摘要：經(jīng)濟新常態(tài)下，為進一步保障國家糧食安全，縮小城鄉(xiāng)差距，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，需建立以綠色生態(tài)為導向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)財政政策體系。文章對浙江省不同時期財政支農(nóng)政策措施取得的成效進行了總結，并結合財政支農(nóng)政策實施過程中存在的問題，以及政策環(huán)境變化對財政支農(nóng)工作帶來的新要求，給出了浙江省綠色生態(tài)導向財政支農(nóng)政策改革的具體原則和目標，提出（1）需構建完善以綠色生態(tài)為導向的財政支持體系。包括構建綠色財政支農(nóng)政策體系，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎；積極推進財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整合；發(fā)揮市場決定性作用，探索政府購買服務。（2）從供給側發(fā)力，促進農(nóng)業(yè)資源的保護和可持續(xù)發(fā)展。包括支持綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設；支持農(nóng)業(yè)基礎設施建設；建立健全主要生態(tài)系統(tǒng)保護補償機制；探索農(nóng)業(yè)資源環(huán)境突出問題治理的支持政策；（3）充分發(fā)揮財政資金的撬動作用，引導金融資本、社會資本加大“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的投入。最后，為有效達成財政支農(nóng)目標，并對綠色生態(tài)導向的農(nóng)業(yè)財政政策進行客觀評價，文章給出了一套完善的改革質量監(jiān)控體系。

關鍵詞：綠色生態(tài)；財政支農(nóng)政策；浙江省

一、引 言

“十二五”時期，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大的成就，糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定維持在高位，農(nóng)民收入增幅連續(xù)高于城鎮(zhèn)居民。但也面臨著切實的難題，其中最突出的為：糧食生產(chǎn)出現(xiàn)高產(chǎn)量、高庫存、高進口量“三量齊增”的怪現(xiàn)象、農(nóng)產(chǎn)品供給與市場需求不匹配、資源條件與生態(tài)環(huán)境日益趨緊、農(nóng)民持續(xù)增收日益困難等問題。2015年12月中央農(nóng)村工作會議指出，要著力加強農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，重點是“去庫存、降成本、補短板”，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強調以數(shù)量為主、逐步轉向數(shù)量、質量并重，更加注重效益，更加注重滿足消費者需求。

財政支農(nóng)是國家扶持農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的堅強保障。在國內經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)新情況和新問題的背景下，現(xiàn)有財政支農(nóng)政策和體系還遠不能適應社會主義市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新要求，財政支農(nóng)的各方面工作都存在這樣那樣的問題。如何在新常態(tài)下，應對國內外挑戰(zhàn)，有效化解各種矛盾和問題，應充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金的杠桿和引領作用。

2016年12月22日，經(jīng)國務院同意，財政部、農(nóng)業(yè)部部署開展建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革，并結合農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，以及經(jīng)濟發(fā)展過程中受人口、資源、環(huán)境等因素的限制，提出建立以綠色生態(tài)為導向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制，進一步提高農(nóng)業(yè)補貼政策的精準性、指向性和實效性。從而充分發(fā)揮市場形成價格作用，充分利用國內國際兩個市場和兩種資源，保障國家糧食安全，縮小城鄉(xiāng)差距，增加農(nóng)民收入，調動農(nóng)民和社會各方面積極性，提高補貼資金使用效率。要達成上述目標，需要我們對現(xiàn)有財政支農(nóng)政策的理論基礎和實施情況有清晰的梳理，并對現(xiàn)實發(fā)展環(huán)境變化、對綠色發(fā)展理念的重要性有深刻認識，對優(yōu)化設計致力于農(nóng)業(yè)資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護的財政支農(nóng)政策體系改革提出具體建議和保障舉措。

二、綠色生態(tài)導向下財政支農(nóng)政策調整的理論基礎

（一）農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理論

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展理論在農(nóng)業(yè)領域內的體現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中，受人口、資源、環(huán)境等因素的限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因其基礎性、重要性而倍受關注。借鑒發(fā)達國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展路徑，發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展以化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)要素的大量投入為特征，主要強調產(chǎn)出和經(jīng)濟效益，忽視資源和環(huán)境保護。由于思想認識上的不足，導致環(huán)境的破壞和資源的嚴重損耗，越來越阻礙著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展指用一種新的指導思想來組織農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動，既保證當代人發(fā)展的需要，又為后代人的發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎。從原來以向自然索取為基礎，靠增加資源和能源消耗為主的農(nóng)業(yè)，向維護人與自然的協(xié)調，靠科學技術提高、資源利用效率為主的生產(chǎn)方式轉變，歸根結底是生產(chǎn)方式的變革，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的主要內容。因而，必須沿著生態(tài)可持續(xù)性、生產(chǎn)可持續(xù)性、經(jīng)濟可持續(xù)性、社會可持續(xù)性這一總體思路出發(fā)，建立綠色導向的、適宜的發(fā)展途徑和對策。

（二）供給學派理論——農(nóng)村供給側結構性改革

近年來，隨著我國主要農(nóng)產(chǎn)品供需從過去的緊張狀態(tài)轉向緊平衡狀態(tài)，加上國內規(guī)模迅速擴大的中產(chǎn)階級對優(yōu)質、安全農(nóng)產(chǎn)品需求帶來的消費結構轉變，我國農(nóng)業(yè)深層次的結構性矛盾也日益顯性化，各種類型的供給約束不斷積聚。

經(jīng)濟理論認為，需求是指在特定時間和特定價格條件下，消費者對某種商品或服務愿意且能夠購買的數(shù)量，市場需求是消費者需求的綜合；而供給是指特定時間和特定價格水平下，生產(chǎn)者愿意并可能為市場提供的商品或服務數(shù)量，市場供給是供給欲望和供給能力的統(tǒng)一。學界通常把投資、消費和出口稱作三大需求，而供給側是相對需求側而言的，強調的是勞動力、土地為代表的自然資源、資本、技術為代表的創(chuàng)新力量以及制度安排等生產(chǎn)要素的有效供給、合理配置及其綜合利用。

農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是指從農(nóng)產(chǎn)品供給而非需求視角入手，重組或優(yōu)化各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其產(chǎn)品供給結構優(yōu)化，增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給的中長期視野的農(nóng)業(yè)宏觀調控。具體而言，就是通過各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，切實提高農(nóng)業(yè)供給體系的質量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質量契合消費者需要，構建起結構合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品供給生態(tài)體系。

三、浙江省財政支農(nóng)政策的現(xiàn)狀評估及其政策環(huán)境分析

（一）財政支農(nóng)政策的現(xiàn)狀評估：舉措、成效與經(jīng)驗

1.浙江省財政支農(nóng)政策舉措演進過程。提升糧食生產(chǎn)能力、保障糧食安全，促進農(nóng)民增收和保護農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的三大戰(zhàn)略目標。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段的變化，財政支農(nóng)政策的具體目標和支持方向也發(fā)生了相應的調整，浙江省省財政支農(nóng)政策從追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升以解決溫飽問題的階段逐步過渡到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以增強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場競爭力階段。在這一演變過程中，財政支農(nóng)的方式日趨多元化，支農(nóng)力度不斷加大，支農(nóng)結構和整體的支農(nóng)體系逐步完善。endprint

（1）促進糧食生產(chǎn)能力提升階段。改革開放初期至20世紀末，我國農(nóng)業(yè)面臨的主要挑戰(zhàn)是糧食供應不足，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基本功能定位是解決溫飽問題，并為工業(yè)化和城市發(fā)展提供支持。根據(jù)中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策精神，浙江省將促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升作為這一時期財政支農(nóng)的重點，并逐步加大財政支農(nóng)力度，但整體支持水平相對較低。據(jù)統(tǒng)計，浙江省農(nóng)林水事務支出從1998年的23.18億元增加到2003年的59.86億元，農(nóng)林水事務支出占農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值的比例從2.31%增加到5.06%；但低于全國同期該比例4.71%和5.91%的平均水平。

（2）促進農(nóng)民增收階段。進入新世紀以后，我國農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾明顯發(fā)生變化，農(nóng)民收入低成為突出問題。為解決農(nóng)民收入增長緩慢的問題，2002年浙江省率先開始擴大農(nóng)業(yè)稅費改革試點，出臺實施了“四減免”和“四補貼”政策，即減免農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅，糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等。此后，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持方式促進農(nóng)民增收，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、提高農(nóng)業(yè)組織化程度、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等方式來間接支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。浙江省財政對農(nóng)林水事務的支出額度從2007年的142.15億元增加到2010年的290.37億元，農(nóng)林水事務支出占農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的比例從8.90%增加到13.36%，明顯高于同時期全國該比例6.96%和11.37%的平均水平。

（3）保護農(nóng)業(yè)資源環(huán)境、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展階段。在財政支農(nóng)政策的帶動下，浙江省農(nóng)民人均純收入從2004年的6096元增加到2015年的21125元，農(nóng)民收入水平明顯提升。在經(jīng)濟新常態(tài)下，浙江省財政支農(nóng)政策主要以鼓勵土地流轉和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、提升農(nóng)業(yè)的市場競爭力等為重點，加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持保障。2015年，浙江省以農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策改革為契機，進一步整合優(yōu)化原有農(nóng)業(yè)補貼政策，并重點支持糧食的適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)的金融支撐體系建設等，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時，浙江省對原有的財政支農(nóng)政策進行了梳理和改革，把財政支農(nóng)政策劃分為公益、準公益和競爭等三類，通過取消、壓縮規(guī)?；蛘{整使用方向等方法，逐步降低競爭類支農(nóng)政策的比例，不斷優(yōu)化支農(nóng)政策結構，把財政支農(nóng)拓展到支持農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展領域。據(jù)統(tǒng)計，浙江省農(nóng)林水事務支出從2011年的373.32億元增加到2015年的739.08億元；農(nóng)林水事務支出占農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的比例從14.73%增加到25.19%，明顯高于同期全國12.22%和16.23%的平均水平。

2.浙江省財政支農(nóng)政策成效。隨著財政支農(nóng)政策目標的適時調整和財政支農(nóng)力度的加大，浙江省農(nóng)業(yè)財政政策在農(nóng)業(yè)基礎設施改善、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提升、農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育等諸多方面取得明顯成效。

（1）改善農(nóng)業(yè)基礎設施，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。浙江省財政通過對農(nóng)田水利設施、高標準基本農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設、設施農(nóng)業(yè)建設等方面進行重點扶持，大大提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)基礎設施方面，在推進小型水利工程建設管理體制和基層水利服務體系改革的基礎上，加大公共財政對水利的投入；“十二五”期間農(nóng)田水利建設投資達483.03億元，全省農(nóng)田水利標準化率達60%以上，已建成了一大批旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，至2015年底，標準農(nóng)田中一等田占比達40%，比2010年提高了7%，較大幅度提高了農(nóng)田質量和糧食綜合生產(chǎn)能力。在農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設方面，2010年啟動了“糧食生產(chǎn)功能區(qū)”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”建設，截至2016年底，累計投入建設資金近500億元，其中省級財政投入超過200億元，建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)9131個、面積760.71萬畝，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)818個、面積516.5萬畝，創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)12個。糧食生產(chǎn)功能區(qū)糧食單產(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)畝均產(chǎn)值分別比區(qū)域外高7%和30%以上。在設施農(nóng)業(yè)建設方面，實施了農(nóng)機購置和農(nóng)業(yè)設備補貼政策，“十二五”以來，累計新增各類農(nóng)業(yè)機械裝備70.21萬臺（套），鋼架大棚、玻璃溫室3241.68萬平方米，糧食烘干機保有量增長4.3倍，稻麥機烘率達48%，水稻耕種收綜合機械化率達74.02%；大宗茶類修剪采摘機械化水平達90%，畜牧業(yè)自動喂料系統(tǒng)覆蓋一半以上規(guī)模養(yǎng)殖場，冷藏保鮮庫容實現(xiàn)翻番。至2016年底，全省設施農(nóng)業(yè)面積達到372萬畝，占基本農(nóng)田面積的15.8%，被農(nóng)業(yè)部列為全國唯一農(nóng)業(yè)“機器換人”示范創(chuàng)建省。

（2）推動農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。浙江省財政通過加大對農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)產(chǎn)品品牌建設的投入力度，推動農(nóng)業(yè)特色主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，提高了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。農(nóng)業(yè)財政政策圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強省建設目標，以深化改革和科技創(chuàng)新為動力，推進農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力提升和農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展；科技部門圍繞十大農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)的關鍵共性技術進行攻關，組織實施了196個省重大科技項目，省級財政直接投入1.59億元，帶動企業(yè)投入9.16億元。 2015年，浙江省級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)科技研發(fā)投入達20.5億元。通過實施品牌農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，推進標準化、專業(yè)化、設施化生產(chǎn)，提升優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品品質和質量安全水平，優(yōu)化品種結構和品質結構，促進了主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強了農(nóng)產(chǎn)品競爭力。至2016年底，全省累計登記地理標志農(nóng)產(chǎn)品44個，第三方認證有機農(nóng)產(chǎn)品781個，有效期內綠色食品1446個、無公害農(nóng)產(chǎn)品5054個；計認定“三品一標”產(chǎn)地面積1269.29萬畝，創(chuàng)建全國綠色食品原料標準化基地3個（縣），面積近30萬畝。

（3）培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。根據(jù)省委、省政府深化供銷合作社和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制改革、構建“三位一體”農(nóng)民合作經(jīng)濟組織體系等有關決策部署，浙江省財政大力支持培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，加快推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務、供銷服務、信用服務的有機融合，有效緩解“誰來種地”難題。2014—2016年，浙江省財政在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等專項資金中，累計安排35億元以上，通過直接補貼、項目扶持、稅費優(yōu)惠、信貸擔保和農(nóng)業(yè)保險等組合拳，促進了農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的培育和發(fā)展。至2016年底，全省擁有家庭農(nóng)場29172家、農(nóng)民專業(yè)合作社48688家、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)7600余家，帶動農(nóng)戶416.2萬戶，每年工商資本投資農(nóng)業(yè)160億元以上。endprint

（4）改善農(nóng)村環(huán)境，促進農(nóng)民增收。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的目標，浙江省財政通過加大農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村環(huán)境整治的投資扶持力度等措施，改變農(nóng)村環(huán)境面貌，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民增收。2003年以來，先后啟動實施了“千村示范萬村整治”、村村通、美麗鄉(xiāng)村建設、“三改一拆”、“五水共治”等一系列農(nóng)村基礎設施與環(huán)境建設項目，行政村基本實現(xiàn)“三通”，農(nóng)村基礎設施與環(huán)境面貌得到極大提升，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了良好基礎?！笆濉逼陂g浙江省省級財政累計安排1.2億元，重點支持農(nóng)家樂特色村（點）、農(nóng)家樂精品項目村（點）、四五星級農(nóng)家樂經(jīng)營戶（點）、省級農(nóng)家樂特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、省級農(nóng)家樂精品示范區(qū)創(chuàng)建和全省農(nóng)家樂休閑旅游品牌的宣傳、展示、推介和促銷等，推動農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合，促進農(nóng)民增收。

3.浙江省財政支農(nóng)政策實施過程中存在的不足。近年來，浙江省財政在推進財政支農(nóng)體制機制改革方面做了積極探索，取得了較為明顯的效果，但財政支農(nóng)政策仍然存在一些不足，突出表現(xiàn)在：

（1）投入主體職責不清，事權與支出責任還不夠匹配，支出邊界模糊，支出責任泛化。首先，從政策制定與實施主體角度看，農(nóng)業(yè)政策涉及農(nóng)、林、水、氣、國土、海洋漁業(yè)、農(nóng)辦等諸多部門，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升、農(nóng)民收入增長和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等“三農(nóng)”目標，它們都從各自的視角，出臺政策、安排資金。這種由利益相關方主導的行政治理模式，不僅在資金安排上缺乏必要的預算約束，即使在農(nóng)口部門之間，資金管理權限不明、職責交叉重疊現(xiàn)象依然存在。其次，從政策自身角度看，臨時性政策缺乏退出機制、長效性政策未能上升為法律，從而導致政策缺乏系統(tǒng)性。第三，財政支農(nóng)政策協(xié)調性差，專項資金實質性整合還不徹底，難以“集中財力做大事”。

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷攀升，財政支農(nóng)水平仍然偏低。近年來，浙江省農(nóng)業(yè)補貼范圍不斷擴大、數(shù)量不斷增加，財政支農(nóng)力度處于全國領先。但由于土地租金、農(nóng)資、人工等成本的上漲幅度超過了農(nóng)業(yè)補貼政策給種糧農(nóng)戶帶來的實惠，農(nóng)業(yè)補貼政策邊際效應呈遞減趨勢，對農(nóng)民的激勵作用減弱。此外，與歐美發(fā)達國家相比，浙江省財政支農(nóng)實際水平仍然偏低。

（3）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設仍然過多地依賴于財政直接補助，市場機制的決定性作用未能有效發(fā)揮。在推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，為加強農(nóng)業(yè)資源保護和生態(tài)修復，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，財政進行適當?shù)母深A甚至直接投入，是正常也是必要的。但是，在積極推廣綠色生態(tài)為導向的高效生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，探索實行耕地輪作休耕制度試點開展綜合治理的過程中，在不斷加大對農(nóng)業(yè)資源保護和生態(tài)修復財政投入的同時，政府如何減少對微觀經(jīng)濟活動直接干預，引導與激勵社會資金進入農(nóng)業(yè)競爭性領域，通過市場化運作來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收，相應地減少政府行政性分配比例和專項資金比重等，仍需進一步積極探索。

（4）財政補貼精準度不高，降低了政策實施效果。部分補貼政策目標指向和執(zhí)行存在偏差，糧食流通環(huán)節(jié)補貼比例過高，造成大部分補貼利益流向中間環(huán)節(jié)，降低了補貼的政策效率；農(nóng)業(yè)保護性補貼（原農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼的三項補貼）主要以對生產(chǎn)者為主，消費者的補貼機制尚未建立。

（5）黃箱補貼接近上限，財政支農(nóng)政策亟需調整。在農(nóng)產(chǎn)品成本“地板”抬升和市場價格“天花板”封頂?shù)碾p重作用下，進一步擠壓了農(nóng)民經(jīng)營性收入增長的空間，保護和調動農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的難度越來越大。因此，財政支農(nóng)重點急需要從“黃箱”政策向“綠箱”政策轉變。應在保持存量補貼政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎上，優(yōu)化支出結構，加強統(tǒng)籌協(xié)調，提高補貼資金使用的指向性。

（二）政策環(huán)境變化對財政支農(nóng)提出的新要求

以“去庫存、降成本、補短板”為重點的農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，關鍵在于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強調以數(shù)量為主、逐步轉向數(shù)量、質量并重，轉向滿足消費者對優(yōu)質、安全農(nóng)產(chǎn)品需求上來，以生態(tài)綠色為導向，“藏糧于地、藏糧于技”。政府財政支農(nóng)政策應當做好提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展“成色”這篇大文章，財政支農(nóng)政策的出臺，必須面對資源環(huán)境與財政資金的雙重約束，以農(nóng)產(chǎn)品需求結構調整為導向，順應生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的國際趨勢和農(nóng)業(yè)增長方式轉變的經(jīng)濟規(guī)律。

1.生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展國際趨勢。隨著市場全球化，生態(tài)農(nóng)業(yè)已成為21世紀世界農(nóng)業(yè)的主流和發(fā)展方向。在生態(tài)農(nóng)業(yè)的規(guī)模不斷擴大、速度不斷加快的同時，生態(tài)農(nóng)業(yè)可達成生產(chǎn)和貿易相互促進。全球經(jīng)濟一體化和世界貿易自由化的發(fā)展，各國在降低關稅壁壘的同時，在農(nóng)產(chǎn)品貿易領域，綠色壁壘等非關稅壁壘日趨森嚴。綠色壁壘盡管在短期內對各國貿易產(chǎn)生了一定的負面影響，但從長遠來看，將促使各國不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質量標準，從而促進生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。世界生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展啟示我們，除加強宣傳調動農(nóng)民進行生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的積極性外，高效利用土地，防止耕地流失和污染；加強對水資源的管理和合理使用；加強生態(tài)農(nóng)業(yè)技術的研究和推廣；建立農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測體系和生態(tài)農(nóng)業(yè)的環(huán)境監(jiān)測體系等等，都需要政府對生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支持。

2.WTO“綠箱”政策。我國價格支持政策已接近“黃箱”天花板，亟需改變補貼方式，探索實施新型補貼政策，既破除黃箱“天花板”約束，又有效保護和提高農(nóng)民種糧積極性。目前，發(fā)達國家普遍通過財政對金融機構補貼，達到間接補貼糧戶的目的。如法國通過金融機構市場競爭機制來確立承擔發(fā)放財政支農(nóng)貼息貸款的資格，1996年法國政府經(jīng)過招投標確定的農(nóng)業(yè)貼息貸款的定標利率是7.5%，其中國家財政向銀行支付的貼息為3%。

3.改善生態(tài)環(huán)境對資金需求與政府財力可能之間的矛盾。浙江省人多地少，近年來隨著經(jīng)濟迅猛發(fā)展，以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式消耗了大量的農(nóng)業(yè)資源，農(nóng)業(yè)資源短缺矛盾日益突出。農(nóng)業(yè)發(fā)展與資源貯存、生態(tài)環(huán)境保護三者之間的矛盾突出。有效解決上述矛盾需要大量資金的支持。在經(jīng)濟新常態(tài)下，財政收入增速放緩、民生支出剛性約束、地方債管理規(guī)范的大環(huán)境下，綠色生態(tài)型的財政支農(nóng)政策既能提高財政支農(nóng)資金的使用效率，也有利于從根本上治理和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)和資源環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的生態(tài)文明。endprint

4.農(nóng)產(chǎn)品需求結構的調整與農(nóng)業(yè)增長方式轉變。浙江省已經(jīng)進入工業(yè)化中后期階段，2016年浙江城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達到47237元和22866元，同比分別增長8.1%和8.2%。追求環(huán)境優(yōu)美、食品安全、空氣清潔的健康生活方式已經(jīng)成為一種普遍的時代要求。我國農(nóng)產(chǎn)品供給最突出的矛盾是一些農(nóng)產(chǎn)品的質量、產(chǎn)品安全存在明顯缺陷。為解決這一矛盾，就要在產(chǎn)品結構上進行調整，加快發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，提升農(nóng)產(chǎn)品質量和食品安全水平。農(nóng)產(chǎn)品供給結構調整，必須以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉變?yōu)榛A，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質的需求轉變。

四、綠色生態(tài)導向下財政支農(nóng)政策改革的原則、目標及舉措

（一）改革的基本原則

1.綠色引領、統(tǒng)籌兼顧。以現(xiàn)有財政支農(nóng)政策完善為切入點，在確保糧食安全和農(nóng)民增收的前提下，突出綠色生態(tài)導向，建立健全主要生態(tài)系統(tǒng)保護補償機制，將政策目標由數(shù)量增長為主轉到數(shù)量質量效益并重上來。

2.政府支持、市場導向。發(fā)揮財政支農(nóng)資金的撬動作用，利用國際國內兩種市場，調動社會各方積極性，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高財政資金使用效率。

3.存量優(yōu)化、增量傾斜。存量資金在保持現(xiàn)有支農(nóng)政策穩(wěn)定、連續(xù)的基礎上，優(yōu)化資金投入、支持方式和資金扶持環(huán)節(jié)，提高財政支農(nóng)政策的指向性；增量資金重點向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜，促進農(nóng)業(yè)結構調整，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變。

4.系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進。統(tǒng)籌現(xiàn)有財政支農(nóng)資金與支農(nóng)政策，形成財政支農(nóng)合力的同時，選擇部分地區(qū)（領域）開展綠色生態(tài)導向財政支農(nóng)政策改革試點，積累經(jīng)驗的基礎上，穩(wěn)步推進。

（二）改革的主要目標

牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，圍繞保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全、農(nóng)民穩(wěn)定增收和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護等目標，以農(nóng)業(yè)供給側結構性改革為導向，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑，創(chuàng)新財政支持方式，由名目繁多、低效的財政補貼逐步向綠色生態(tài)為導向的補貼政策轉變，由以財政補助為主向補助、基金、貼息、擔保等工具綜合應用轉變，讓財政資金從市場競爭性領域逐步退出。保持政策的連續(xù)性與一致性，到2020年建立健全以綠色生態(tài)為導向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的財政政策支農(nóng)體系和激勵約束機制，提升財政支農(nóng)政策的精準性、指向性和實效性，更好發(fā)揮財政支農(nóng)資金的引領撬動作用。

（三）改革的具體舉措

1.建立完善的綠色生態(tài)導向的政策支持體系。

（1）構建綠色財政支農(nóng)體系，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎。農(nóng)業(yè)的弱質性與重要性，迫切需要建立綠色生態(tài)導向的財政支農(nóng)政策，在梳理現(xiàn)有部門政策清單的基礎上，從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)入手，將政策支持重點和支持方向調整到“保供給、促增收、優(yōu)生態(tài)”上來，加快推動相關財政支農(nóng)政策的改革完善。

（2）積極推進財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。清理整合不符合綠色生態(tài)的支持內容，使財政資金逐步退出競爭性領域。對公益類、準公益類政策，按照事權與支出責任相匹配的原則，整合歸并支持內容相近的扶持政策，突出綠色生態(tài)導向；對競爭類政策，合理劃分政府與市場的邊界，使財政資金逐步退出競爭性領域，改為采取建立基金、信貸擔保、貸款貼息、股權投資等市場化運作模式予以支持，注重發(fā)揮市場形成價格作用。進一步盤活存量資金，清理整合專項資金，協(xié)調好不同部門歸口管理但是績效目標一致或類似的財政支農(nóng)政策，集中財力支持既該干、又能干成、牽一發(fā)而動全身的大事。

（3）發(fā)揮市場決定性作用，探索政府購買服務。通過市場“外包”服務、“購買”服務，讓具有中介性質的各種服務機構參與到農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務的供給，創(chuàng)新支持方式，運用民辦公助、價補分離、貼息、稅收優(yōu)惠等多種方式，推動專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為農(nóng)業(yè)社會化服務的重要供給主體。

2.從供給側發(fā)力，促進農(nóng)業(yè)資源的保護和可持續(xù)發(fā)展。保障農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟持續(xù)性、資源環(huán)境持續(xù)性和社會持續(xù)性，是可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展基本目標?；谵r(nóng)業(yè)可持續(xù)的視角，堅持綠色發(fā)展理念，加快推動農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，突出重點，優(yōu)化財政投入結構。

（1）支持綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設。順應城鄉(xiāng)居民消費結構升級的趨勢，調整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，大力發(fā)展綠色種植、養(yǎng)殖、捕撈等高效生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)和綠色生態(tài)漁業(yè)。保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全，做大做強綠色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌，無縫對接需求變化、引領創(chuàng)造需求，不斷提升我國農(nóng)業(yè)競爭力。支持農(nóng)事體驗、綠色觀光、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)融合，千方百計增加農(nóng)民收入。引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，建設優(yōu)勢特色主導產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)園區(qū)；大力培育新型經(jīng)營主體，推動社會化服務組織發(fā)展。

（2）支持農(nóng)業(yè)基礎設施建設。加大對高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收、節(jié)水高效的高標準農(nóng)田建設的投入力度，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎。在堅持家庭承包經(jīng)營的基礎上，有序合理流轉農(nóng)地，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營方式，推動集約化、專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。加強農(nóng)田水利設施建設，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎，支持農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，促進科技推廣，統(tǒng)防統(tǒng)治，現(xiàn)代流通體系方面發(fā)展，為適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展搭好平臺。落實“藏糧于地，藏糧于技”，保護耕地地力，推廣應用現(xiàn)代科技，保障糧食安全和農(nóng)民增收。

（3）建立健全主要生態(tài)系統(tǒng)保護補償機制。落實最嚴格的耕地保護制度，將糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田示范區(qū)，合理利用耕地資源，構建耕地保護長效機制。完善森林生態(tài)效益補償制度，按照公益林所處生態(tài)區(qū)位重要性等因素，實行分類補償。探索建立濕地保護制度，制定濕地生態(tài)效益補償政策，明確補償范圍和補償標準。加強海洋漁業(yè)生態(tài)保護區(qū)建設和管護，加快遠洋漁業(yè)發(fā)展，逐步建立養(yǎng)殖業(yè)油價補貼和漁業(yè)捕撈作業(yè)與漁業(yè)資源保護及產(chǎn)業(yè)轉型升級相協(xié)調的新型產(chǎn)業(yè)政策機制。endprint

（4）探索農(nóng)業(yè)資源環(huán)境突出問題治理的支持政策。強化農(nóng)田污染防治，組織實施農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”土壤污染治理行動，支持建立和完善農(nóng)田土壤污染防治監(jiān)測預警體系，開展包括土壤地力、重金屬、有機污染物等指標監(jiān)測和評價。加強農(nóng)業(yè)面源污染治理，支持發(fā)展社會化統(tǒng)防統(tǒng)治，加快畜牧業(yè)綠色發(fā)展，探索建立畜禽糞污、秸稈、廢舊薄膜等農(nóng)業(yè)農(nóng)村廢棄物統(tǒng)一收集處理的有效機制。

3.充分發(fā)揮財政資金的撬動作用，引導金融資本、社會資本加大“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的投入。十八屆三中全會以來，推進“三農(nóng)”發(fā)展的一個重要思路就是積極探索利用財政資金撬動金融支農(nóng)，更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的導向作用和乘數(shù)效應，積極引導和促進加大金融支農(nóng)力度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進農(nóng)民樹立市場意識、風險意識和信用意識，激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的內生活力，提升市場競爭力，進一步拓展強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策空間。

（1）鞏固“財金”在傳統(tǒng)領域合作，實現(xiàn)“雙贏”。針對高風險、低收益等農(nóng)村金融特質，通過財政政策引導，緩解服務“三農(nóng)”與分散金融風險之間的矛盾；通過稅收優(yōu)惠、財政貼息以及完善激勵機制等方式，探索建立財政存款聯(lián)動機制、農(nóng)村金融激勵和獎補機制、農(nóng)業(yè)風險轉移機制、農(nóng)業(yè)擔保資金補償和風險分擔機制，鼓勵金融機構加大農(nóng)村信貸投放，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收。

（2）加強“財金”合作創(chuàng)新，破解農(nóng)村融資瓶頸。創(chuàng)新財政補貼產(chǎn)權融資，在糧食補貼信用貸款的基礎上，進一步拓展范圍，開展農(nóng)業(yè)補貼信用貸款試點工作。在組建省級農(nóng)業(yè)融資擔保機構的基礎上，根據(jù)各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)融資需求等情況，創(chuàng)新財政資金擔保融資方式，完善組織架構，逐步建立覆蓋全省的農(nóng)業(yè)融資擔保體系；與“三位一體”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系改革相結合，組建農(nóng)民合作經(jīng)濟組織聯(lián)合體，將“三位一體”工作與財政擔保融資創(chuàng)新結合起來，以農(nóng)民合作經(jīng)濟組織聯(lián)合社為架構，開展財政擔保融資，有效形成規(guī)模效應。

（3）提升“財金”組織合力，提高支農(nóng)政策實效。加大對農(nóng)村金融機構的政策扶持力度，對農(nóng)村金融機構實行差別扶持政策，穩(wěn)定涉農(nóng)貸款定向稅收減免和費用補貼政策，對農(nóng)業(yè)中長期信貸支持予以鼓勵。在業(yè)務準入對涉農(nóng)貸款超過一定比例的金融機構，實行較低的準入門檻和一些有別于商業(yè)銀行的特殊政策，為資本流入農(nóng)村和設立農(nóng)村金融機構創(chuàng)造條件。同時，促進農(nóng)村金融機構拓寬支農(nóng)手段，加快現(xiàn)代金融服務向農(nóng)村地區(qū)延伸步伐，提升金融資源配置效率。

五、綠色生態(tài)導向下浙江省財政支農(nóng)政策改革的質量控制

在保障國家糧食安全，縮小城鄉(xiāng)差距，增加農(nóng)民收入的前提下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。建立以綠色生態(tài)為導向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)財政政策體系，進一步提高農(nóng)業(yè)財政政策的精準性、指向性和實效性。要達成上述目標，以對綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)財政政策措施進行客觀評價，必須建立一套完善的改革質量監(jiān)控體系，具體包括以下七個部分：

（一）改革的頂層設計

深化農(nóng)業(yè)財政政策改革，建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)財政政策體系，不僅應當明確農(nóng)業(yè)干預過程中政府與市場界限，不僅要分清中央政府與地方政府尤其是省級政府的事權邊界；而且由于在省級政府層面，涉及省農(nóng)辦、財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、海洋、漁業(yè)、國土、氣象等多個政府職能部門，還需要界定各自的職責范圍。因此，改革需要頂層設計。

（二）建立改革修正與糾偏機制

在保持現(xiàn)有財政支農(nóng)政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎上，建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)財政政策體系，調整優(yōu)化財政支農(nóng)存量資金的投向、扶持環(huán)節(jié)和扶持方式，提高財政資金使用的指向性；增量資金重點向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜，促進農(nóng)業(yè)結構調整，加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。上述漸進式改革的實現(xiàn)，需要建立必要的改革修正與糾偏機制。

（三）加快動態(tài)信息庫建設

整合現(xiàn)有信息數(shù)據(jù)基礎，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信息數(shù)據(jù)庫，以提高補貼精準性與實效性為目標，構建能進能退的動態(tài)機制。通過實地調查結合衛(wèi)星遙感等科技手段，有效防控田塊面積、種植品種核實等關鍵風險點，建立不誠信行為的懲處機制。

（四）建立常態(tài)化的第三方評價機制

分類制定財政支農(nóng)政策績效評價的指標體系，從數(shù)量、質量、時效、成本及經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等多個維度，科學考察與評價以綠色生態(tài)為導向的政策目標的實現(xiàn)程度和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的預期效果，并與任務數(shù)相對應、與資金量相匹配。積極開展財政支農(nóng)政策的第三方評估，建立起以中介機構為基礎，政府咨詢委、政協(xié)專業(yè)委員會、行業(yè)學會、高校智庫為支撐、社會公眾或受益對象參與的第三方評估機制，以評估的獨立性、權威性保證評估結果的公正性，逐步形成有效的外部制衡機制。

（五）強化評價結果應用

政策評估結果作為政策取消、調整、存續(xù)的重要依據(jù)，評估結果不理想的政策，原則上不再繼續(xù)實施；并進一步完善政策成效與資金規(guī)模相掛鉤的激勵約束機制，確保政策目標落實。

（六）加強監(jiān)督，嚴格綠色財政資金管理

一是對綠色生態(tài)導向財政資金的預算要落實到位，嚴格執(zhí)行預算，不能留有“缺口”或虛列開支。 二是嚴格執(zhí)行綠色生態(tài)導向財政資金管理制度，規(guī)范資金使用行為，提高資金使用的安全性和有效性。 三是審計部門要對綠色生態(tài)導向財政資金進行事前、事中、事后監(jiān)控，將日常檢查與重點抽查有機結合起來，加大對違規(guī)、違紀事件的查處力度，不斷提高綠色生態(tài)導向財政資金的使用效果。

（七）加強輿論宣傳引導

充分利用電視、網(wǎng)絡、報刊、雜志等多種媒體和方式，加強宣傳報道，全面闡述建立以綠色生態(tài)為導向的財政支農(nóng)政策體系的必要性和重要性，準確解讀相關改革內容和政策措施，為財政支農(nóng)政策改革營造良好的輿論氛圍。

[Abstract] ：In order to further protect national food security， narrow the gap between urban and rural areas， increase the income of peasants and realize sustainable development of agriculture， it is necessary to establish green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system.Green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system is characteristic of green ecology rational utilization of agricultural resources. This paper summarizes the achievements of agricultural fiscal support policy in different periods in Zhejiang Province， and the new problems faced and demands brought by policy environment change. We put forward that firstly， it is necessary to construct green ecological-oriented agricultural fiscal supportpolicy system. It includesthe construction of green ecological-oriented agricultural fiscal supportpolicy system， consolidate the basis of agricultural development； actively promote the fiscal support for agricultural capital integration； play a decisive role in the market to explore government to purchase services. Secondly， it is important to promote the protection of agricultural resources and sustainable developmentfrom the supply side. It includes construction of green agriculture industry system； support agricultural infrastructureconstruction； establish and improve the main compensation mechanism of ecological system protection； explore policy support for outstanding agricultural resources and environmental problems.Finally， we should give full play to the role of leveraging financial resources. It means we should guide financial capital， social capital to increase investment in the Development of Agriculture， Countryside and Farmers.In order to effectively achieve the goal and objective evaluationof green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system， the paper constructs a comprehensive quality control system.

[Keywords]：Green Ecological-Oriented； Fiscal Support Policy System for Agriculture； Zhejiang Provinceendprint