(qiáng)。相比之下，土地利用規(guī)劃在我國(guó)實(shí)施不久，20世紀(jì)80年代土地利用總體規(guī)劃編制工作開(kāi)始起步，但未得到深入貫徹。直至1996年才得以全面展開(kāi)。第一輪、第二輪土地利用規(guī)劃編制略顯匆忙，編制規(guī)劃的理論與方法都不太成熟，導(dǎo)致土地規(guī)劃在實(shí)施中暴露出了較多問(wèn)題。

城市規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)比土地利用規(guī)劃更為完善。由于城市規(guī)劃的發(fā)展歷史比土地利用規(guī)劃的更加悠久，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相應(yīng)的法規(guī)條例較早地頒布，對(duì)規(guī)劃的制定、實(shí)施和違反規(guī)劃應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等都作了明確的規(guī)定，為城市規(guī)劃的編制和實(shí)施提供了良好的法律保障。相比而言，直到1998年新修訂的《土地管理法》對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了原則性規(guī)定，明確了土地利用總體規(guī)劃的法律地位。但是在對(duì)哪些土地利用進(jìn)行宏觀控制、如何保證土地利用規(guī)劃的實(shí)施以及對(duì)違反規(guī)劃行為如何處置等問(wèn)題上沒(méi)有較詳細(xì)的規(guī)定，法律保障效果差強(qiáng)人意。

二、為促進(jìn) “兩規(guī)”協(xié)調(diào)銜接，有效實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，建議如下

1.健全相關(guān)的法律法規(guī)體系。進(jìn)一步修改和完善《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》等有關(guān)法律法規(guī)，修改“兩規(guī)”編制方法和程序不一致的章節(jié)，適應(yīng)新時(shí)期土地利用要求；制定專門的《土地規(guī)劃法》，明確“兩規(guī)”編制和實(shí)施過(guò)程中的細(xì)節(jié)，對(duì)違法行為做出明確的法律界定，制定適宜“兩規(guī)”協(xié)調(diào)發(fā)展的、具有可行性的法律法規(guī)，增強(qiáng)“兩規(guī)”的權(quán)威性，便于“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)實(shí)施。

2.成立專門協(xié)調(diào)小組，主要成員選自土地資源管理部門和城市規(guī)劃管理部門，專門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃工作和土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接工作。嘗試在某些層次上合并土地資源管理部門和城市規(guī)劃部門，使兩個(gè)規(guī)劃出自一個(gè)規(guī)劃管理系統(tǒng)。協(xié)調(diào)小組成員要密切配合，緊密聯(lián)系，共享必要的資料信息，出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題，及時(shí)通知對(duì)方。采取措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧，爭(zhēng)取把問(wèn)題和矛盾在編制過(guò)程中處理解決，保證“兩規(guī)”在用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)、功能與布局、土地保護(hù)與開(kāi)發(fā)上的一致性。endprint

3.統(tǒng)一“兩規(guī)”的指導(dǎo)思想。在可持續(xù)發(fā)展思想指引下，協(xié)調(diào)好城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源保護(hù)的關(guān)系?！皟梢?guī)”協(xié)調(diào)和銜接好城市用地?cái)U(kuò)展規(guī)模與方向。不但要發(fā)揮好土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能，加強(qiáng)土地總量控制，根據(jù)土地資源供給量制約和引導(dǎo)需求，而且要發(fā)揮好城市規(guī)劃的微觀管理功能，根據(jù)土地適宜性安排好每塊地的用途，統(tǒng)籌安排各類用地，實(shí)施土地用途管制.對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用進(jìn)行嚴(yán)格管制，合理發(fā)展城市規(guī)模。堅(jiān)持保護(hù)耕地的理念，合理利用每一寸土地。堅(jiān)持城鄉(xiāng)共同發(fā)展，合理調(diào)整土地的布局和結(jié)構(gòu)，為城市發(fā)展預(yù)留更大的空間。引入年度計(jì)劃手段，包括年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃.土地整理計(jì)劃、建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃等。通過(guò)指標(biāo)管理和分配方式，調(diào)節(jié)統(tǒng)籌各類建設(shè)項(xiàng)目，引導(dǎo)各類建設(shè)用地向規(guī)劃建設(shè)范圍集中，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

4.采用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)等新技術(shù)手段和方法對(duì)城市用地進(jìn)行調(diào)查，獲取準(zhǔn)確的基礎(chǔ)規(guī)劃數(shù)據(jù)。

在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過(guò)程中，首先在人口統(tǒng)計(jì)口徑上達(dá)到一致，統(tǒng)一采用公安、統(tǒng)計(jì)、計(jì)生等部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；其次二者統(tǒng)計(jì)的行政區(qū)域范圍必須一致，所用的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)一樣，由此確定科學(xué)合理的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)。

根據(jù)原來(lái)兩大規(guī)劃各自使用的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，重新確定一個(gè)可供兩大規(guī)劃都適用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一規(guī)定兩大規(guī)劃的規(guī)劃期限及有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑。國(guó)土資源部新頒布的《全國(guó)土地分類（試行）》和實(shí)際城市用地分類存在名稱一致而內(nèi)涵不相一致的問(wèn)題，兩者既有交叉，又有重復(fù)，在統(tǒng)計(jì)口徑上難以達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然采用城市用地分類，為適應(yīng)土地資源管理工作可對(duì)其做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正；在城市規(guī)劃區(qū)外可采用全國(guó)土地利用分類，避免用地分類標(biāo)準(zhǔn)上的相互沖突，促使“兩規(guī)”較好地協(xié)調(diào)銜接。

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