李福長　尤聰

摘要：唐代是中國封建社會繁榮鼎盛時期，也是各種自然災害頻發(fā)的時期。盛唐時期中央政府在災害處置方面形成了比較完整的體系，建立了一整套防災、報災、檢災、賑災機制，發(fā)揮了災前預防、實施監(jiān)控和災后賑濟有機聯(lián)系的處理機制，發(fā)揮了救災安民的積極作用。唐代中央災害處理機制對于今天仍有一定的參考價值。

關鍵詞：唐代；災害；處置

中圖分類號：S429文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2017）10-0054-06

一、唐代自然災害概況

中國是一個幅員遼闊的文明古國，千百年來并非總是風調雨順、五谷豐登，往往也有不期而遇的各種自然災害。與世界上其他文明古國相比，中國所面臨的自然環(huán)境更為惡劣。正如英國歷史學家湯因比曾講的那樣，“人類自然災害在這里（中國）所要應付的自然挑戰(zhàn)要比兩河流域和尼羅河的挑戰(zhàn)嚴重得多?！盵1]92研究歷史上災害處置的特點規(guī)律，對于建立適合我國國情的防災減災體系無疑具有現(xiàn)實意義。

唐代是中國封建社會繁榮鼎盛時期，也是水、旱、蝗、風沙、地震等災害多發(fā)時期。以水災為例，據(jù)北京大學劉俊文先生研究，唐朝存在的二百八十九年中，幾乎每兩年就有一年是水災年，遠遠超出其他各種災害所占的比例。[2]唐代的水災不僅次數(shù)多，而且受災范圍大。有將近五分之一的水災面積超過十州以上，表現(xiàn)為區(qū)域性的規(guī)模災害，給百姓生命財產(chǎn)和農(nóng)業(yè)帶來的損失是巨大的。如武則天長安三年（703年），“寧州大霖雨，山水暴漲，漂流二千馀家，溺死者千馀人，流尸東下?！盵3]1352其狀可謂慘不忍睹。史載顯示，唐代因暴雨導致河水泛濫的情況比較常見。此類水災在長江、黃河、淮河水系發(fā)生頻率高，波及范圍廣，破壞性大。如唐玄宗開元十四年（726年）七月，河南“懷、衛(wèi)、鄭、滑、汴、濮、許等州澍雨，河及支川皆溢，人皆巢舟以居，死者千計，資產(chǎn)苗稼無孑遺?！盵3]1353

旱災是因氣候異常形成的氣象災害，易導致農(nóng)作物減產(chǎn)或歉收，并引發(fā)蝗災與饑荒。由于中國大部屬于亞洲季風氣候區(qū)，極易造成季節(jié)性干旱。研究表明，唐代的旱災發(fā)生頻率不亞于水災，且有持久性、頻發(fā)性特點。北方旱災次數(shù)多于南方，春夏之交為易發(fā)季節(jié)。如唐玄宗開元初期，河東、河北持續(xù)干旱，許多地方農(nóng)作物顆粒無收，造成了嚴重的饑荒。

蝗災是蝗蟲引起的災變，常與嚴重的旱災相伴而生，它與旱災、水災并稱為我國古代三大天災。相比水旱災害，唐代蝗災發(fā)生頻率雖不高，但破壞力大，給人民帶來了沉重災難。如唐高宗永淳元年（682年）六月，“京兆、岐、隴螟蝗食苗并盡，加以民多疫癘，死者枕藉于路，詔所在官司埋瘞?！盵4]110唐玄宗開元三年（715年）六月，“山東諸州大蝗，飛則蔽景，下則食苗稼，聲如風雨?！盵4]110

中國位于環(huán)太平洋地震帶與歐亞地震帶的交匯處，是地震多發(fā)地區(qū)。唐代前期地震發(fā)生的頻率相對較低，唐后期從代宗大歷年間至德宗貞元年間是地震高發(fā)期。史料記載的地震主要發(fā)生在關中、河南等地，其他區(qū)域相對較少?！杜f唐書》曾記載兩次破壞性較強的地震，一次發(fā)生在唐太宗貞觀二十三年（649年）八月，“癸酉朔，河東地震，晉州尤甚，壞廬舍，壓死者五千馀人。三日又震?！盵4]110另一次發(fā)生在唐玄宗開元二十二年（734年）二月，“壬寅，秦州地連震，壞公私屋殆盡，吏民壓死者四千馀人；命左丞相蕭嵩賑恤?！盵5]6805

沙塵又稱“黃霧”“昏霧”“晝昏”，是唐代北方常見災害現(xiàn)象之一。如唐中宗景龍二年（708年）八月，京城地區(qū)黃霧大起，無雨，空氣昏濁不堪?！笆辉录滓?，日入后，昏霧四塞，經(jīng)二日乃止。”[6]625唐玄宗天寶十四年（755年）“冬三月，常霧起昏暗，十步外不見人，是謂晝昏?！盵6]625唐代沙塵災害發(fā)生的原因是多方面的，既有自然因素，也有人為因素。西北地區(qū)存在著大片的荒漠，天然的沙土為產(chǎn)生沙塵災害提供了自然條件。另一方面，統(tǒng)治階級一味滿足私欲，大興土木，建造豪華宅邸，消耗了大量木材，破壞植被，引起水土流失。加之北方地區(qū)居民多以木柴為日常生活燃料，這些都是沙塵災害發(fā)生的社會因素。

二、唐代中央政府災害處置機制

面對頻繁發(fā)生的自然災害，唐朝中央政府積極應對，依托其強有力的國家機器，在全國范圍內建立起了高效的災害處置管理體系。該體系內部諸要素分工明晰、權責明確，為救災減災提供了可靠的制度保證。從災害管理角度言，唐朝中央災害處置機制分災前預防、災情檢測和災后賑濟三個有機聯(lián)系的環(huán)節(jié)。

（一）災前預防

為達到防患于未然的效果，唐朝采取了積極預防的防災政策。首先，重視興修水利，投入大量財力、物力和人力修筑與維護河道堤堰，建立了全國水利網(wǎng)絡，有效發(fā)揮了抵御水旱災害的作用。其次，在全國廣置義倉，增加糧食儲備，防止災害發(fā)生時因糧食短缺而造成饑荒等人道主義危機，保障了社會秩序的穩(wěn)定。

1.興修水利

中國古代強調以農(nóng)為本，水利工程被視為關乎國計民生的大事，唐朝始終重視興修水利。政府主導修建了數(shù)量眾多的水利工程，既滿足了農(nóng)田灌溉的需要，也起到了預防水旱災害的作用。中央尚書省工部被指定為全國水利的最高管理機關，工部設水部司掌管水利工程建設，負責津濟、船艫、渠梁、堤堰、溝洫、漁捕、運漕、碾硙之事。此外，中央另設都水監(jiān)“掌川澤、津梁、渠堰、陂池之政，總河渠、諸津監(jiān)署。”[7]836河渠署是都水監(jiān)下設的專業(yè)機構，在技術上負責河堤維護與修補。[7]836地方的水利工程，則在中央工部水部司的指導下，實行地方首長負責制的管理體制。由刺史、縣令等地方官員組織修建與維護水利設施，即所謂“諸州堤堰，刺史、縣令以時檢行，而蒞其決筑?！盵8]791依照規(guī)定，各地水利工程安排專人管護，如京畿地區(qū)河渠設渠長、斗門長負責日常的運營?！爸T渠長及斗門長，至澆田之時，專知節(jié)水多少。”[9]42

史載顯示，唐朝將水利管理納入了法制化軌道。開元二十五年（738年），唐玄宗頒布了我國歷史上第一部水利法典《水部式》，從此水利管理有了法律依據(jù)。同時，唐朝還將水利設施的維護納入地方官員政績考核的范圍，對各種破壞水利設施或官員行政不作為的行為實行法律問責。如“諸不修堤防及修而失時者，主司杖七十”[10]585；“諸盜決堤防者，杖一百；……其故決堤防者，徒三年；漂失贓重者，準盜論；以故殺傷人者，以故殺傷論?！盵10]585這些嚴格的法律規(guī)定，很大程度上消除了水利管理與維護的隱患，提高了預防水旱災害的能力。endprint

2.建立義倉

中國自古有備荒防災的思想，正如《禮記》所說，“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也?！盵11]283唐朝繼承了前朝防災備荒的優(yōu)良傳統(tǒng)，并建立了規(guī)?？涨暗牧x倉網(wǎng)絡。中央通過災前儲備糧食，災時向災民發(fā)放糧食，確保了災民基本生活，及時化解人道主義危機，維護了社會秩序的穩(wěn)定。

唐代的義倉創(chuàng)始于隋朝，隋代義倉因戰(zhàn)爭時設時廢，功效有限。唐太宗時期，大臣戴胄上《請建義倉疏》，陳述了義倉的戰(zhàn)略意義。貞觀二年（628年），唐太宗接納了戴胄的建議，制定義倉條例，建立起全國義倉系統(tǒng)。規(guī)定“王公已下墾田，畝納二升。其粟麥粳稻之屬，各依土地。貯之州縣，以備兇年?！盵12]2123《唐六典》卷30《三府 都督 都護 州縣官吏》記載州府倉曹、司倉參軍“掌公廨、度量、庖廚、倉庫租賦征收，田園市肆之事，每歲據(jù)青苗簿征收義倉稅，畝納二升，以備兇年”。此后直到唐末，每畝耕地征收二升義倉稅成為定制，每逢災荒，朝廷便能及時開倉賑濟。

唐代的義倉分布范圍廣，遍布各個州縣，形成了覆蓋全國的龐大網(wǎng)絡，有效發(fā)揮了賑災的作用。為了保證災時糧食救濟，朝廷規(guī)定“凡義倉之粟，唯荒年給糧，不得雜用。”[13]84在中央政府的管理之下，義倉以其充足的糧食儲備，發(fā)揮著抵御自然災害的作用。據(jù)史料記載，唐朝義倉儲存糧食的數(shù)量巨大，僅唐都長安東渭橋的北倉“每年收貯漕運糙米一十萬石，以備水旱?！盵14]6220每年全國各地義倉儲備糧食多達數(shù)百萬石。

唐代義倉不僅用于賑災，同時也發(fā)揮了扶貧的作用。每逢播種季節(jié)，政府會將義倉的糧食、種子借貸給困難的農(nóng)民耕種，準許秋后償還。若遇特殊情況，還會酌情給予蠲免。唐玄宗開元二十年（732年） 二月曾下詔：“自今已后，天下諸州每置農(nóng)桑，令諸縣審責貧戶應糧及種子，據(jù)其口糧貸義倉，至秋熟后，照數(shù)征納，庶耕者成業(yè)，嗇人知勸。”[15]1260政府的這種做法，緩解了農(nóng)民的困難，提高了他們種糧的積極性。

唐代義倉管理十分嚴格，中央戶部統(tǒng)籌糧食進出，并設專員監(jiān)管。開倉賑濟須有政府的指令，任何官員未經(jīng)中央的允許不得私自開倉濟民，否則將會受到相應的懲罰。為了增強義倉救災的時效性，避免因層層上報而延誤救濟的時機，唐朝逐漸下放了開倉賑濟的權力，允許地方官員先行開倉放糧，待賑濟之后再上報中央。如唐玄宗開元二十九年（741年）規(guī)定：“自今已后，若有損處，應須賑給，宜令州縣長官與采訪使勘會量事，給迄奏聞?！盵16]6022然而，中央這一本意在于提高救濟時效的規(guī)定到晚唐卻成為地方官員肆意貪腐的捷徑，為他們貪污盜竊打開了通道，義倉最終淪為統(tǒng)治者剝削百姓的工具，逐漸失去了它原有的防災作用。

（二）災情檢測監(jiān)督

在唐朝完善的災害處置體制中，災情檢測監(jiān)督環(huán)節(jié)具有重要的作用，包括災情匯報、決策咨詢、執(zhí)行與監(jiān)督機制。

1.災情匯報

當災害發(fā)生之時，能否及時獲得準確的災情信息直接關系著政府采取何種措施救災。為此，唐朝建立了制度化的災情奏報與核實機制，以達到準確掌握災情的目的。

為保證第一時間掌握準確的災情信息，唐朝建立了各級政府逐級匯報災情的信息奏報機制。規(guī)定“其應損免者，皆主司合言。主司，謂里正以上。里正須言於縣，縣申州，州申省，多者奏聞?！盵17]247即地方發(fā)生災害后，民眾向里正匯報災情，里正向縣里匯報，縣令經(jīng)過核對之后，再向州匯報。州經(jīng)過核實后，向中央尚書省戶部匯報。造成重大損失的災情，由尚書省呈報皇帝，以便中央制定賑災方針。

關于災情匯報，唐朝制定了嚴厲的法規(guī)以確保信息的準確，依法懲處隱瞞或謊報災情的地方官員。唐律規(guī)定“諸部內有旱澇霜雹蟲蝗為害之處，主司應言而不言及妄言者，杖七十。覆檢不以實者，與同罪。若致枉有所征免，贓重者，坐贓論?！盵17]247遇到嚴重災情，尤其是發(fā)生在重要農(nóng)業(yè)區(qū)域或京畿地區(qū)的災害，中央直接派遣使臣巡檢災情，指導地方救災。

2.災情決策咨詢

災情決策咨詢是唐朝災害處置機制的重要一環(huán)，對制定減災對策發(fā)揮了積極作用。唐代災情決策的最高權力歸中央，皇帝是決策的核心，宰相、中書舍人、給事中、翰林學士等朝廷重臣參與決策。唐代的救災決策分全局性的政策決策與局部性方法決策兩大類。前者通常是對全國救災減災進行指導的政策法規(guī)，適用于規(guī)模較大的水旱災害，中央常采取開倉賑濟、蠲免租稅等政策措施給予應對。后者則是一些局部的、具體的救災措施或方法，適用于蝗災等規(guī)模較小的災害。如遇到蝗災，中央會采取集中撲殺等具體方法指導救災。

唐代的災情決策咨詢通常以皇帝的名義向各級官員征求意見，體現(xiàn)了政府決策的公開性。如玄宗開元十一年（723年），“諸州百姓或因逢水旱，流寓未安者，宜令所司與朝集使即作賑恤安輯法奏聞。”[18]2913官員們通常以書面建議的形式，向中央政府提供信息和咨詢意見。一般情況下由中央官員承擔減災咨詢任務，地方官吏參與咨詢的機會較少。普通官吏難以上書皇帝，這在韓愈的詩中有所反映。韓詩云：“前年關中旱，閭井多死饑。去歲東郡水，生民為流尸。上天不虛應，禍福各有隨。我欲進短策，無由至彤墀。”[19]3773

3.執(zhí)行與監(jiān)督

減災執(zhí)行與災情監(jiān)督機制是災害行政管理中的又一個重要環(huán)節(jié)。救災政令執(zhí)行的好壞，直接關系到百姓生命安危與國家財物損失的大小，因此唐朝中央政府重視救災執(zhí)行過程的監(jiān)督，并做出了法律上的相應規(guī)定。

依照政府職責分工，中央尚書省戶部倉部司、工部水部司以及朝廷都水監(jiān)等部門在各自的職權范圍內執(zhí)行中央的救災政令，共同分擔減災責任。這些機構或掌管與救災有關的物資儲備，或參與中央減災決策預算方案的制定，或協(xié)助并督促地方政府執(zhí)行中央的減災決策。唐代規(guī)定，地方政府作為救災執(zhí)行機構，除負責執(zhí)行中央減災決策以外，很多情況下則擔當救災主體的義務?！短坡墒枳h》記載：“近河及大水有堤防之處，刺史、縣令以時檢校。若須修理，每秋收訖，量功多少，差人夫修理。若暴水泛溢，損壞堤防，交為人患者，先即修營，不拘時限?！盵20]504在執(zhí)行中央救災政令的過程中，地方政府須嚴格服從中央，不得自行更改中央救災政令。每逢大災，皇帝會派遣三省或者御史臺的重臣充任宣撫使或宣慰使指導救災工作。這些賑災使臣肩負著救災的莊嚴使命，代表皇帝前往災區(qū)巡檢災情，慰問災民，宣布救災敕令，安撫民心，直接對皇帝負責。endprint

災害監(jiān)督機制是中央政府落實減災決策、監(jiān)察救災過程的制度設計。如上所述，唐中央政府負責災害監(jiān)督的主要官員是中書省、門下省的諫議大夫、散騎常侍、左右拾遺、左右補闕等言官及御史臺的監(jiān)察御史。他們可隨時向皇帝提出監(jiān)督意見。御史監(jiān)督是唐代監(jiān)督地方災情最常見的形式。當災情發(fā)生時，監(jiān)察御史常被派往各州縣核查災情，監(jiān)督地方政府執(zhí)行中央政令，及時將督察的結果上報中央。中央派監(jiān)察御史巡視地方還有防止地方官員貪污、舞弊的意味，一定程度上遏制了官吏貪腐現(xiàn)象的滋生，此時監(jiān)察御史便成為集領導、監(jiān)督于一體的雙重身份。

4.災情審計

唐朝重視災害處置的審計，并建立了相應的工作機制。每當災害發(fā)生后，救災物資的調配、使用都有專人負責核查與審計。唐代規(guī)定，中央刑部的比部司和御史臺是最高審計機關，負責災害審計事宜。

在唐代中央三省六部行政體制中，刑部是最高司法和審計機關，下設都官、刑部、比部、司門司。比部司專掌審計事宜，其職權獨立于財政機構之外。依照規(guī)定，比部司主官比部郎中、員外郎職掌“周知內外之經(jīng)費，而總勾之?！矀}庫、出納、營造、傭市、丁匠、功程、贓贖、賦斂、勛賞、賜與、軍資、器仗、和糴、屯牧，亦勾覆之?！盵21]1839所謂“勾”，即勾檢，是審計檢查的意思。唐代但凡國家經(jīng)濟活動均須經(jīng)過比部的審計，救災物資的調運、發(fā)放自然也不例外。不僅如此，唐朝還規(guī)定“度支、太府、金部、倉部等官并掌出納，以比部勾稽，而以御史監(jiān)察之?！盵22]29即是說比部審計之后，御史再行清查與核對，以確保審計的公正性和準確性。

（三）災后救濟

災害發(fā)生之后，中央及時啟動災后賑濟機制，采取多種救災措施，以保證災民生活和生產(chǎn)。唐朝常見的賑災救災措施主要有以下幾種：

1.賑濟

賑濟是政府在災時以實物救濟災民的無償救助方式。賑濟主要以糧食、衣物等生活必需品為主。按照賑濟方式的不同，又分為賑給、賑糶、賑貸和工賑四種。

賑給是唐政府對災民最直接、最有效的救濟方式，包括糧食、錢款救濟。唐前期，由于倉儲豐盈，災時的救濟方式多以發(fā)放糧食為主。如唐中宗神龍二年（706年）十二月，“以河北諸州遭水，人多阻饑，令侍中蘇瑰存撫賑給?！盵23]1258

賑糶是指政府在災時以低價將糧食出售給災民，也稱之為“賤糶” 、“糶倉”。如唐玄宗天寶十三年（754年）秋，“大霖雨，自八月至十月凡六十馀日，如霽。京城坊市垣墉，隤毀殆盡，米價踴貴。詔出太倉米百萬石於城中，分十場賤糶與貧人?！盵23]1258在賤糶的同時，中央還實行賒糶以解決災民亟需。所謂賒糶，是指政府在新糧收獲之前以常平倉之糧賒貸給農(nóng)民，待新糧收獲后，允許百姓通過納錢或上交帛粟來抵消原來賒借的糧食。政府通過賤糶或賒糶，在一定程度上解了百姓的燃眉之急，有利于生產(chǎn)的恢復。但是，一些富商大賈為了獲取高額利潤，往往在災時囤積居奇，操縱市場，從而造成糧價上漲，以至于出現(xiàn)閉糴現(xiàn)象。為了控制糧價，防止不法奸商魚肉百姓，唐中央政府曾多次下令禁止閉糴。如唐玄宗開元二年（714年）詔曰：“年歲不稔，有無須通，所在州縣，不得閉糴，各令當處長吏簡校。”[24]6012

賑貸是指政府在災時將糧食和種子借貸給災民，待到來年成熟時再行征還的一種賑災措施。如唐高宗永徽四年（653年），光、婺、滁、潁等州大旱，兗、夔、果、忠等州遇大水，“并貸賑之。五年六月，詔工部侍郎王儼，往河北較行遭水諸州，乏絕者賑貸之?！盵24]1257唐代的很多倉儲都對災民進行過賑貸，這樣做既減輕了農(nóng)民的負擔，又利于災后生活生產(chǎn)的恢復。

工賑，即以工代賑，是指政府在受災地區(qū)專門為災民興辦一些公共工程，用以賑災，解決災民生活問題。唐代見于記載的以工代賑的賑災方式并不多，且多見于唐朝后期，如《新唐書》記載憲宗、懿宗執(zhí)政時期，曾召集災民進行抗災工程的修建。

由于應對及時，賑濟措施得當，唐朝政府的賑災效果比較顯著。若遇到倉儲不足、救災物資運輸困難的情況，政府也會采取移民就粟的賑濟方式救助災民。如高宗咸亨元年（670年），“天下四十余州旱及霜蟲，百姓饑乏，關中尤甚。詔令任往諸州逐食，仍轉江南租米以賑給之?！盵25]95永隆二年（684年）“八月丁卯朔，河南、河北大水，許遭水處往江、淮已南就食。”[25]95

2.抗旱排澇

干旱發(fā)生時，唐朝政府因地制宜引導災民修渠引水，以解決農(nóng)業(yè)灌溉和生活用水問題。例如，玄宗開元年間，“瓜州地多沙磧，不宜稼穡，每年少雨，以雪水溉田。”[26]3194又如蔡州汝南郡新息縣西北五十里有隋故玉梁渠，開元中這里發(fā)生嚴重旱災，中央“令薛務增浚，溉田三千馀頃?！盵27]650

水災來臨時，政府根據(jù)實際情況，在已有水利工程的基礎上加固堤堰、疏導河渠，抗洪排澇，盡全力將洪水的危害減少到最小限度。如唐中宗時期，“會漢水漲嚙城郭，柬之因壘為堤，以遏湍怒，闔境賴之?！盵28]3422玄宗開元十八年（730年）夏，東都瀍河、洛水泛漲，損壞天津、永濟兩座橋及提象門外的仗舍，并毀壞千余家居民廬舍?！伴c月甲申，分幽州置薊州。己丑，令范安及、韓朝宗就瀍、洛水源疏決，置門以節(jié)水勢?！盵29]195

3.滅蝗

對于蝗災，唐朝政府多采取焚瘞滅蝗集中捕殺的方法。人們依據(jù)蝗蟲喜光的特性，晚上在田間點燃火堆，從而引蝗蟲撲火自焚而收到消滅蝗蟲的效果?！杜f唐書》在記載這種有效的滅蝗方法時寫道，“蝗既解飛，夜必赴火，夜中設火，火邊掘坑，且焚且瘞，除之可盡?！盵30]3024這是玄宗朝宰相姚崇創(chuàng)造出的滅蝗方法，開元年間曾得到廣泛的推廣使用。后來，唐朝百姓干脆采取食用蝗蟲的辦法消滅蝗災，效果顯著。如唐德宗貞元元年（785年）夏，“蝗，東自海，西盡河、隴，群飛蔽天，旬日不息，所至草木葉及畜毛靡有孑遺，餓殣枕道，民蒸蝗，曝，飏去翅足而食之?！盵31]618

4.醫(yī)藥救助endprint

在醫(yī)療衛(wèi)生條件相對落后的古代，大災之后常伴有瘟疫發(fā)生。唐朝建立了一套從中央到地方的醫(yī)療救助體系，以便及時向災區(qū)派遣醫(yī)生、發(fā)放藥品，減少人員傷亡。

唐代中央的太醫(yī)署和地方的州、縣醫(yī)學博士，都是災時重要的醫(yī)療救助機構，對于疫病的防治發(fā)揮了很大的作用。史載顯示，唐代疫情發(fā)生后，所造成的危害十分驚人。如高宗永淳元年（682年）冬，“大疫，兩京死者相枕于路?！盵31]618基于此，政府通常會派遣醫(yī)務人員攜帶藥品前往災區(qū)防病治病，以控制疫情。如太宗貞觀十六年（642年）夏，“谷、涇、徐、虢、歌、戴五州疾疫，遣賜醫(yī)藥焉?！盵32]1777政府的醫(yī)療救助措施在一定程度上發(fā)揮了控制疫情、挽救生命的作用。

5.蠲免租稅

每當遇到災年，唐朝中央政府善用經(jīng)濟手段抵御災害，如調整賦稅政策，蠲免百姓的租稅、徭役、債務等，通過這些救災措施保證人民生活生產(chǎn)秩序的恢復。例如唐太宗貞觀元年（627年）夏，“山東諸州大旱，詔無出今年租賦。”[33]5960中宗神龍元年（705年）六月，“洛水暴漲，壞廬舍二千馀家，溺死者甚眾。……八月戊申，以水災，令文武官九品以上直言極諫。河南洛陽百姓被水兼損者給復一年?！盵34]140所謂“給復”，是指蠲免徭役。玄宗開元二十二年（734年），朝廷下詔“至如州縣不急之務，差科徭役并積年欠負等，一切并停。其今年租八等已下，特宜放免。地稅受田一頃已下者，亦宜放免。”[33]5860這是一次較大范圍的蠲免租稅、徭役的救災舉措。盛唐開元年間，唐玄宗曾多次下詔“天下遭損免州及供頓州，無出今年地稅，如已征納，聽折來年逋租懸調、貸糧種子、欠負官物在百姓腹內者，并宜放免諸州。”[33]5860

唐代統(tǒng)治者受到傳統(tǒng)的天人感應思想的影響，除了賑濟、滅蝗等較為實用的救災措施外，皇帝還會用諸如減膳、祈禳、大赦、避正殿、出宮人、因災求言、因災慮囚等非常手段以求減災救災。這類方法大多具有封建迷信的色彩，實際效果不大。

三、唐代中央災害處置機制的特征與不足

綜觀唐代中央災害處置機制，它具有系統(tǒng)性、實效性、靈活性等特點。

系統(tǒng)性。唐代中央災害處置機制全面系統(tǒng)，包括災前預防、災情匯報、抗災減災決策監(jiān)督、災后重建等有機聯(lián)系的幾個階段。每個階段各要素相互協(xié)調、密切配合，權責明確。唐代各種救災措施，有的以行政手段固定下來，有的成為約定俗成的習慣做法，有的則被納入相關的法令中，中央通過綜合運用行政與法律手段，保證了各項救災措施的貫徹落實。

實效性。唐朝在救災決策的選擇上注重實際效果，朝野上下齊心協(xié)力，用切實可行的措施實現(xiàn)減災救災的目的。如遍布全國各地的義倉網(wǎng)絡在災害來臨時可以全國聯(lián)動，彼此相互補給，為百姓提供了及時的糧食救濟，效果顯著。面對蝗災，唐朝采取了食用蝗蟲的新辦法積極應對，既消滅了蝗蟲，又解決了糧食短缺問題，有效預防了饑荒的發(fā)生，這不失為一種講究實效的好辦法。史料記載，玄宗開元初年“所司結奏捕蝗蟲凡百馀萬石，時無饑饉，天下賴焉?！盵35]999“由是連歲蝗災，不至大饑?！盵36]6716這種以蝗代糧的救災措施即使在今天看來，也是行之有效的合理辦法。

靈活性。唐代政府的救災措施，在體現(xiàn)實效性的基礎上，也具有較強的靈活性。政府所采取的諸如義倉、水利興修等措施雖然大多是在沿襲前朝的做法，但在方法上不斷推陳出新。如常平倉最初只是起到平抑糧價的作用，唐代后來賦予其賑濟的功能，與義倉共同發(fā)揮救災賑災作用。在救災的實際過程中，唐人注重制度創(chuàng)新與方法創(chuàng)新，創(chuàng)造了許多新的方法應對災害。如姚崇倡議并推廣集中撲殺滅蝗的新辦法，百姓以食蝗方法達到滅蝗目的的創(chuàng)新舉措，都體現(xiàn)出唐代救災減災策略方法上的靈活性。

毋庸置疑，唐代是我國封建社會政治、經(jīng)濟空前繁榮，法制趨于完善的時期，強大的綜合國力為災害應對機制的完善提供了充分的保障。但即使再完備的行政體制也難免有疏漏，更何況是在利益沖突強烈的封建社會。根據(jù)史料記載，在唐政府的救災過程中，官吏的貪腐及各種瀆職行為時有發(fā)生。

首先，官員挪用、盜取義倉糧食問題突出。雖然中央政府多次下令禁止挪用、盜用義倉糧，但此類現(xiàn)象仍不能完全杜絕。無論在災前、災中還是在災后，隨意挪用、盜取義倉糧的現(xiàn)象時有發(fā)生。特別是一些有權有勢的朝廷高官，他們往往不顧百姓安危，依仗手中權力，肆意挪用、盜取義倉糧食中飽私囊，導致賑災效果大打折扣。如玄宗開元年間，朝臣韋堅曾“取州縣義倉粟，轉市輕貨”[37]2086以此謀取私利。外戚楊國忠“悉天下義倉及丁租、地課易布帛，以充天子禁藏。”[38]4466此類舞弊行為，嚴重削弱了國家賑災惠民政策的效果。

其次，地方官員假借賑災名義巧立名目盤剝百姓，致使中央蠲免政策落空，加重了災民負擔。如前所述，每當災害發(fā)生后，唐朝中央通常會下令蠲免災民租稅債務?？墒牵恍┑胤焦賳T不但不予以執(zhí)行，反倒借機敲詐勒索，百姓苦不堪言。正如白居易詩《杜陵叟》所描繪的那樣，“杜陵叟，杜陵居，歲種薄田一頃余。三月無雨旱風起，麥苗不秀多黃死。九月降霜秋早寒，禾穗未熟皆青干。長吏明知不申破，急斂暴征求考課?！茁榧埳蠒乱簦╃鼙M放今年稅。昨日里胥方到門，手持敕牒榜鄉(xiāng)村。十家租稅九家畢，虛受吾君蠲免恩?！盵39]4704

再次，一些官員上下其手，虛報、瞞報災情。如玄宗天寶時期，“大雨敗稼，帝憂之，國忠擇善禾以進，曰：‘雨不為災。扶風太守房琯上郡災，國忠怒，遣御史按之。后乃無敢以水旱聞，皆前伺國忠意乃敢啟。”[40]4468自懿宗后，政務廢弛，瞞災不報的現(xiàn)象更是到了無法控制的地步。宋人司馬光一針見血地指出：“楊國忠以霖雨不害稼，韓晃以霖雨不敗鹽，今楊知至以蝗不食稼抱荊棘而死，唐之臣以蒙蔽人主而成習，其來久矣?！盵41]8181官吏瞞災不報，究其原因，或尸位保祿，或迎合奸佞，皆視百姓生命如草芥。

總體上說，唐朝前期政治清明，統(tǒng)治者勵精圖治，將較多的精力投入在救災備荒上。面對各種自然災害，唐政府采取了一系列行之有效的措施，各種災害處置機制能夠發(fā)揮作用，官員貪腐、瀆職現(xiàn)象的發(fā)生相對較少。唐后期，君主昏庸，吏治腐敗，各種社會矛盾激化，許多官吏為所欲為，貪腐、瀆職現(xiàn)象滋生蔓延，國家抵御災害的能力逐漸下降，原有倉儲設施廢弛，逐漸失去了防災救災的職能作用。endprint

歷史是一面鏡子，唐朝中央災害處置機制折射出一個真諦：只有國家富強，政府才有能力應對各種災害的挑戰(zhàn)，實施正確的救災減災策略，救百姓于水火，挽蒼生于倒懸。正所謂國運興，百姓幸。

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作者簡介：李福長（1963-），男，河南長葛人，歷史學博士，上海大學文學院歷史系副教授，擅長中國史研究。

尤 聰，女，河南洛陽人，作者單位為上海大學文學院歷史系。

（責任編輯：李直）

基金項目：2014年上海市哲學社會科學規(guī)劃課題“社會轉型視野下的唐宋房屋稅研究”（項目編號：2014BLS005）。endprint