楊小陽，孟凡*，張懿璇，紀德鈺，包艷英，姜薇，全權浩，文光珠，蔡爀基

1.環(huán)境基準與風險評估國家重點實驗室，中國環(huán)境科學研究院，北京 100012 2.大連市環(huán)境監(jiān)測中心，遼寧 大連 116023 3.韓國國立環(huán)境研究院，韓國 仁川 22689

中韓揚塵污染防治法規(guī)及政策對比研究

楊小陽1，孟凡1*，張懿璇1，紀德鈺2，包艷英2，姜薇2，全權浩3，文光珠3，蔡爀基3

1.環(huán)境基準與風險評估國家重點實驗室，中國環(huán)境科學研究院，北京 100012 2.大連市環(huán)境監(jiān)測中心，遼寧 大連 116023 3.韓國國立環(huán)境研究院，韓國 仁川 22689

系統(tǒng)對比分析了中國(未涉及港澳臺，全文同)和韓國揚塵污染治理的法律體系、質(zhì)量標準以及管理辦法。結(jié)果表明：韓國早于中國出臺了大氣污染防治的相關法律，且空氣質(zhì)量標準中的具體限值也更加嚴格。在中國，針對揚塵污染進一步細化的法規(guī)政策或管理辦法均由地方政府負責制定并實施，而韓國的地方政府則全部依照韓國環(huán)境部制定的政策開展監(jiān)管工作。因此，中國的揚塵政策相對靈活，針對重點區(qū)域可以適時地出臺一些防治計劃或政策。以北京市和遼寧省為例，比較了中、韓兩國針對揚塵污染的具體控制措施。與韓國的政策相比，中國的揚塵污染管理辦法中一些量化的規(guī)定仍不夠詳盡，還存在較大的改進空間，但一些先進管控手段的運用則十分值得推廣。

揚塵污染；法律體系；管理辦法；韓國；遼寧?。槐本┦?/p>

近年來，中國政府針對重污染天氣過程治理的各項政策不斷深化、細化，對形成重污染天氣過程的主要污染物PM2.5制定了相當嚴格的控制措施，而針對另一重要污染物揚塵的控制措施或法律法規(guī)等與發(fā)達國家相比仍存在一定的改進空間。隨著中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的持續(xù)轉(zhuǎn)型和升級，從消費內(nèi)需的擴大到第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必將使交通和旅游業(yè)獲得更充分的發(fā)展，再加上城市建設力度的不斷加大，城市揚塵污染問題將會隨之愈發(fā)凸顯。因此，未來一段時期針對城市揚塵的治理問題，在法規(guī)、政策和治理措施方面需逐步改進完善。

部分源解析研究表明[1]，中國北方大部分城市環(huán)境空氣中的揚塵對顆粒物的貢獻率約為50%；另有研究表明[2-5]，揚塵對城市總懸浮顆粒物的貢獻率西安市為62%，北京市為60%，南京市為59%，常州市為55%，成都市為46%。張靜等[6]對我國北方城市顆粒物源解析結(jié)果表明，揚塵對PM2.5貢獻率可達30%，其中道路揚塵在揚塵中所占比例最高可達50%。張雯婷等[7]利用CALPUFF模型模擬了貴陽市建筑揚塵對PM10的貢獻，發(fā)現(xiàn)建筑揚塵對城區(qū)較大范圍內(nèi)的PM10濃度水平均有影響，對PM10的年均濃度貢獻率接近12%。樊守彬等[8]應用AP-42排放因子模型計算PM10排放強度，分析道路揚塵與PM10排放強度之間的關系，結(jié)果表明，道路揚塵與PM10排放強度呈較好的正相關性，PM10排放強度可用道路的揚塵值表示?？梢姄P塵污染和大氣顆粒物污染具有很高的正相關性，揚塵污染具備顆粒物污染的一些特點，如可直接導致城市能見度降低，影響人們的生活質(zhì)量和身體健康。因此揚塵污染已逐漸成為城市大氣顆粒物污染治理的重點[9]。造成城市揚塵污染的主要原因有：城市裸露地面，大規(guī)模舊城拆除，以及建筑施工等；交通運輸或道路清掃作業(yè)等產(chǎn)生的二次揚塵。

為了能夠更加充分有效地對城市大氣顆粒物污染進行治理，《中華人民共和國大氣污染防治法》，以及一些重點區(qū)域的“大氣污染防治計劃”等，均對揚塵污染的控制提出了明確的責任和監(jiān)管要求。在中國(未涉及港澳臺，全文同)，除相關法律體系外，通常由地方政府負責制定與實施各項針對揚塵污染的具體治理政策。根據(jù)各地實際情況，各省(自治區(qū)、直轄市)均頒布有適合自身的揚塵污染防治管理辦法。

韓國的國土較為狹小，且各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對均衡，同時也由于其政策法規(guī)管理體制的不同，地方政府并沒有制定各自的揚塵污染治理政策，而是全部依照韓國環(huán)境部頒布的各項政策開展監(jiān)管工作。韓國在空氣污染治理方面起步較早，相應的法律法規(guī)體系較為完善，其中有很多可借鑒之處。

筆者以中國遼寧省和北京市為例，對比研究了中國和韓國在揚塵污染控制的法規(guī)體系、管理辦法以及防治措施的異同，以期為中國揚塵污染控制管理體系的改進提供借鑒。

1 中國揚塵污染管理政策體系

1.1法律體系

中國在1987年制定了《中華人民共和國大氣污染防治法》，并于1995年、2000年和2015年分別進行了3次修訂[10]。1987年版的第29條“運輸、裝卸、貯存能夠散發(fā)有毒有害氣體或者粉塵的物質(zhì)，必須采取密閉措施或者其他防護措施”是我國法律體系中首次涉及到揚塵控制問題的條文。2015年版的第68～69條中針對揚塵問題給予了明確規(guī)定：城市人民政府應當采取綠化責任制、加強建設施工管理、擴大地面鋪裝面積、控制渣土堆放和清潔運輸?shù)却胧?，提高人均占有綠地面積，減少市區(qū)裸露地面和地面塵土，防治城市揚塵污染；在城市市區(qū)進行建設施工或者從事其他產(chǎn)生揚塵污染活動的單位，必須按照當?shù)丨h(huán)境保護的規(guī)定，采取防治揚塵污染的措施；國務院有關行政主管部門應當將城市揚塵污染的控制狀況作為城市環(huán)境綜合整治考核的依據(jù)之一。

1.2環(huán)境空氣質(zhì)量標準

中國GB3095—82《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》發(fā)布于1982年，1996年進行第2次修訂。為了適應環(huán)境保護的新要求，2012年頒布并實施了GB3095—2012《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》[11]。該標準以保護和改善人們生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，保障人體健康為宗旨。從與揚塵污染相關的PM10年均濃度限值來看，新標準的一級標準是世界衛(wèi)生組織(WHO)標準的2倍，與歐盟的年均濃度限值持平，較其他國家更為嚴格；而中國空氣質(zhì)量評價主要執(zhí)行的二級標準限值(100μg/m3)，是WHO標準的5倍，是歐盟標準的2.5倍[12-13]。

1.3重點規(guī)劃或計劃

2012年10月29日，國務院印發(fā)了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)[14]。這是中國第一部綜合性大氣污染防治規(guī)劃?！兑?guī)劃》劃定了京津冀、長三角、珠三角等13個大氣污染防治重點區(qū)域，并明確規(guī)定13個重點區(qū)域到2015年可吸入顆粒物年均濃度下降10%。此外，在第五條“深化大氣污染治理，實施多污染物協(xié)同控制”中的第(六)條還提出了“加強揚塵控制、深化面源污染管理”的要求。

2013年國務院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》(國發(fā)〔2013〕37號，以下簡稱《行動計劃》)[15]，其具體目標為：“到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60μg/m3左右?！?/p>

同時，在《行動計劃》中，針對城市揚塵治理問題也提出了明確的要求：“深化面源污染治理。綜合整治城市揚塵。加強施工揚塵監(jiān)管，積極推進綠色施工，建設工程施工現(xiàn)場應全封閉設置圍擋墻，嚴禁敞開式作業(yè)，施工現(xiàn)場道路應進行地面硬化。渣土運輸車輛應采取密閉措施，并逐步安裝衛(wèi)星定位系統(tǒng)。推行道路機械化清掃等低塵作業(yè)方式。大型煤堆、料堆要實現(xiàn)封閉儲存或建設防風抑塵設施。推進城市及周邊綠化和防風防沙林建設，擴大城市建成區(qū)綠地規(guī)模?！?/p>

為配合《行動計劃》的順利實施，2014年4月30日，國務院辦公廳印發(fā)《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》(國辦發(fā)〔2014〕21號，以下簡稱《考核辦法(試行)》)[16]?！犊己宿k法(試行)》共12條，由環(huán)境保護部負責解釋，適用于對各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府《行動計劃》實施情況的年度考核和終期考核?？己宿k法中明確了各項考核指標，綜合考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格4個等級。最終考核結(jié)果經(jīng)國務院審定后將向社會公開，作為對各地區(qū)領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)?！犊己宿k法(試行)》中第6項即針對城市揚塵污染而設置，其中又細分為建筑工地揚塵污染控制和揚塵污染控制。

2 韓國揚塵污染管理政策體系

2.1法律體系

韓國自1960年制定《污染防治法》開始打下環(huán)境保護的基礎，但在偏重經(jīng)濟增長的政策主導下，該法規(guī)未能發(fā)揮其作用，失去了實際意義。1970年，隨著環(huán)境問題呈復雜和多樣化的特點，僅靠原有的《污染防治法》難以應對新的問題與局面。因此，1990年8月制定并實施了目前的大氣環(huán)境管理基本法——《大氣環(huán)境保全法》。根據(jù)《大氣環(huán)境保全法》第2條，大氣污染物被定義為可導致大氣污染的氣體性物質(zhì)或顆粒狀物質(zhì)等。政府對上述范疇內(nèi)的污染物依法進行控制和管理[17-20]。

2003年12月韓國環(huán)境部為將首都區(qū)域的大氣環(huán)境改善至發(fā)達國家水平，頒布了《關于首都區(qū)域大氣環(huán)境改善特別法》，于2005年1月正式實施[21]。該法對首都區(qū)域含揚塵污染在內(nèi)的污染物控制要求更加明確。

2.2環(huán)境空氣質(zhì)量標準

韓國政府認為，預防和控制大氣污染引發(fā)的環(huán)境危害是政府的主要任務，因此提出要實現(xiàn)“通過維持清新潔凈的大氣環(huán)境來保護國民的健康，使國民能夠在舒適愜意的環(huán)境中生活”這一目標[22-23]。相應地，韓國政府制定并實施了作為空氣質(zhì)量管理目標的《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》?，F(xiàn)行的最新標準于2015年正式實施，主要污染物濃度限值見表1。

表1 韓國《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》主要污染物濃度限值[24]

3 中韓揚塵污染政策比較

3.1管理依據(jù)及管理體系

中國有關揚塵污染治理管理的法律依據(jù)為《中華人民共和國大氣污染防治法》以及各地方政府制定的《揚塵污染防治管理辦法》。此外，中央和各地方政府又先后出臺了如《規(guī)劃》和《行動計劃》等有關規(guī)劃及實施方案的政策文件。而韓國的管理則完全依據(jù)《大氣環(huán)境保全法》與2005年實施的《關于首都區(qū)域大氣環(huán)境改善特別法》。這一差異是由中、韓兩國行政體制的不同所導致的。

中、韓兩國揚塵污染的管理體系均由中央政府、地方政府、各企業(yè)所有人三方構(gòu)成。其中，中國的環(huán)境保護部與韓國的環(huán)境部都負責開展揚塵管理政策的法制化業(yè)務。此外，兩國的企業(yè)所有人都具有依法對產(chǎn)生揚塵的工程項目進行申報，以及安裝相應的控制設施等義務。因此，從中央政府以及企業(yè)所有人來看，中、韓兩國管理體系是一致的，但在地方政府層面則存在較大差異。雖然中、韓兩國地方政府都具有監(jiān)管揚塵排放工廠及排放現(xiàn)場的職能，但中國地方政府還負責制定并頒布進一步細化的法規(guī)政策或管理辦法，而韓國地方政府則僅依照環(huán)境部制定的政策開展監(jiān)管工作。這一差異與兩國行政體制的不同有關。此外，由于韓國國土面積相對較小，從而使中央政府在政策制定方面發(fā)揮的作用更加集中；中國地域遼闊，各地區(qū)之間存在較大差異，因此各地區(qū)通常需要根據(jù)自身情況與現(xiàn)實條件來制定相關的細化政策。

3.2環(huán)境空氣質(zhì)量標準

為客觀反映環(huán)境空氣質(zhì)量狀況，推動大氣污染防治，中、韓兩國都制定了各自的環(huán)境空氣質(zhì)量標準。韓國PM10標準限值年均濃度和24h平均濃度分別為50和100μg/m3；中國GB3095—2012《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的二級標準限值分別為70和150μg/m3。通過比較可以看出，韓國的PM10標準嚴于中國。

3.3揚塵污染企業(yè)分類及登記制度

韓國的《大氣環(huán)境保全法》第57條中對于可能產(chǎn)生揚塵污染的企業(yè)進行了詳細分類(表2)。同時，在該法第58條中明確要求這些揚塵污染企業(yè)必須向所屬地方政府進行登記。

表2 韓國揚塵污染企業(yè)分類

從表2可以看出，韓國對10個行業(yè)大類，以及分別與之相對應的不同工種都有明確的污染登記要求。韓國的揚塵污染企業(yè)登記制度，詳細列出了可能產(chǎn)生污染的各企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，并以法律強制要求污染企業(yè)進行登記，從而有效強化對污染企業(yè)的管理。目前，中國尚未建立揚塵污染企業(yè)強制性主動登記制度。

3.4揚塵防控措施要求

對比中、韓兩國揚塵相關政策可以發(fā)現(xiàn)，都針對可能產(chǎn)生揚塵污染的工業(yè)活動或施工行為明確規(guī)定了必須采取的揚塵防控措施。與韓國所有相關規(guī)定均以《大氣環(huán)境保全法》為準不同，中國揚塵防控的具體措施通常由各地方政府負責制定。2013年出臺的《遼寧省揚塵污染防治管理辦法》[25]是該省針對揚塵污染問題提出的具有較強針對性的治理政策。2014年3月為應對重污染天氣過程，北京市政府頒布了《北京市大氣污染防治條例》[26]，該條例第六章對可能產(chǎn)生揚塵排放的多種產(chǎn)業(yè)、施工場所進行了明確的揚塵控制要求和責任監(jiān)管要求，以及違規(guī)后的處罰措施。筆者以《北京市大氣污染防治條例》《遼寧省揚塵污染防治管理辦法》、韓國《大氣環(huán)境保全法》法律文件中露天堆放和裝卸方面有關揚塵控制部分的內(nèi)容為例，對中、韓兩國有關揚塵防控的措施政策進行比較。從表3可以看出，韓國的相關政策中對于具體揚塵防控措施的規(guī)定比中國更加全面詳細，并且定量的限定較多，而中國地方政府頒布的防治管理辦法中大多以定性為主。

表3 中、韓兩國揚塵防控措施露天堆放的比較

露天堆放的有關規(guī)定中，韓國對于不同情況下防塵墻、網(wǎng)的高度制定了數(shù)字化的限值，有利于實際執(zhí)行或監(jiān)管。而中國《遼寧省揚塵污染防治管理辦法》中規(guī)定“堆場周邊應當配備高于堆存物料的圍擋、防風抑塵網(wǎng)等設施”，雖然對揚塵的控制也明確提出了圍擋或抑塵網(wǎng)這樣的應對措施，但由于沒有具體的高度等更進一步的細化規(guī)定，因此在實際執(zhí)行或監(jiān)管的過程中就有可能會存在一定困難?！侗本┦写髿馕廴痉乐螚l例》比《遼寧省揚塵污染防治管理辦法》在有關露天堆放的管理要求方面相對詳細，對一些施工場所的重點揚塵污染來源點進行了特殊要求和限定，但也存在定量規(guī)定不足的問題。此外，中國的城市管理綜合行政執(zhí)法局還將會進一步制定更為細化的城市揚塵排放管理條例，這也有別于韓國的管理防治政策體系之處。如北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局在2007年6月頒發(fā)的《北京市建設工程施工現(xiàn)場環(huán)境保護標準》中第2條和第3條詳細限定了建設工程施工現(xiàn)場可能產(chǎn)生揚塵污染的施工管理標準，該標準細化到每一道施工工序上的具體管理控制措施，這些均較韓國的相關規(guī)定更為嚴格。

從表4可以看出，裝卸的有關規(guī)定中，韓國對于裝卸場地周圍應設除塵灑水設備的灑水半徑和水壓都限定了具體的數(shù)值。雖然中國《遼寧省揚塵污染防治管理辦法》中規(guī)定“密閉輸送物料應當在裝卸處配備吸塵、噴淋等設施”，《北京市大氣污染防治條例》中規(guī)定“應當設置沖洗車輛設施”等，但缺乏明確的、可執(zhí)行的技術數(shù)值的限定。不過《北京市大氣污染防治條例》中提出了在車輛上“安裝衛(wèi)星定位系統(tǒng)”的要求。電子化、數(shù)字化是未來公共事業(yè)管理和污染控制管理的發(fā)展趨勢，各種高科技手段的運用將有利于對污染排放責任者追蹤溯源，可為實際管理工作提供可靠依據(jù)，建議給予更大范圍的推廣。

表4 中、韓兩國揚塵防控措施裝卸的比較

4 結(jié)語

(1)從中國現(xiàn)行的各項揚塵污染治理政策可以看出，無論是中央政府還是地方政府對揚塵污染的治理都非常重視。特別是近年來相繼制定了諸多法律、標準、規(guī)劃、考核辦法、實施方案以及具體管理辦法等。

(2)雖然中、韓兩國國情不同，但在有關揚塵污染治理的政策方面有很多相似之處。兩國揚塵污染控制的相關法律對各級政府以及企業(yè)、組織、個體都做出了明確的防治責任要求。但不同的是，中國具體治理政策由地方政府負責制定與實施，而韓國則是全部依照韓國中央政府頒布的政策開展監(jiān)管工作。

(3)韓國的現(xiàn)行揚塵治理政策值得中國借鑒，如揚塵污染企業(yè)登記制度。

(4)韓國的相關政策中對揚塵防控措施的具體規(guī)定比中國更加全面、詳細，并且定量限定較多；而中國地方政府頒布的防治管理辦法中大多以定性為主，因而存在可執(zhí)行性不強的問題。但中國的一些管理辦法中使用了高科技的監(jiān)控手段，這將有利于實際監(jiān)管工作的開展，可以考慮給予進一步推廣。

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ComparisonstudyonregulationsandpoliciesoffugitivedustpreventionandcontrolbetweenChinaandKorea

YANG Xiaoyang1，MENG Fan1，ZHANG Yixuan1，JI Deyu2，BAO Yanying2，JIANG Wei2，JEON Kwonho3，MOON Kwangjoo3，CHAE Hyeogki3

1.State Key Laboratory of Environmental Criteria and Risk Assessment, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China 2.Dalian Environmental Monitoring Center, Dalian 116023, China 3.National Institute of Environmental Research, Incheon 22689, Korea

The legal system, quality standards and management methods for the fugitive dust control in China mainland and Korea were systematically analyzed. The result shows that Korea has introduced relevant laws on air pollution control much earlier compared with China, and specific limits of air quality standards are more stringent in Korea. In China, regulations and policies on fugitive dust pollution are developed and implemented by local governments, while in Korea, local governments conduct supervisory work in complete compliance with the policies formulated by the Ministry of Environment of Korea. Therefore, fugitive dust policies in China are relatively flexible, and in some key areas in China, prevention programs or policies are able to be issued at appropriate time. Beijing and Liaoning Province in China were chosen as examples to perform comparative analysis between China and Korea. Compared with Korean policies, fugitive dust pollution management measures in China lack detailed quantitative provisions, which still need to be further improved. However, some advanced control measures released by Chinese government are worth to be popularized.

fugitive dust; legal system; countermeasure; Korea; Liaoning Province; Beijing

楊小陽，孟凡，張懿璇,等.中韓揚塵污染防治法規(guī)及政策對比研究[J].環(huán)境工程技術學報,2017,7(6):739-745.

YANG X Y，MENG F，ZHANG Y X, et al.Comparison study on regulations and policies of fugitive dust prevention and control between China and Korea[J].Journal of Environmental Engineering Technology,2017,7(6):739-745.

2017-07-12

國家重點研發(fā)計劃項目(2016YFC0206001)；國家科技支撐計劃課題(2014BAC06B01)

楊小陽(1979—)，男，副研究員，博士，主要從事大氣環(huán)境研究，yangxy@craes.org.cn

*通信作者：孟凡(1963—)，男，研究員，博士，主要從事大氣環(huán)境研究，mengfan@craes.org.cn

X-01

1674-991X(2017)06-0739-07

10.3969/j.issn.1674-991X.2017.06.102