高嵩

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟突飛猛進，旅游業(yè)也得到了快速發(fā)展，旅游業(yè)在服務(wù)業(yè)中所占的比重越來越大。但其快速發(fā)展的背后也反映出來一些亟待解決的問題，解決這些問題不僅關(guān)系著中國旅游業(yè)的發(fā)展，也關(guān)系著國民經(jīng)濟的全面發(fā)展。本文從探討了中國旅游業(yè)存在的主要問題，分析了原因，并提出了應(yīng)對策略。

改革開放30多年來，我國旅游業(yè)得到了快速發(fā)展，旅游業(yè)在服務(wù)業(yè)中所占的比重越來越大。但其快速發(fā)展的背后也反映出來一些亟待解決的問題，弄清楚如何解決這些問題，正確分析產(chǎn)生這些問題的原因，關(guān)系著我國旅游業(yè)是否能夠快速發(fā)展。

一、旅游業(yè)市場存在的主要問題

（一）景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不健全

基礎(chǔ)設(shè)施是景區(qū)的外在形象，旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善是非常有必要的，打好地基蓋高樓，只有在基礎(chǔ)上完善，美麗的風景、好的項目才能更吸引人。一個景區(qū)要有自己的形象和文化，才能突出重圍，成為眾多景區(qū)中的佼佼者。而現(xiàn)在的景區(qū)管理人員往往會忽視對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，存在著景區(qū)游覽設(shè)施老化、維修不及時，設(shè)施設(shè)備不充足，產(chǎn)品質(zhì)量不合格，山體護欄脫落，餐飲衛(wèi)生不達標等等問題，嚴重制約著當?shù)鼐皡^(qū)旅游業(yè)的發(fā)展。比如：景區(qū)的道路都是在倉促的情況下鋪設(shè)的，有的過于狹窄，沒有考慮到今后車流量的問題，可能為交通擁堵埋下隱患。有的景區(qū)道路綠化帶、路燈等基礎(chǔ)設(shè)置過于簡單，隨著景區(qū)規(guī)模的不斷擴大，已跟不上景區(qū)發(fā)展。部分景區(qū)由于垃圾箱、衛(wèi)生間、醫(yī)務(wù)室等配套的基礎(chǔ)設(shè)施非常少，造成游客的垃圾沒有地方扔，上廁所不方便，身體不適沒有地方處置，這都影響了游客對于該地區(qū)旅游景點的印象。

（二）管理機制有待進一步完善

由于旅游景區(qū)的管理工作具有一定的特殊性，導致政府管理部門經(jīng)常出現(xiàn)管理不到位、相關(guān)部門對自己所管轄的范圍缺乏明確分界線、多個部門共同管理一個方面、某一方面沒有部門管理的現(xiàn)象，這些都阻礙了對旅游景區(qū)的管理。比如，對于一些盈利和收益比較好的景區(qū)，相關(guān)部門會爭奪景區(qū)的管理權(quán)，而對盈利和收益不高、前景不好、發(fā)展較差的景區(qū)，容易出現(xiàn)各部門都不管理的真空地帶。此外，由于政府不能很好的定位自己的在市場經(jīng)濟中的角色，存在一些政府部門對景區(qū)干預(yù)過多，景區(qū)正常運行受到影響，同樣制約著景區(qū)的發(fā)展。比如，湖南鳳凰古城收費事件，就是當?shù)卣芾聿块T分不清政府與市場的邊界，過多的參與市場，干預(yù)微觀經(jīng)濟，動用權(quán)力以維護其收費的利益，造成游客人數(shù)驟減，當?shù)貍€體商戶受到很大沖擊。

（三）惡性價格競爭，強迫或者變相強迫消費

新《旅游法》的頒布，雖然規(guī)定了杜絕“不合理低價”，但旅游行業(yè)的亂象卻并沒有得到根治。部分旅行社利用游客對旅游價格高度關(guān)注的心理，通過降低顯性價格以吸引游客的眼球。比如，在旅游合同體現(xiàn)的線路中，隨意增加購物或其他自費項目，與經(jīng)營者串通欺騙、脅迫消費者消費，從游客身上攫取購物回扣。有些旅行社同消費者簽訂合同時，在具體事項上靠一些模棱兩可的語言設(shè)下陷阱欺騙消費者。部分旅行社在接待旅游消費者的過程中隨意降低旅游合同約定的吃、住、行等標準，擅自增加購物次數(shù)和自費景點等項目，甚至更改旅游行程和縮短游覽時間，這些都嚴重降低了旅游公司對消費者的服務(wù)質(zhì)量。游客花錢買假貨、劣質(zhì)貨，導游從中賺取回扣的事例不勝枚舉。很多網(wǎng)民表示，如今旅游團的“強制消費”已成潛規(guī)則。前不久，在網(wǎng)絡(luò)上曝光的云南導游因不滿游客低消費而大發(fā)雷霆，辱罵游客的視頻迅速傳播開，引起了輿論的熱議。

（四）旅游人才隊伍職業(yè)化科技化發(fā)展弱

職業(yè)化來自于過硬的人才隊伍，科技化更是源于人才的不斷培養(yǎng)和提高。加快人才資源開發(fā)已成為各個旅游集團提高國內(nèi)國際市場占有量和影響力的必然選擇。但是，與高速發(fā)展的旅游業(yè)相比，旅游服務(wù)行業(yè)的人才總量存在較大缺口，人才整體素質(zhì)偏低，旅游教育和培訓相對滯后。具體表現(xiàn)在：賓館酒店業(yè)高層次管理人才缺乏；導游結(jié)構(gòu)不合理，男導游和中高級導游數(shù)量偏少；旅游人才專業(yè)化水平不高；旅游專業(yè)技能型人才不足。據(jù)國家旅游局組織開展的全國旅游人才資源抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，截至2014年底，約70%的旅游服務(wù)人員的技能等級為初級，其中，導游隊伍中約80%的為初級，旅游團隊領(lǐng)隊中約85%的為初級。旅游從業(yè)人員總體年齡結(jié)構(gòu)偏年輕，實踐經(jīng)驗不足。同時 ，旅游行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)化和專業(yè)化水平整體偏低。主要體現(xiàn)在：旅游行業(yè)從業(yè)人員大多專業(yè)不對口，大部分管理人員是半路出家，不具備旅游專業(yè)相關(guān)知識，軍轉(zhuǎn)干部所占比例較高；從業(yè)人員接受專業(yè)教育培訓少，旅游業(yè)行業(yè)準入門檻較低，從業(yè)人員學歷水平偏低，旅游專業(yè)人員占比低，特別是鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員，多數(shù)為農(nóng)村居民就近轉(zhuǎn)化而來。

（五）旅游市場消費主體不成熟

一是消費者心理不成熟。很多旅游者在選擇旅游產(chǎn)品時只關(guān)注價格，不關(guān)注旅游產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量、游泳企業(yè)的信譽等；一些旅游者在消費過程中存在盲目從眾心理，哪條旅游線路熱就往哪條旅游路線上扎堆，而不考慮自己想要的旅游產(chǎn)品究竟是什么，導致需求與行為之間出現(xiàn)較大的偏差。二是消費者行為不理智。一些旅游者明知旅行社報價與正常的出游基本費用相差甚遠，仍只單純考慮報價低的旅行社。在旅行途中，由于旅游產(chǎn)品和自己的期望值有偏差，往往會出現(xiàn)沖動消費后又后悔的情況，進而引發(fā)投訴。三是消費者維護權(quán)利意識淡薄。一些旅游者在與旅游公司因服務(wù)質(zhì)量問題發(fā)生爭執(zhí)和糾紛時，常常會認為自已身處他鄉(xiāng)異地，少一事不如多一事，能忍就忍。正是這樣的心理，給一些不法旅游企業(yè)有了可乘之機，使他們更加大膽和變本加厲。與此相反的是，一些旅游者在與旅游公司出現(xiàn)糾紛和爭執(zhí)時則出現(xiàn)維權(quán)過度的現(xiàn)象，原本問題不大，只要雙方坐下來溝通就能達成意見一致，問題就會得到解決，但因消費者總認為自己吃虧，不依不饒，造成旅游行程延誤或旅客滯留，給消費者造成更大的經(jīng)濟和精神損失。

二、形成問題的主要原因

（一）行政部門對旅游管理工作不重視

很多地方政府由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，對本地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展只重視建設(shè)、輕視管理，重視擴大規(guī)模、輕視質(zhì)量提升，重視大項目、輕視對旅游市場的管理。一些地方政府為吸引旅游投資出臺了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)鼓勵政策和引導政策，而對旅游發(fā)展的軟環(huán)境、旅游市場秩序、旅游服務(wù)質(zhì)量等方面出臺的政策卻相對較少。比如，在一些旅游淡旺季特別明顯的地區(qū)，由于旅游資源容量的配置根本無法滿足游客的需求，一些無證無照的商家和個人乘機出動，公開進行無證經(jīng)營活動，為游客提供旅游服務(wù)。從理論上說，旅游主管部門和工商主管部門完全可以按照法律規(guī)定，對這些無證無照經(jīng)營者實施處罰，但憑借執(zhí)法部門的人員力量，面對成群結(jié)隊的違法經(jīng)營者，監(jiān)管部門的力量根本是杯水車薪，無濟于事。endprint

（二）部分旅游監(jiān)管部門存在職能上的交叉

旅游業(yè)在我國是近幾年來新興的產(chǎn)業(yè)，涉及的管理部門較多，在進行行業(yè)監(jiān)管的過程中可能會與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)部門產(chǎn)生職能上的交叉，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門在市場管理方面已形成了較完善的法律法規(guī)體系和力量較強的執(zhí)法隊伍。相比傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)部門，新興的旅游部門不管是在執(zhí)法身份還是在所處地位上，都難以和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門相比，致使由旅游部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法效果不理想，由此產(chǎn)生了職能交叉地帶責任不清，一些領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管上的真空地帶。比如：游客食物中毒這樣的突發(fā)事件發(fā)生時，該事件是屬于公共衛(wèi)生事件，對這起事故有管轄權(quán)的監(jiān)管部門有衛(wèi)生局、食品藥品監(jiān)督管理局、旅游局、公安局、質(zhì)監(jiān)局、工商局等，涉及到食品監(jiān)管的部門都能對該起事件進行初步處置，這就會造成多個部門職能交叉，相互推諉的情況出現(xiàn)，從而影響事故的處理進程。

（三）旅游企業(yè)誠信道德缺失

由于旅游產(chǎn)業(yè)是近幾年來新興的產(chǎn)業(yè)，旅游企業(yè)主體還不夠成熟，部分旅游企業(yè)誠信缺失，只注重短期行為和眼前利益，企業(yè)和企業(yè)之間惡性競爭、欺客宰客、霸王條款等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，再加上導游等旅游從業(yè)人員教育管理滯后，服務(wù)和職業(yè)道德意識淡漠，已經(jīng)嚴重影響了全旅游業(yè)服務(wù)質(zhì)量的提升，最終導致旅行社采取不正當經(jīng)營方式，轉(zhuǎn)嫁風險，嚴重地擾亂了旅游市場秩序，使市場競爭中的優(yōu)勝劣汰規(guī)律失去作用。比如： 很多旅行社在廣告上大做文章，過度宣傳或承諾旅游項目，進行虛假宣傳；一些旅行社為追求短期利潤最大化，需繳納一定數(shù)額“人頭費”，使一些素質(zhì)低下的導游以經(jīng)濟利益為目的，欺客宰客，擅自增減旅游項目、縮短參觀景點時間、增加購物次數(shù)、強迫購物或者索要小費，不兌現(xiàn)對旅游者的承諾；部分旅行社對旅游合同進行技術(shù)處理、設(shè)置陷阱，人為擴大自己的權(quán)利，減少自己的義務(wù)；一些旅行社以“零團費”或“負團費”作誘餌，吸引旅游者，故意壓低價格，低成本參與競爭。

（四）消費者自我防范和維權(quán)意識不強

由于一些旅游者消費心理和消費行為不夠成熟，在選擇旅游產(chǎn)品時只注重價格，貪圖眼前的小利，對旅游產(chǎn)品的內(nèi)容、旅游企業(yè)的信譽以及今后維權(quán)的難易不充分考慮；很多旅游消費者在遇到糾紛時常常會自認倒霉，或者認為人在外地，維權(quán)太復(fù)雜了而自動放棄本應(yīng)屬于自己的權(quán)利，這就給部分不法經(jīng)營的旅游企業(yè)以可乘之機，有空可鉆，讓他們有恃無恐，甚至利用旅游消費者保護意識差的弱點損害旅游者的權(quán)益，逃避本應(yīng)由旅游企業(yè)承擔的法律責任。但從長遠的角度分析，對旅游消費者權(quán)益保護的漠視將導致大眾對旅游行業(yè)產(chǎn)生嚴重的不信任感，會認為旅游公司都是大忽悠，大騙子，這種對旅游公司的信任缺失，對我國旅游業(yè)的未來發(fā)展是非常不利的。

（五）旅游人才管理體制機制障礙尚存

旅游行業(yè)人才管理體制機制改革尚未全部到位。部分事業(yè)型景區(qū)、國有企業(yè)景區(qū)管理體制僵化，靈活的企業(yè)運營機制尚未建立，人才進入和退出渠道受限，人才選拔、使用、評價和激勵制度落后；導游管理體制不合理，導游與旅行社之間有業(yè)務(wù)依存關(guān)系，但又存在利益沖突。旅游管理部門只控制導游進入，但對用人單位的導游管理監(jiān)管不足，導致導游管理問題突出；旅游管理部門對培訓投入不重視，用人單位不舍得投入，重使用、輕培養(yǎng)的情況普遍存在。

三、規(guī)范旅游市場的對策

（一）堅持地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導

旅游市場管理是一項涉及多部門、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工作，在具體工作中，要增強大局意識和宏觀意識，堅持圍繞部門職能，自覺服從地方黨委和政府的領(lǐng)導，實現(xiàn)共同管理。工商部門要明晰自己的責任、定準自己的地位，職責內(nèi)的工作要積極參與、大膽作為，在旅游市場中樹立工商執(zhí)法的良好形象，并樹立權(quán)威。旅游局要充分發(fā)揮旅游景區(qū)管理者的作用，建立旅游景區(qū)管理者“第一責任人”制度，建立完善旅游景區(qū)管理者在旅游市場的主體準入制度，同時，規(guī)范旅游企業(yè)的經(jīng)營行為，完善消費者維護自身權(quán)利等方面的自我管理、自我約束機制，形成與工商部門齊心協(xié)力、齊抓共管的管理工作模式。

（二）加強部門配合，加大監(jiān)管力度

推動政府牽頭，進一步明確旅游、工商等相關(guān)部門的監(jiān)管職責，建立聯(lián)動機制，制定配套的規(guī)章制度。組織工商、旅游、公安、物價、市場監(jiān)督管理等相關(guān)部門圍繞商品質(zhì)量、食品衛(wèi)生、市場秩序等方面開展綜合治理，形成合力，齊抓共管，積極營造安全、放心、有序的景區(qū)消費環(huán)境。比如：旅游部門要會同工商部門加強對旅游產(chǎn)品的監(jiān)管，對惡性價格競爭和欺詐游客等不法行為，要堅決予以處理。同時，要加大對旅游合同的監(jiān)督檢查力度，堅決打擊不依法簽訂旅游合同和違反合同約定的行為，嚴肅查處強迫游客消費和擅自增加游客付費項目的行為。

（三）理清部門職責，確保依法高效行政

工商、旅游等部門要圍繞部門職能，以《旅游法》為主要依據(jù)，做到監(jiān)管不缺位、不越位。要將涉及的部門具體職責分成市場主體準入、商標廣告監(jiān)管、合同監(jiān)督與信用、違法行為查處、消費者維權(quán)等類別，并將工作性質(zhì)確定為組織牽頭、監(jiān)管、 執(zhí)法、服務(wù)四種類型，逐一理清相關(guān)部門的職責。同時，制定旅游市場監(jiān)管的具體指導規(guī)范，做到部門內(nèi)部各條線職責、分工清晰，確保職能部門之間不交叉、少交叉，有效解決市場監(jiān)管“管什么、怎么管”的問題，從而增強監(jiān)管執(zhí)法工作的專業(yè)性、規(guī)范性，確保工商、旅游等部門依法依規(guī)和高效行政。

（四）推進市場主體信用建設(shè)，營造旅游企業(yè)誠信經(jīng)營氛圍

在依法加大對旅游市場主體經(jīng)營行為日常監(jiān)管力度的基礎(chǔ)上，塑造誠實守信的旅游行業(yè)風氣，大力開展“守合同重信用”活動，全力打造文明、誠信、安全、規(guī)范的旅游市場環(huán)境。比如，可以結(jié)合各地區(qū)實際情況，制定出臺《導游人員誠信公約》、《旅行社誠信經(jīng)營公約》、《旅游景區(qū)景點誠信公約》等，倡導旅游企業(yè)和旅游工作人員積極履行服務(wù)承諾。同時，要建立市場主體信用信息公示平臺，運用信息公示等手段推動旅游經(jīng)營者自律自治，增強旅游經(jīng)營者的誠信意識，營造誠信經(jīng)營的良好氛圍。endprint

（五）實行“政府+企業(yè)”的經(jīng)營模式

旅游景區(qū)的當?shù)卣梢耘c本地具有資質(zhì)的旅游企業(yè)采用租賃、轉(zhuǎn)讓的形式有效結(jié)合，實現(xiàn)對景區(qū)的監(jiān)督管理。結(jié)合后，政府就不能直接對景區(qū)進行管理，避免了政府在對景區(qū)管理過程中找不準自身定位，制定不符合市場規(guī)則的制度，導致旅游市場的混亂。但是，在“政府+企業(yè)”的經(jīng)營模式中，政府卻能對企業(yè)進行監(jiān)督，如果與政府合作的這個企業(yè)在景區(qū)的管理上出現(xiàn)了管理不善、亂收費或違反《旅游法》等相關(guān)情況，政府就有權(quán)利單方面終止與這家企業(yè)的合作，實現(xiàn)了政府與企業(yè)相符相承的合作與監(jiān)督的制約關(guān)系。

（六）加快景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐

隨著旅游業(yè)的發(fā)展，景區(qū)經(jīng)營好壞會受到配套基礎(chǔ)設(shè)施的影響以被越來越多的旅游企業(yè)所重視。游客在選擇景區(qū)的時候，最基本的考慮的是景區(qū)吃住的條件如何，交通是否方便。因此要促進景區(qū)的發(fā)展，一定要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上做足文章，才能使旅游景區(qū)變得更加完善，使景區(qū)吸引更多的游客，從而帶來更多的經(jīng)濟效益。比如，可以努力推進旅游公路建設(shè)，全力實施衛(wèi)生間的升級改造，加強游客服務(wù)中心建設(shè)，完善停車場、標志標識、指示牌等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，對旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行有力的支撐，更好的推動我國旅游業(yè)的發(fā)展。

（七）加快導游體制改革

國家旅游局應(yīng)盡快制定出臺導游的準入機制，比如：從業(yè)人員進入旅游公司后應(yīng)進行實習培訓，取得足夠的培訓經(jīng)驗；還要對導游加強監(jiān)督管理，相關(guān)部門可通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實時監(jiān)督導游的日常工作，及時制止不合理行為；要改善導游服務(wù)保障機制，比如，制定導游薪酬保障機制，服務(wù)評價、退出、違規(guī)違法行為處罰制度、執(zhí)業(yè)機制和培訓機制等，嚴格規(guī)范導游的執(zhí)業(yè)行為。2016年5月，國家旅游局在江蘇、浙江等9個省市開始試行讓導游在線上線下自由執(zhí)業(yè)。一些線上旅行社已建立“導游信息庫”，只要是游客在線上報了團，導游全程的服務(wù)及表現(xiàn)都會被監(jiān)控到。山東省也已在省內(nèi)的部分城市進行了導游薪酬、導游執(zhí)業(yè)條件和規(guī)范、評價體系的先行先試。湖北省在導游權(quán)利維護、職業(yè)保障、基本保險制度等方面進行了積極的探索，這些無疑都為全國導游體制改革積累了實踐經(jīng)驗。

（八）有效提高景區(qū)管理人員的素質(zhì)

對景區(qū)內(nèi)部管理人員及干部開展崗位培訓，特別是要加強景區(qū)保護、文化和專業(yè)技術(shù)方面的教育培訓。對于十分重要或?qū)I(yè)性較強的崗位，可以實施先培訓后考試的方式，實現(xiàn)管理人員持證上崗，最終全面提高管理層的綜合能力。要建立景區(qū)領(lǐng)導干部任職資格制度，對不符合任職資格和條件的人員堅決不允許其走向管理崗位。還要建立目標考核責任制，對景區(qū)的管理人員實行目標考核，考核業(yè)績好的給予獎勵，不好的給予批評，從而提高景區(qū)管理人員的積極性，只有景區(qū)管理部門自身隊伍素質(zhì)得到改善和提高，才能更加有效地開展景區(qū)的管理工作，使景區(qū)更加完善的發(fā)展。同時，還要對景區(qū)的基層員工進行專業(yè)培訓，以增強員工的服務(wù)意識。此外，各地區(qū)的旅游行業(yè)協(xié)會也要充分發(fā)揮行業(yè)規(guī)范和引領(lǐng)作用，引導旅游企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念、提高管理水平，幫助企業(yè)提升旅游服務(wù)質(zhì)量。

（作者單位：沈陽大學工商管理學院）endprint