□陶光勝，付衛(wèi)東

（1.華中師范大學 學校治理研究中心，湖北 武漢 430079；2.華中師范大學 人文社科高等研究院，湖北 武漢 430079）

我國大學章程執(zhí)行“腸梗阻”的病理解剖
——基于64所高校的數(shù)據(jù)分析

□陶光勝1，付衛(wèi)東2

（1.華中師范大學 學校治理研究中心，湖北 武漢 430079；2.華中師范大學 人文社科高等研究院，湖北 武漢 430079）

對國內(nèi)64所不同辦學層次高校的調(diào)查訪談結(jié)果表明，章程文本的先天不足、利益群體的獲得感弱、監(jiān)督制約的機制不健全、法治文化的建設(shè)乏力、政策傳播的力度不夠是我國大學章程執(zhí)行“腸梗阻”的五大阻滯要素。進一步解剖其致病機理，無章運行的思維慣性、章程制定的程序缺失、權(quán)力配置的不盡合理是五大阻滯要素產(chǎn)生的深層次原因。正視這些阻滯要素及其滋生土壤，才能更好地祛病救疾，從體制機制上推動大學章程的貫徹實施。

大學章程；阻滯機制；實證分析

章程是學校的根本大法，是調(diào)節(jié)學校外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系的基本準則，是依法治校、自主辦學的基本依據(jù)。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》發(fā)布后，章程建設(shè)進入快車道。截至2015年6月30日，全國112所“211工程”高校率先全部完成章程核準發(fā)布工作，大學章程取得標志性成果，同時也迎來了拐點。高校章程面臨的緊迫問題從“有沒有”發(fā)展到了“用不用”?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！痹S多高校在章程執(zhí)行中遇到了這樣那樣的問題，章程推進的效果不盡如人意。鑒于此，本研究采用實證方法，調(diào)查訪談了國內(nèi)不同辦學層次的64所高校，透過大量的訪談數(shù)據(jù)，對阻礙章程執(zhí)行的各種要素進行了梳理、歸納和分析，以從實踐和理論兩方面推動大學章程工作的順利實施。

1 調(diào)查的基本情況

2015年6 月至2016年12月，課題組以逐校拜訪、召開研討會等方式，發(fā)放調(diào)查問卷70份，回收有效問卷64份，有效回收率91.4%，并進行了58人次的一對一訪談。

1.1 被調(diào)查高校的學校屬性

在有效回收的64份問卷中，從辦學層次上看，“985 工程”大學 26 所，“211 工程”大學（不含“985 工程”大學）28所，其他普通高校10所，前兩類學校合計占此次被調(diào)查高?？倲?shù)的84.4%（見表1）。調(diào)查樣本以“211工程”大學和“985工程”大學為主，是因為這些重點高校的章程制定和實施工作普遍開展較早，各方關(guān)注度高，社會影響力較大，具有較強的代表性。

表1：受訪高校的類別分布

1.2 被調(diào)查人員的身份性質(zhì)

64份有效問卷填寫者中，校領(lǐng)導有23人，中層干部35人，普通職員和教師有6人（見表2）。其中，直接參與了大學章程制定的有55人，占調(diào)查對象的85.9%?？梢哉f，這部分群體是本校章程建設(shè)的直接參與者，乃至直接負責人，對章程的制定和執(zhí)行過程有較為深切的感受，他們的訪談結(jié)果可以較為準確、全面地反映出該校章程建設(shè)的面貌及其背后邏輯。

表2：受訪者的身份性質(zhì)分布

1.3 被調(diào)查高校的章程頒布時間

參與調(diào)查的64所高校中，2013年及以前頒布大學章程的有13所 （吉林大學、華中農(nóng)業(yè)大學等高校2013年之前頒布過章程，后經(jīng)修訂核準后重新發(fā)布），2014年29所，2015年22所，可見章程發(fā)布的高峰期在2014年和2015年 （見表3）。這可能與2014年5月，教育部辦公廳發(fā)文強制明確了各類學校的章程發(fā)布“時間表”有關(guān)。截止到本調(diào)查結(jié)束時，參與調(diào)研的所有高校均已發(fā)布并實施了章程，實施期最短的也有一年的時間，他們的數(shù)據(jù)和感受也就有了一定的參考性和說服力。

表3：受訪高校章程頒布的時間分布

2 章程執(zhí)行“腸梗阻”的要素分析

在依法治校的路上，高校章程的發(fā)布只是萬里長征走完了第一步。落實章程的過程絲毫不比制定章程的過程輕松。經(jīng)過這幾年的實踐，大學章程的推進取得了一定的成效。表4顯示，累計62.5%的受訪者對章程執(zhí)行情況持非常滿意或比較滿意的態(tài)度，但也有接近4成的受訪者對章程執(zhí)行情況持不樂觀的態(tài)度。開方先要號脈，只有找到阻礙章程執(zhí)行的那些要素，才能對癥下藥，祛病救疾。

表4：大學章程執(zhí)行情況的滿意度分布

2.1 章程文本的先天不足

章程的執(zhí)行力受制于章程文本的精確性，文本質(zhì)量的高低直接影響著章程的貫徹執(zhí)行。一部難以有效實施的法律，不僅無助于現(xiàn)實問題的解決，還會損害人們對法律的信仰和信心。由于受重視程度、投入精力、起草時間、辦學理念等多種因素的影響，章程之間的質(zhì)量差別很大，而且普遍存在如下問題：

2.1.1 部分高校章程內(nèi)容高度雷同。大學章程文本“千校一面”并非個例。例如有些大學章程對教職工權(quán)利規(guī)定幾乎一樣，對“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的內(nèi)容幾乎一樣，而在大的方向下，高校自己是如何做的，政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力是如何用富有特色的規(guī)定進行區(qū)分和保障的，則缺乏高校個性化的制度設(shè)計。有訪談對象直言：“起草的時間很緊，沒精力對辦學理念、辦學經(jīng)驗等進行提煉和升華，照著上位法抄一下算了?！边@種想法比較普遍，有的為了應(yīng)付上級要求，盲目模仿其他高校已有文本。但壞處也很明顯，就是在執(zhí)行的時候與本校實際不相符，不接地氣的制度自然難以施行。

2.1.2 部分高校章程內(nèi)容簡單空泛?！坝袑W者通過對美國大學章程文本的研究發(fā)現(xiàn)，美國大學章程的篇幅普遍比我國長，詳盡程度也更高。以耶魯大學、密西根大學、康奈爾大學為例，三所大學平均的頁數(shù)為43頁，平均的條款為94條，平均字數(shù)（英文）17 827字。而相比之下，我國首次頒布的六所大學章程平均頁數(shù)為 16 頁，字數(shù)（中文）最多的只有 14 000 多字?！保?］從文本的具體內(nèi)容上看，有些章程言語空泛、大而化之，多半停留在框架性規(guī)定上，概念籠統(tǒng)、標準不清、責任不明，缺乏可操作性。比如某大學章程規(guī)定“學校尊重和愛護人才，維護學術(shù)民主和學術(shù)自由，為教師開展教學和科研活動提供必要的條件和保障”，具體提供哪些條件和保障，為此做出了哪些重大制度安排等在章程中沒有明確，致使章程缺乏指導性，失去了價值內(nèi)涵。正如有的學者所說：“缺乏后果模式不僅使得大學章程的義務(wù)性條款和禁止性條款形同虛設(shè)，而且使大學章程在面對諸多爭議時形同廢紙。”［2］

2.1.3 部分高校章程文本要件缺失。通過對64所高校章程文本的分析，28.1%的章程存在要件缺失的現(xiàn)象。有些章程文本沒有載明章程修改的啟動、審議的具體程序及其基本規(guī)則，沒有明確黨委與行政的議事決策制度，沒有載明教師、學生權(quán)益的救濟渠道，沒有對可能產(chǎn)生的利益沖突的問題進行救濟性措施的預設(shè)性規(guī)定等。這些先天不足的文本注定了“跛腳”的命運，使其缺乏可操作性，實施起來要花費很大的成本進行解釋和協(xié)調(diào)，也使得大學章程容易被誤認為是“花瓶”而被束之高閣。

2.2 利益群體的獲得感弱

“政策執(zhí)行理論認為，政策執(zhí)行就是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮而進行的一種利益博弈過程?！保?］2015 年，某“211 工程”大學在個性化智能辦公平臺發(fā)放了關(guān)于對本校大學章程基本看法的調(diào)查問卷，由于平臺可以確保每個教職工收到調(diào)查問卷，但回收率還不足1%。教職工對學校章程之所以持漠不關(guān)心、事不關(guān)己的態(tài)度，一個重要的原因就是大學章程給予師生的獲得感不多，師生的權(quán)益無法通過章程得到較好的保障。這是因為一些高校章程對師生權(quán)益的保護和申訴表述相當模糊，很多高校僅僅規(guī)定校工會是教職工權(quán)利救濟機構(gòu)及相應(yīng)權(quán)利保護機構(gòu)或者籠統(tǒng)地規(guī)定了要依法建立教職工和學生權(quán)益保護機制，但沒有具體載明師生權(quán)益受侵害后的受理組織、處理程序、議事規(guī)則等，導致大學章程實施后，涉及到師生的基本權(quán)益時，還是無章可循，執(zhí)行難度較大。

再以高校師生的民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利為例，幾乎所有的高校都把這一條寫進了章程，但缺乏具體的保障措施?！斑@與我國20世紀50年代的大學章程相比，甚至顯得有些倒退。例如，1950年的《北京師范大學暫行規(guī)程》規(guī)定校務(wù)委員會有兩名學生代表，1951年的《湖北農(nóng)學院暫行規(guī)程》規(guī)定校務(wù)委員會中有2－3名學生代表，可見當時的高校很重視學生參與學校決策和管理的權(quán)利。 ”［4］227

圖1的數(shù)據(jù)也基本佐證了這一分析，僅有累計34.5%的訪談對象認為章程對落實師生權(quán)益的作用“非常大”和“比較大”，近七成的訪談對象并不看好大學章程對落實師生基本權(quán)益的作用。

圖1：章程落實對維護高校師生權(quán)益的作用

2.3 監(jiān)督制約的機制不全

對政策執(zhí)行進行有效的監(jiān)督，是防止政策失控的有力手段。從校外監(jiān)督來看，專門針對大學章程的第三方監(jiān)督還基本沒有展開，甚至70.3%的高校理事會（董事會）都沒有把章程實施情況列入年度議題。而作為校外主要監(jiān)督主體的上級教育行政部門，對高校章程執(zhí)行情況的監(jiān)督也比較薄弱。圖2顯示，僅有16.7%的高校認為上級教育行政部門對本校章程執(zhí)行情況進行過監(jiān)督。教育部門監(jiān)督職能的缺位，既源于政府職能轉(zhuǎn)變和高等教育管理方式的變革尚不到位，也可能由于教育部門前期將主要精力放在章程核準上，還沒有把工作重點轉(zhuǎn)移到章程執(zhí)行的督導上來。

圖2：上級教育行政主管部門對大學章程執(zhí)行的督辦情況

從校內(nèi)監(jiān)督來看，也存在三個方面的問題：

2.3.1 大學章程執(zhí)行情況還沒有明確列入高校領(lǐng)導班子政績考核的范圍。他們會自覺或不自覺地將章程執(zhí)行工作放在教學、科研之后的次要位置，還不足以引起足夠的重視或花費足夠的精力。比如在調(diào)研的64所高校中，有39.7%的高校校長并沒有將大學章程執(zhí)行情況向教職工代表大會做年度報告。而2014年5月，教育部下發(fā)的《教育部關(guān)于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》中明確規(guī)定：“校長要作為章程執(zhí)行第一責任人，要把章程執(zhí)行情況，作為年度述職報告的內(nèi)容，向教職工代表大會作專門報告?！?/p>

2.3.2 部分高校還沒有設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)來保障大學章程順利實施?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）中規(guī)定，“高等學校應(yīng)當指定專門機構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴?！比欢?，表5顯示，僅有10所高校設(shè)立了單獨的監(jiān)督機構(gòu)來監(jiān)督大學章程執(zhí)行，占被調(diào)查高?？倲?shù)的15.6%。

表5：大學章程監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立情況

2.3.3 高校教職工和學生對大學章程執(zhí)行的監(jiān)督參與不夠。除了在制定章程時沒有預設(shè)有效的民主監(jiān)督渠道外，教職工代表大會、學生代表大會在學校的弱勢地位也使得其功能有限，像某些訪談對象所說：“教代會、學代會已經(jīng)成為‘走過場’和‘形式主義’的代名詞”。

2.4 法治文化的建設(shè)乏力

2013 年，知名學者馬陸亭就曾撰文指出，高校章程制定中存在“冷”“熱”不均問題［1］。 時至今日，章程從制定走向了實施，“冷”“熱”問題依然存在。訪談高校中，甚至還有26.6%的學校沒有做到章程文本人手一冊。有訪談對象說，章程實施是五熱五冷，即“教育部門熱，學校冷；分管領(lǐng)導熱，其他領(lǐng)導冷；主管處室熱，其他機關(guān)冷；校方熱，院方冷；領(lǐng)導熱，師生冷”。

盧梭說：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。”章程冷熱的背后是對章程“根本大法”地位的漠視，是法治文化的嚴重缺失，運用法治思維和法治方式來推動發(fā)展、化解矛盾、維護權(quán)益的習慣尚未養(yǎng)成。章程上承國家法律法規(guī)，下啟校內(nèi)規(guī)章制度，可以實現(xiàn)法律原則規(guī)定與學校具體實際的結(jié)合，可以把大學的自主權(quán)具體化、制度化、法治化，為學校依法治校提供具體、可行的依據(jù)。但在實際運行中，“重人情，輕法治”的社會氛圍對校園文化有較深的影響，大學里知法、用法、尊法的氛圍還不是那么濃厚。政府仍然習慣用指令和政策來領(lǐng)導和管理大學，大學也習慣用各種繁雜的行政規(guī)定來保障學校的運行。因此，培育社會和高校的法治文化顯得非常緊迫。只有在良好的法治文化建設(shè)中，政府才可能依法行政，大學才能依法治校［4］279。

2.5 政策傳播的力度不夠

“公共政策學認為，政策有效傳播可以培養(yǎng)政策對象對公共政策的認可、理解、信任和支持，從而減少對抗、抵制、抵觸、冷漠等不合作情緒，減少政策實施的阻力?！保?］部分高校章程執(zhí)行效果不理想的一個重要原因，就是師生對大學章程具體內(nèi)容的知曉率太低。

2.5.1 從普及結(jié)果上看，我們此次調(diào)查專門抽取了13所高校，在師生中重點訪談?wù)鲁唐占扒闆r，僅有13.5%的教師和6.7%的學生“了解或大致了解”本校章程的基本內(nèi)容（見圖3），結(jié)果很不樂觀。

圖3：師生對本校章程內(nèi)容的知曉度

2.5.2 從普及方法上看，很多高校還是停留在“一份文件一冊書，發(fā)個通知管幾年”的階段，方法落后陳舊，宣傳推廣中沒有考慮師生對章程文本的特定需求，以做到針對性宣傳；較少利用新媒體新技術(shù)進行交互性推廣，立體化、全方位宣傳的模式尚未建立；用生動活潑、易學易記的語言對學校章程進行解讀釋義的工作也處于起步階段，64所高校中僅有48.4%的高校開展了章程解讀工作。

2.5.3 從普及機制上看，章程推廣的合力還沒有形成，工作機制還沒有建立，章程貫徹落實往往成為校內(nèi)某個部門一家的事，限于人力、財力和部門影響力，章程宣傳工作只能是蜻蜓點水、做做樣子。比如，新生入學教育、教師入職培訓、干部任前培訓等應(yīng)該是章程宣講的好時機，但有訪談對象說：“我們學校發(fā)展規(guī)劃處跟學工部、人事處的領(lǐng)導有點不對付，這件事商量了幾次都沒搞成”。

3 章程執(zhí)行“腸梗阻”產(chǎn)生的深層原因探析

如前所述，章程文本、群體利益、監(jiān)督機制、法治文化和宣傳推廣是制約我國大學章程執(zhí)行的五大因素。但五大因素也有其滋生的土壤，只有正視這些更深層次的原因，才能更好地彌補不足，也才能供后來者引以為戒。

3.1 無章運行的思維慣性

新中國成立后，絕大多數(shù)高校是先有學校，后補章程。大家覺得，幾十年過去了，沒有章程也照樣運轉(zhuǎn)得很好，治校理政依靠經(jīng)驗和慣性就可以了。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種想法非常有市場。這一輪章程制定浪潮中，有很多學校是被政府的潮水裹挾著往前走，制定章程是為了完成任務(wù)的想法不在少數(shù)。對章程意義和地位的認識嚴重不足，章程制定的內(nèi)生動力嚴重不足，全校上下的思想甚至學校領(lǐng)導班子的思想都沒有統(tǒng)一。在這種情況下，想出臺一部“驚艷”的章程并將它付諸實施，可想而知是非常困難的。其實，制定和實施章程的過程，就是從經(jīng)驗到法治的轉(zhuǎn)換過程，這個過程很難，但一旦轉(zhuǎn)型成功，必將是無盡的紅利和燦爛的明天。

3.2 章程制定的程序缺失

章程制定的過程實際上就是凝聚共識、規(guī)范權(quán)力、總結(jié)經(jīng)驗、體現(xiàn)特色、增進和諧的過程，只有通過充分的溝通協(xié)商，甚至博弈，才能使章程得到最大程度的認可，也才能減輕章程執(zhí)行的阻力。但由于部分高校對章程認識上的不到位，以及盲目趕時間、趕進度，章程制定并沒有嚴格遵循 《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）規(guī)定的各種程序，沒有經(jīng)過上上下下、里里外外的多次反復、多次討論，沒有廣泛聽取和充分反映學校舉辦者、管理者、辦學者以及師生員工的要求與意愿，沒能找出各方利益的最大公約數(shù)，以至于為以后的執(zhí)行不順埋下了伏筆。因此，“章程制定不能缺少環(huán)節(jié)，怕麻煩就是為以后找麻煩，想簡單就會讓以后更復雜，必須嚴格按照程序進行。這樣的章程執(zhí)行起來，也會順暢很多。 ”［6］

3.3 權(quán)力配置的不盡合理

章程是建設(shè)現(xiàn)代大學制度的基礎(chǔ)性工作，“黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與”的現(xiàn)代大學制度體系作為權(quán)力配置的基本原則，理應(yīng)體現(xiàn)在章程制定和實施中。但從外部來講，政府對高校的管理職能和管理方式還沒有完全轉(zhuǎn)變到位，學校的辦學自主權(quán)也沒有經(jīng)過平等的協(xié)商、討論而體現(xiàn)在章程文本中。政府還需進一步簡政放權(quán)，改變直接管理學校的單一方式，“綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導和必要的行政措施，依法行政、依法治教，支持和保障學校按照章程自主管理”［7］。

從內(nèi)部來講，學校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也不盡完善，很多學校的章程從制度設(shè)計上還沒有處理好政治力、行政力、學術(shù)力與民主力的關(guān)系，行政化色彩比較濃厚，行政權(quán)力遠大于學術(shù)權(quán)力，沒有形成一種決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。權(quán)力配置的不合理，放大了相關(guān)群體的利益剝奪感，增加了章程實施的協(xié)調(diào)成本，成為諸多執(zhí)行難題的源頭所在。例如，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，64所高校中，有累計72.1%的高校認為大學章程執(zhí)行對落實辦學自主權(quán)“作用一般”或“作用比較小”，有累計64.1%的高校認為大學章程執(zhí)行對保證教授治學的 “作用一般”或“作用比較小”。

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。法律的生命力在于實施。制定出一部好章程不容易，將之實施好則更不容易。在依法治校的新長征路上，只有相關(guān)各方積極行動起來，正視并破除阻礙章程實施的各種要素，把章程的內(nèi)容和精神真正貫徹落實到辦學治校之中，才能早日建立起中國特色現(xiàn)代大學制度，才能充分激發(fā)和釋放制度在規(guī)范辦學、保護權(quán)益、促進發(fā)展上的巨大紅利。

［1］符瓊霖.對教育部首批核準的六所大學章程分析與建議［J］.高校教育管理，2015（1）:45-50.

［2］陳立鵬，等.大學章程研究：理論與實踐的探索［M］.北京：北京師范大學出版集團，2012：188.

［3］丁煌.利益分析:研究政策執(zhí)行問題的基本方法論原則［J］.廣東行政學院學報，2004（6）:27-34.

［4］朱家德.權(quán)力的規(guī)制：大學章程的歷史流變與當代形態(tài)［M］.北京：中國社會科學出版社，2013.

［5］朱家德.大學章程實施比制定更重要［J］.中國高教研究，2016（6）：65-69.

［6］黃曉玫.加強大學章程建設(shè)，發(fā)揮制度杠桿效應(yīng)［J］.中國高等教育，2014（3）：29-31.

［7］余敏，付義朝.走向法治：大學章程讀本［M］.武漢:華中師范大學出版社，2016：112.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.013

G647

A

1004-0544（2017）10-0070-05

教育部政策法規(guī)司重大委托項目（JYBZFS2015004）。

陶光勝（1983－），男，湖北襄陽人，華中師范大學學校治理研究中心講師，湖北省教育政策研究中心特聘研究員；付衛(wèi)東（1973－），男，湖北浠水人，教育學博士，華中師范大學人文社科高等研究院信息化與基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副教授、碩士生導師，湖北省教育政策研究中心副主任。

責任編輯 李利克