文/中南財經(jīng)政法大學(xué)博士 魏昆

河南省縣市專利行政執(zhí)法存在問題研究

文/中南財經(jīng)政法大學(xué)博士 魏昆

專利管理部門法律地位不明確縣市基層專利行政執(zhí)法公信力不足

根據(jù)《專利法實(shí)施細(xì)則》第79條的規(guī)定：管理專利工作的部門，是指由省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及專利管理工作量大又有實(shí)際處理能力的設(shè)區(qū)的市人民政府設(shè)立的管理專利工作的部門，可見縣級人民政府管理專利工作的部門不是專利行政執(zhí)法的主體。由于實(shí)踐中專利糾紛及專利假冒事件的增多，省級專利執(zhí)法力量捉襟見肘，于是2011年2月實(shí)施的《專利行政執(zhí)法辦法》第六條又規(guī)定，管理專利工作的部門可以依據(jù)本地實(shí)際，委托有實(shí)際處理能力的市、縣級人民政府設(shè)立的專利管理部門查處假冒專利行為、調(diào)解專利糾紛。據(jù)此，我國基層專利行政執(zhí)法體系得以建構(gòu)。但是由于縣市行政執(zhí)法的法律依據(jù)過于模糊，對于何謂“專利管理工作量大又有實(shí)際處理能力”以及如何“依據(jù)本地實(shí)際”并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為了滿足專利行政執(zhí)法的需要，落實(shí)縣市行政執(zhí)法工作，各地紛紛出臺了保護(hù)條例或?qū)嵤┘?xì)則，采取委托執(zhí)法的變通措施解決了燃眉之急，也造成專利行政執(zhí)法的混亂。

一方面，就法理而言，所謂行政執(zhí)法，指的是國家行政機(jī)關(guān)及其公職人員依法行使管理職權(quán)、履行職責(zé)、實(shí)施法律的活動，而非行政機(jī)關(guān)須經(jīng)行政機(jī)關(guān)授權(quán)方能實(shí)施執(zhí)法。據(jù)有關(guān)調(diào)查表明，我國省級知識產(chǎn)權(quán)局的設(shè)置級別參差不齊，管理模式也紛繁蕪雜，包括直屬政府、歸口科技管理部門、科技管理部門內(nèi)設(shè)處等3種，31個省級局中有19個局不是行政單位，極大地削弱了專利行政執(zhí)法的權(quán)威性和有效性。河南省知識產(chǎn)權(quán)局為隸屬于河南省科技廳的參照公務(wù)員管理的副廳級事業(yè)單位。河南省18個省轄市知識產(chǎn)權(quán)局均隸屬于該省轄市的科技局，基本都屬于副縣級事業(yè)單位，其中部分是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，個別省轄市知識產(chǎn)權(quán)局是正科級事業(yè)單位。非行政單位性質(zhì)的省知識產(chǎn)權(quán)局雖可以實(shí)施行政執(zhí)法，但社會公信力及執(zhí)法效力必然大打折扣。而對于究竟哪些管理部門可以行使專利行政執(zhí)法權(quán)，我國立法及有關(guān)法律法規(guī)都沒有予以明確規(guī)定。上層設(shè)置的混亂，必然帶來縣市行政執(zhí)法地位的尷尬。由于目前的縣級專利直接執(zhí)法多是在省級知識產(chǎn)權(quán)局委托下進(jìn)行的，如本非行政單位性質(zhì)的省級知識產(chǎn)權(quán)局自身執(zhí)法既已遭受諸多非議，又何談委托執(zhí)法。

另一方面，多數(shù)基層專利執(zhí)法多由在縣科技局下設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)辦公室負(fù)責(zé)，在調(diào)研的10縣市中，有8縣市是科技局下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)，僅有滑縣和長垣2縣專門設(shè)立了縣知識產(chǎn)權(quán)局。在這種情況下，縣市級專利行政執(zhí)法顯得名不正，言不順，既缺少先天的行政執(zhí)法權(quán)力依據(jù)，大多又沒有獨(dú)立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)建制，必然導(dǎo)致公信力不足。

縣市級執(zhí)法力量薄弱資源配備不足

主要存在于以下幾個方面：

首先，人員編制不足。對于縣市專利糾紛，仍舊需要縣市基層執(zhí)法力量大力配合。但在上述10個縣市中，成立執(zhí)法隊(duì)的5個，且就在該5縣市中，僅有鞏義、汝州和長垣3縣市擁有編制，且實(shí)際在崗人數(shù)上，長垣編制4人，實(shí)際在崗7人，而其余7縣市沒有任何編制，人員缺口較大，要管理全縣的專利行政執(zhí)法工作，編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，執(zhí)法力量上來看是也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

其次，執(zhí)法人員素質(zhì)有待加強(qiáng)。專利行政執(zhí)法對執(zhí)法人員的素質(zhì)要求很高，不僅要求懂技術(shù)，還要求有較豐富的法律知識以及熟悉相關(guān)的國際慣例。而目前執(zhí)法人員尤其是基層執(zhí)法人員的整體素質(zhì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這樣的要求，在設(shè)立執(zhí)法隊(duì)的5縣市中，鞏義和蘭考的執(zhí)法人數(shù)中，本科以上學(xué)歷的不到1/4，鄧州、汝州和長垣3縣市人員中本科以上學(xué)歷不到一半；在以上人員中，鄧州、鞏義和蘭考的執(zhí)法人員均無法律背景，汝州有1人，長垣有2-3人；鄧州、鞏義和蘭考的執(zhí)法人員均無理工科專業(yè)背景，長垣有1人，汝州2人；長垣無持有國家知識產(chǎn)權(quán)局專利行政執(zhí)法證人員，鞏義、蘭考和新蔡分別有1人，鄧州和汝州一半以上人數(shù)擁有執(zhí)法證；而在提高在職人員的執(zhí)法人員培訓(xùn)上，除鞏義市自行組織過培訓(xùn)外，大多數(shù)縣市主要參加知識產(chǎn)權(quán)局系統(tǒng)不定期的短期培訓(xùn)，很難快速提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

最后，缺乏必要的經(jīng)費(fèi)與裝備。辦公經(jīng)費(fèi)不足是困擾地方知識產(chǎn)權(quán)局的難題，目前大部分地方政府把知識產(chǎn)權(quán)局視為普通的行政管理機(jī)構(gòu)，只撥付行政經(jīng)費(fèi)或事業(yè)經(jīng)費(fèi)，而沒有或僅有少量行政執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。就10個直管縣而言，專門的專利行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)均為零，也沒有其他經(jīng)費(fèi)來源（上級撥款及行政事業(yè)收費(fèi)），致使執(zhí)法工作很難開展。在執(zhí)法裝備上，僅有鞏義配備了具有統(tǒng)一正規(guī)標(biāo)識的執(zhí)法車輛，而對于執(zhí)法設(shè)備中最基本的攝相機(jī)和照相機(jī)也僅有鄧州、汝州和長垣配備，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法設(shè)備嚴(yán)重不足。

縣市缺少與專利執(zhí)法其相配套的公共服務(wù)體系

專利執(zhí)法為專利工作的開展穩(wěn)定了秩序，也為專利權(quán)人提供了發(fā)明創(chuàng)造的良好環(huán)境，但是專利執(zhí)法在性質(zhì)上畢竟屬于事后救濟(jì)，有時專利技術(shù)或設(shè)計一旦遭受侵害，就會給權(quán)利人帶來難以彌補(bǔ)的損失，因此專利執(zhí)法必須與專利侵權(quán)或糾紛的預(yù)防、疏導(dǎo)機(jī)制相結(jié)合，建立相關(guān)的公共服務(wù)體系，但是就目前而言，縣市專利執(zhí)法部門基本上沒有這方面的配套工作。突出表現(xiàn)在兩個方面。一是專利維權(quán)援助機(jī)制不健全，根本無法深入開展專利維權(quán)服務(wù)。專利執(zhí)法配套專利維權(quán)援助機(jī)制是管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)就為單位和個人提供專利維權(quán)的信息、法律、技術(shù)等服務(wù)方面建立一系列的制度和措施。這其中應(yīng)當(dāng)包括管理專利工作的部門提供的直接援助或通過政策引導(dǎo)和支持通過其他載體進(jìn)行的間接援助。“專利維權(quán)服務(wù)”的內(nèi)容主要包括為單位和個人提供專利維權(quán)的信息、法律、技術(shù)等服務(wù)。從課題組調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，僅有鄧州、鞏義、汝州、長垣4縣市成立了知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)分中心，且只有鄧州和長垣有維權(quán)人員的編制，僅鄧州、鞏義、長垣分別有1-3萬不等的維權(quán)援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。受到維權(quán)中心人員數(shù)量、素質(zhì)和經(jīng)費(fèi)的限制，成立維權(quán)分中心以來知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助案件僅有長垣縣有過1件立案記錄，大部分的維權(quán)援助中心是通過開展專利知識宣傳培訓(xùn)活動進(jìn)行社會服務(wù)的，成效甚微。二是沒有針對科技創(chuàng)新型企業(yè)或其他單位的針對性專利服務(wù)措施。結(jié)合地方特色產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，為有需要的單位及個人提供專利文獻(xiàn)信息的增值服務(wù)和專利開發(fā)、申報、運(yùn)作的咨詢指導(dǎo)工作，一方面可提升專利服務(wù)能力，另一方面幫助企業(yè)規(guī)劃科技創(chuàng)新策略，避免今后發(fā)生相關(guān)專利糾紛，這與專利執(zhí)法工作也是相輔相成的。

省直管縣專利執(zhí)法模式種類多樣，仍然處于探索階段

省直管縣即省直轄縣級行政單位（省直轄縣級行政區(qū)），從2002年開始，為了優(yōu)化行政層級，在我國出現(xiàn)省直管試點(diǎn)。2014年，河南在鞏義市、蘭考縣等10個縣（市）實(shí)行的全面直管制度，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行有益探索。省直管縣行政管理方式的出現(xiàn)，也為縣級專利行政執(zhí)法開拓了新的思路。近年來，縣市專利執(zhí)法權(quán)限呈擴(kuò)張趨勢。一般認(rèn)為專利行政執(zhí)法包括三種類型：處理專利侵權(quán)糾紛、查處假冒專利行為和調(diào)解專利糾紛。根據(jù)《專利行政執(zhí)法辦法》第6條規(guī)定，管理專利工作的部門可以依據(jù)本地實(shí)際，委托有實(shí)際處理能力的市、縣級人民政府設(shè)立的專利管理部門查處假冒專利行為、調(diào)解專利糾紛。這實(shí)際上授予了基層專利執(zhí)法很大的權(quán)力。首先，從數(shù)量上看，假冒專利案件占據(jù)了與專利執(zhí)法對象的絕對多數(shù)比例，而且仍然呈上升趨勢。2010年河南省省全年查處假冒商品300余件，處理專利侵權(quán)糾紛118件；2015年全年受理專利侵權(quán)假冒案件1 448件，全省共受理專利侵權(quán)假冒案件1 448件，其中專利糾紛案件226件，假冒專利案件1 222件，執(zhí)法辦案總量上升到全國第六位。越來越多的假冒專利案件要由縣市知識產(chǎn)權(quán)局處理，縣市知識產(chǎn)權(quán)局逐漸成為實(shí)踐中的專利行政執(zhí)法的生力軍；其次，從專利侵權(quán)糾紛行政執(zhí)法結(jié)案方式來看，行政調(diào)解是當(dāng)前我國專利侵權(quán)糾紛處理中運(yùn)用得較多的一種處理手段，調(diào)解結(jié)案率正在逐步增加。因此，縣市專利行政執(zhí)法對象的范圍極為廣泛，任務(wù)重大。