○ 文／鄧郁松

觀察

氣價改革打響“雙槍”

○ 文／鄧郁松

●近年來我國日益重視推進(jìn)天然氣利用，不僅全面理順了非居民氣價，天然氣價格的市場化水平也在不斷提高。

天然氣定價機制改革打響“雙槍”。國家發(fā)改委通知，9月1日起，國家根據(jù)天然氣管道定價成本監(jiān)審結(jié)果下調(diào)管道運輸價格，13家跨省管道運輸企業(yè)管道運輸平均價格比之前下降15%。同時，結(jié)合天然氣增值稅稅率調(diào)整情況，將各?。▍^(qū)、市）非居民用氣基準(zhǔn)門站價格每千立方米降低100元。

近年來，我國推進(jìn)天然氣定價機制市場化改革的力度不斷加大。此次管道運輸價格和非居民用氣基準(zhǔn)門站價格下調(diào)，不僅是國家推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降低實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的重要舉措，而且是天然氣管道運輸價格改革的結(jié)果，有利于我國天然氣定價機制改革的進(jìn)一步推進(jìn)。

降低非居民氣價的背景和影響

天然氣是一種優(yōu)質(zhì)高效的能源產(chǎn)品。為優(yōu)化我國能源結(jié)構(gòu)，近年來我國日益重視推進(jìn)天然氣利用，并在價格改革等方面出臺了一系列政策措施。2013年以來，天然氣價格改革快速推進(jìn)，不僅全面理順了非居民用氣價格，而且市場化水平不斷提高。目前，占消費總量80%以上的非居民用氣門站價格已由市場主導(dǎo)形成。

2016年10月，在總結(jié)國內(nèi)天然氣管道運輸價格管理實踐經(jīng)驗、借鑒市場經(jīng)濟(jì)成熟國家通常做法的基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委制定出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），改革天然氣管道運輸價格機制，率先在重要網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)價格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法的全覆蓋。2017年上半年，根據(jù)改革后的天然氣管道運輸價格機制，國家發(fā)改委首次對天然氣跨省管道組織開展了定價成本監(jiān)審，核減了管道運輸企業(yè)成本，并根據(jù)成本監(jiān)審結(jié)果下調(diào)了管道運輸價格。管道運輸價格下調(diào)，加之天然氣增值稅稅率調(diào)整，為降低非居民用氣基準(zhǔn)門站價格提供了空間。

此次管道運輸價格是在國家首次對天然氣跨省管道運輸企業(yè)開展成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上核定的，標(biāo)志著科學(xué)透明的管道運輸價格監(jiān)管體系基本建立。核定天然氣跨省管道運輸企業(yè)的運輸價格，將對國內(nèi)天然氣市場建設(shè)和相關(guān)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。首先，為管道獨立運行創(chuàng)造了條件。油氣體制改革方案明確提出，分步推進(jìn)油氣干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開。先行核定天然氣管道運輸價格，為管道獨立運行做好了準(zhǔn)備。其次，有利于推動天然氣市場化交易。核定出各管道運輸價格后，每一個入口到出口的運輸價格清晰明了，天然氣生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和用戶可以約定運輸路徑并按此結(jié)算運輸費用，為天然氣市場化交易奠定了基礎(chǔ)。再次，有利于推動管網(wǎng)向第三方開放。《辦法》規(guī)定，管道運輸價格與負(fù)荷率掛鉤，管道運輸企業(yè)負(fù)荷率低于75%，實際收益率將低于準(zhǔn)許收益率，這將有效推動管網(wǎng)向第三方開放。最后，促進(jìn)管道運輸企業(yè)降本增效。通過加強成本監(jiān)審核定管道運輸價格，將引導(dǎo)管道運輸企業(yè)主動加強成本管理，控制支出，提高管道運行效率。

此次非居民用氣基準(zhǔn)門站價格每立方米降低0.1元，按政府管理價格的非居民用氣約700億立方米測算，每年將直接減輕下游工業(yè)、發(fā)電、集中供熱、出租車，以及商業(yè)、服務(wù)業(yè)等用氣行業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)70億元左右。如果考慮政府管理價格的天然氣價格降低，對市場化定價天然氣的帶動影響，則占國內(nèi)消費總量80%左右的非居民用氣價格有望降低，降價總額可達(dá)160億元以上。氣價降低可有效降低企業(yè)用氣成本，減輕實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強天然氣與其他能源產(chǎn)品的競爭力，促進(jìn)我國能源消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

氣價改革仍待推進(jìn)

改革和競爭是世界天然氣行業(yè)發(fā)展的趨勢，許多國家為提高效率和保護(hù)消費者的利益，都經(jīng)歷了或正在放松對天然氣行業(yè)的管制，在可以競爭的環(huán)節(jié)盡可能引入競爭。我國也已明確“天然氣價格形成機制改革的最終目標(biāo)是放開天然氣出廠價格，由市場競爭形成；政府只對具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管道運輸價格進(jìn)行管理”。這一改革目標(biāo)得到了社會各界的普遍認(rèn)同，與國際上天然氣定價機制改革的方向一致，也符合中國壟斷性行業(yè)改革和資源性產(chǎn)品價格改革的方向。

由于天然氣市場發(fā)展在不同階段存在很大差異，定價機制既要與天然氣市場發(fā)展的方向一致，又要充分考慮各階段的特點，與改革的進(jìn)程和各階段的特點相適應(yīng)，即天然氣定價機制的改革應(yīng)是一個漸進(jìn)和逐步完善的過程。從英國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家天然氣價格改革的歷程看，大體遵循“先放寬市場準(zhǔn)入再推進(jìn)價格改革，先放開非居民用戶價格再放開居民用戶價格，先放開用氣量大的用戶價格再按用氣量的大小逐步放開全部用戶價格”的改革路徑。這樣的改革路徑既能夠?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)價格改革，又比較穩(wěn)妥，便于各界接受，值得我國借鑒。

雖然“十二五”以來天然氣價格改革取得重要進(jìn)展，但必須看到天然氣價格改革的最終目標(biāo)尚未完成。按照“完全放開氣源價格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運輸價格和配氣價格”的天然氣價格改革的最終目標(biāo)，仍需在進(jìn)一步推進(jìn)非居民用氣價格改革等方面取得新進(jìn)展。

●今年9月1日起，全國13家跨省管道運輸企業(yè)管輸平均價格比之前下降15%。

首先，繼續(xù)推進(jìn)非居民用氣價格改革。從國際經(jīng)驗看，英國、法國、日本等國家的天然氣價格改革都是采取漸進(jìn)的方式逐步放開，并基本采取了按照用氣量大小逐步放開的方式。經(jīng)過近幾年的改革，目前我國占消費總量80%以上的非居民用氣門站價格已由市場主導(dǎo)形成。建議下一步改革的重點要放在兩方面：一方面在總結(jié)前期放開直供用戶等用氣門站價格的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，擇機全面放開非居民用氣價格；另一方面要推動形成非居民用氣價格的市場基準(zhǔn)價格，向市場參與者及時傳遞準(zhǔn)確的市場信號。

其次，是抓住有利時機推進(jìn)居民用氣價格改革。2015年以來，隨著非居民用氣價格的不斷下調(diào)，居民用氣價格和非居民用氣價格的價差不斷縮小，其中部分省區(qū)的居民用氣價格和非居民用氣價格已經(jīng)基本持平。建議抓住居民氣價和非居民氣價價差縮小的有利時機，加快推進(jìn)居民氣價和非居民氣價并軌。同時，建立居民用氣價格隨氣源價格變動進(jìn)行正常調(diào)整的機制。

最后，進(jìn)一步完善管道運輸和配氣價格監(jiān)管，促天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

加快推進(jìn)相關(guān)配套改革

從目前我國天然氣行業(yè)所處發(fā)展階段看，進(jìn)一步推進(jìn)天然氣價格改革的難點并不在于完善定價機制本身，而在于需要盡快推進(jìn)行業(yè)內(nèi)的相關(guān)改革，完善配套政策。

首先，加快推進(jìn)天然氣行業(yè)改革，逐步建立競爭性的天然氣市場。放開天然氣競爭性環(huán)節(jié)價格的前提是建立競爭性的天然氣市場，這必須進(jìn)行天然氣行業(yè)改革。天然氣市場的競爭主要體現(xiàn)在上游供氣環(huán)節(jié)和下游銷售環(huán)節(jié)。目前我國具備天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域資質(zhì)的只有中石油等少數(shù)幾家企業(yè)，在上游總體還不具備建立競爭性市場的條件。在下游銷售環(huán)節(jié)由于配氣和銷售一體化，也不具備實現(xiàn)市場競爭的條件?；诖?，需要及早明確如何建立競爭性的天然氣市場，并給出具體的路線圖和時間表，向市場參與者傳遞準(zhǔn)確信息，推進(jìn)競爭性市場的建設(shè)。同時，加快LNG接收站和管道“第三方準(zhǔn)入”管理，推動形成競爭型的市場結(jié)構(gòu)。

其次，加強長輸管道和城市管道的政府監(jiān)管，推進(jìn)管輸業(yè)務(wù)與供應(yīng)（銷售）業(yè)務(wù)分離。英國和美國天然氣市場重構(gòu)的經(jīng)驗表明，將具有自然壟斷性質(zhì)的管輸業(yè)務(wù)與可競爭性的天然氣供應(yīng)（銷售）業(yè)務(wù)分離是實現(xiàn)可持續(xù)競爭的前提和保障。當(dāng)獨立的管網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)天然氣管輸業(yè)務(wù)后，管道的第三方公平準(zhǔn)入問題就會迎刃而解，天然氣供應(yīng)端和銷售端的競爭就會真正開始，天然氣市場重構(gòu)進(jìn)程將顯著加快。天然氣定價機制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，客觀上要求管輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)的分離要取得實質(zhì)性突破。

再次，發(fā)揮好天然氣交易中心的作用，逐步形成市場交易的基準(zhǔn)價格。目前，在上海市和廣東省等進(jìn)口氣源多元化、大用戶眾多的消費地，以及像四川、重慶等天然氣資源豐富的產(chǎn)區(qū)，已初步具備市場化定價的條件。建議發(fā)揮好上海、重慶石油天然氣交易中心的作用，鼓勵生產(chǎn)商、批發(fā)商、大用戶等進(jìn)入交易中心交易，并使交易中心形成的價格逐漸成為區(qū)域市場定價的基準(zhǔn)價格，為進(jìn)一步推進(jìn)天然氣價格市場化改革積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。

最后，加強監(jiān)管體系建設(shè)。建立競爭性的天然氣市場，加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，客觀要求建立與天然氣行業(yè)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。由于目前中國的監(jiān)管體系還不能適應(yīng)天然氣市場的發(fā)展要求，需要進(jìn)一步加強監(jiān)管體系建設(shè)。

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