李素雅　宋菊芳

摘要：指出了我國城市化目前已取得重大進(jìn)展，進(jìn)入到新的發(fā)展時(shí)期，城市總體規(guī)劃也需進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與變革，中央城市工作會(huì)議的召開等為此提供了契機(jī)。以北京和上海新一輪城市總體規(guī)劃為例，對(duì)比分析了其在規(guī)劃體系、價(jià)值取向、思維方式、規(guī)劃視野、組織方式、實(shí)施機(jī)制等方面的轉(zhuǎn)型與變革。

關(guān)鍵詞：城市；總體規(guī)劃；轉(zhuǎn)型；北京；上海

中圖分類號(hào)：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2017）18020603

1城市規(guī)劃回顧與展望

改革開放以來，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展是主線，改革開放是脈絡(luò)，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，城市化水平超過50%，取得極大進(jìn)展。城市規(guī)劃從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代具體化延續(xù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到改革開放初期成為城市各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署再到市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代成為宏觀調(diào)控的有效工具，如今進(jìn)入到新的發(fā)展時(shí)期，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中將起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，城市規(guī)劃的地位不斷提升＼[1＼]。在城市化過程的發(fā)展過程中，城市規(guī)劃也產(chǎn)生了一些問題，單一關(guān)注速度與效率的“增長主義”的急功近利式規(guī)劃給城市帶來諸多后遺癥，如環(huán)境惡化、空間掠奪式開發(fā)、發(fā)展失衡、社會(huì)矛盾加劇等＼[2＼]。如今我國已步入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期。這個(gè)階段發(fā)展速度從高速轉(zhuǎn)為中速，城際分化更加明顯，發(fā)展方式從數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主，發(fā)展動(dòng)力從單純依靠工業(yè)化轉(zhuǎn)向更加多元和特色化＼[1＼]。城市規(guī)劃的綜合性、科學(xué)性、前瞻性、戰(zhàn)略性、可適性進(jìn)一步加強(qiáng)，總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新也就變得更加重要＼[3＼]。

2中央城市工作會(huì)議與新一輪總規(guī)

2015年12月20～21日，中央城市工作會(huì)議在北京舉行，分析城市發(fā)展面臨的形勢，明確做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)。論述了當(dāng)前城市工作的重點(diǎn)，提出了做好城市工作的具體部署。時(shí)隔37年，中國再次召開中央城市工作會(huì)議，在“建設(shè)”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題，提出“一個(gè)規(guī)律 五個(gè)統(tǒng)籌”：尊重城市發(fā)展規(guī)律；統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性＼[4＼]。

新一輪總規(guī)的歷史使命要求堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，改善城市生態(tài)環(huán)境，在統(tǒng)籌上下功夫，在重點(diǎn)上求突破，著力提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性＼[5＼]。新一輪城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)回歸本源強(qiáng)調(diào)改革，以人為本、優(yōu)化發(fā)展、多元推動(dòng)、區(qū)域協(xié)同、空間統(tǒng)籌、住房改革、公眾參與等。

3城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型與變革

傳統(tǒng)城市規(guī)劃在價(jià)值理念方面以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為導(dǎo)向，忽視對(duì)社會(huì)發(fā)展以及人的發(fā)展，以城市為核心，缺乏對(duì)農(nóng)村建設(shè)的必要關(guān)注；事權(quán)法理方面強(qiáng)制性內(nèi)容難以落實(shí)和監(jiān)督，與相關(guān)政策法規(guī)銜接不足；規(guī)劃體制方面信息公開與公共參與普遍缺乏，總體規(guī)劃編審周期過長導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容時(shí)效性不足，動(dòng)態(tài)評(píng)估和維護(hù)機(jī)制缺失，監(jiān)督機(jī)制不健全＼[6＼]。傳統(tǒng)城市規(guī)劃以投資為主要推動(dòng)＼[7＼]，新形勢下的城市規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新推動(dòng)。城市規(guī)劃體系的改革正由圍繞土地開發(fā)控制的微觀層面向城市總體發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略層面推進(jìn)＼[8＼]。

在國家相關(guān)政策會(huì)議精神指導(dǎo)下和城市規(guī)劃改革轉(zhuǎn)型的大背景下，上海和北京分別進(jìn)行了新一輪城市規(guī)劃編制，目前《北京城市總體規(guī)劃（2016-2030）》草案已經(jīng)編制完成并提交審核同時(shí)為充分征詢和吸納公眾意見，在北京市規(guī)劃展覽館一層展廳對(duì)草案進(jìn)行公告，市民可以申請參觀。《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）報(bào)告》草案已經(jīng)形成并開展公示，并在此基礎(chǔ)上精簡形成《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）文本圖集（草案公示版）》，兩個(gè)規(guī)劃編制分別針對(duì)北京和上海兩大超大城市的問題和發(fā)展定位進(jìn)行了總體規(guī)劃。

3.1北京城市總體規(guī)劃（2016～2030）戰(zhàn)略

《北京城市總體規(guī)劃（2016～2020）》＼[9＼]采用傳統(tǒng)的規(guī)劃編制體系，內(nèi)容包括總則；城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)與策略；城市規(guī)模；城市空間布局與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；新城發(fā)展；中心城調(diào)整優(yōu)化；產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局引導(dǎo)；社會(huì)事業(yè)發(fā)展及公共服務(wù)設(shè)施；生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)；資源節(jié)約、保護(hù)與利用以及各類專項(xiàng)規(guī)劃如市政基礎(chǔ)設(shè)施；綜合交通體系；城市綜合防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容和近期發(fā)展與建設(shè)與規(guī)劃實(shí)施。2014年初，在北京轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期，北京市從規(guī)劃入手，迅速開展了《北京城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》修改工作，形成《北京城市總體規(guī)劃（2016～2030）》草案。

此次修編重點(diǎn)在于解決北京城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的重大問題，將北京在2030年建設(shè)成國際一流的和諧宜居之都。北規(guī)委主任黃艷＼[10＼]解析相關(guān)問題時(shí)認(rèn)為規(guī)劃思想形成了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，從擴(kuò)張思維到控制思維，從北京視野到京津冀視野，從單一規(guī)劃到“多規(guī)合一”，從單個(gè)項(xiàng)目到政策分區(qū)。此次修編亮點(diǎn)在于將以往的“靜態(tài)藍(lán)圖式”的以增長擴(kuò)張為主的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?dòng)態(tài)評(píng)估式”的“戰(zhàn)略加實(shí)施”的規(guī)劃，包括建設(shè)用地做減法，確定統(tǒng)一的城市發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)，城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變，京津冀“規(guī)劃一張圖”，劃分生態(tài)紅線區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和緩沖區(qū)，破解北京突出問題，調(diào)整疏解非首都功能，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)等，重點(diǎn)是基于問題層面的解決策略和戰(zhàn)略規(guī)劃。

3.2上海市城市總體規(guī)劃（2016～2040）戰(zhàn)略

在中央十八屆五中全會(huì)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的提出和中央城市工作會(huì)議召開的政策背景下和上海國際大都市發(fā)展需求、區(qū)域一體化發(fā)展趨勢、城鄉(xiāng)格局深刻變化形勢下＼[11＼]《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》的編制區(qū)別于傳統(tǒng)的規(guī)劃編制體系采用的是目標(biāo)導(dǎo)向型規(guī)劃體系，設(shè)置總戰(zhàn)略目標(biāo)及分目標(biāo)和子目標(biāo)（圖1）。上海至2040年建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城，人文之城，生態(tài)之城；城市性質(zhì)定位為上海至2040年建成卓越的全球城市，國際經(jīng)濟(jì)，金融貿(mào)易航運(yùn)科技創(chuàng)新中心和文化大都市＼[12，13＼]。發(fā)展模式、空間支撐、實(shí)施保障共同發(fā)力促進(jìn)上海市新一輪規(guī)劃的實(shí)施。規(guī)劃核心上，體現(xiàn)了“全球化、人文化、生態(tài)化、智能化”的世界大背景，貫徹了貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強(qiáng)化五個(gè)統(tǒng)籌”的中央城市工作會(huì)議要求，突出了“以人民為中心”＼[14＼]。endprint

此次規(guī)劃編制重點(diǎn)突出上海創(chuàng)新發(fā)展先行者角色，加強(qiáng)上海發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位。突出特點(diǎn)是堅(jiān)持開門編規(guī)劃，建立專家委員會(huì)，成立公眾參與咨詢團(tuán)，廣泛征求市民意愿，《草案》形成后，用一個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行公示，充分聽取社會(huì)各界意見，同時(shí)，在編制的不同階段，專門聽取市人大、市政協(xié)的意見，多次征求各委辦局、各區(qū)的意見＼[15＼]。在城市發(fā)展目標(biāo)、城市規(guī)模、空間格局、綜合交通體系、城市文化品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境等方面實(shí)施了很多創(chuàng)新探索，包括踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新理念；為上海發(fā)展確立了新目標(biāo)；創(chuàng)建“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”新模式；構(gòu)建區(qū)域新格局；挖掘空間新資源；引導(dǎo)生活新方式；拓展新體系、新方法等（圖1）。

3.3北京新一輪城市總體規(guī)劃和上海新一輪城市總體規(guī)劃對(duì)比

北京新一輪城市總體規(guī)劃和上海新一輪城市總體規(guī)劃根據(jù)城市發(fā)展?fàn)顩r規(guī)劃內(nèi)容上各自側(cè)重不同，北京重點(diǎn)在于解決城市發(fā)展中的問題，上海重點(diǎn)突出其戰(zhàn)略引領(lǐng)地位，但是在規(guī)劃層面都體現(xiàn)出了一定的轉(zhuǎn)型和變革。

（1）規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)的規(guī)劃體系條線并列、各專項(xiàng)內(nèi)容獨(dú)立，新一輪規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞澳繕?biāo)（指標(biāo)）-策略-機(jī)制”邏輯串聯(lián)組成的有機(jī)整體＼[16＼]，由目標(biāo)體系統(tǒng)籌發(fā)展模式、空間支撐與實(shí)施保障。

（2）價(jià)值取向的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃價(jià)值取向以經(jīng)濟(jì)為主，一切為了提升經(jīng)濟(jì)效益，新一輪規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)公平公正、以人為本、生態(tài)環(huán)保、注重人文，為人創(chuàng)造更好的工作生活環(huán)境。

李素雅，等：城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型與變革

地理與規(guī)劃

（3）思維方式的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃是外延式發(fā)展型規(guī)劃思維，新一輪規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生增長型規(guī)劃思維＼[16＼]。嚴(yán)守土地、人口、生態(tài)、安全底線，提升存量土地資源效益，為未來城市發(fā)展預(yù)留充分空間。

（4）規(guī)劃視野的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃多立足市域的內(nèi)生發(fā)展，新一輪規(guī)劃強(qiáng)調(diào)開放式的全球互聯(lián)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展。大到城市群，中到城鎮(zhèn)圈，小到社區(qū)內(nèi)15 min生活圈，均強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌互聯(lián)發(fā)展。

（5）組織方式的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃多由規(guī)劃部門主導(dǎo)，新一輪規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)開門做規(guī)劃、全社會(huì)共同參與、共治共管、共建共享。不僅強(qiáng)調(diào)多個(gè)部門共同參與，做到“多規(guī)合一”，更強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾全程參與總規(guī)編制，如聯(lián)合編制團(tuán)隊(duì)、專家咨詢團(tuán)等組織的引入，利用網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)拓展多樣的公眾參與渠道和載體，構(gòu)建常態(tài)化公眾參與社會(huì)協(xié)同平臺(tái)＼[16＼]。

（6）實(shí)施機(jī)制的轉(zhuǎn)型與變革：傳統(tǒng)規(guī)劃偏向于勾畫理想藍(lán)圖，新一輪規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣嬷黧w共同行動(dòng)的綱領(lǐng)＼[16＼]。構(gòu)建空間規(guī)劃體系，完善政策法規(guī)體系，加強(qiáng)互聯(lián)感知、大數(shù)據(jù)分析和智能決策技術(shù)應(yīng)用構(gòu)建定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。

4結(jié)語

中國城市化已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，城市總體規(guī)劃在城市發(fā)展中將起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。北京新一輪城市總體規(guī)劃和上海新一輪城市總體規(guī)劃是新的發(fā)展背景下對(duì)城市發(fā)展模式的深刻思考與創(chuàng)新探索，也是我國城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型與變革的實(shí)踐先行者，還需要不斷完善和優(yōu)化，以期為未來城市發(fā)展開拓新的空間。

參考文獻(xiàn)：

[1]

楊保軍. 城市規(guī)劃30年回顧與展望＼[J＼]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2010（1）：14～23.

＼[2＼]張京祥，趙丹，陳浩. 增長主義的終結(jié)與中國城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型＼[J＼]. 城市規(guī)劃，2013（1）：45～50

＼[3＼]李曉江. 總體規(guī)劃向何處去＼[J＼]. 城市規(guī)劃，2011，35（12）：28～34.

＼[4＼]佚名.中央城市工作會(huì)議＼[EB/OL＼].http：//baike.baidu.com.

＼[5＼]楊保軍.從中央城市工作會(huì)議精神談新一輪總規(guī)的歷史使命＼[EB/OL＼].https：//max.book118.com/html/2017/0610/113200903.shtm.

＼[6＼]李曉江，張菁，董珂，等. 當(dāng)前我國城市總體規(guī)劃面臨的問題與改革創(chuàng)新方向初探＼[J＼]. 上海城市規(guī)劃，2013（3）：1～5.

＼[7＼]鄭國，秦波. 論城市轉(zhuǎn)型與城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型——以深圳為例＼[J＼]. 城市發(fā)展研究，2009，16（3）：31～35.

＼[8＼]鄒兵. 由“戰(zhàn)略規(guī)劃”到“近期建設(shè)規(guī)劃”——對(duì)總體規(guī)劃變革趨勢的判斷＼[J＼]. 城市規(guī)劃，2003，27（5）：6～12.

＼[9＼]北京市人民政府.北京城市總體規(guī)劃（2016-2020）＼[R＼].北京：北京市人民政府，2016.

＼[10＼]佚名.北規(guī)委主任黃艷解析“北京總規(guī)”修改重點(diǎn)＼[EB/OL＼].https：//bj.hooselp.com/protal.phpmod=view&aid=15806.

＼[11＼]徐毅松，石崧，范宇. 新形勢下上海市城市總體規(guī)劃方法論探究沖＼[J＼]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2009（2）：43～45.

＼[12＼]上海市人民政府.上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）報(bào)告＼[R＼].上海：上海市人民政府，2016.

＼[13＼]上海市人民政府.上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）文本圖集（草案公示版）＼[R＼].上海：上海市人民政府，2016.

＼[14＼]莊少勤. 邁向卓越的全球城市--上海新一輪城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新探索＼[J＼]. 上海城市規(guī)劃，2016（4）：1～8.

＼[15＼]莊少勤.關(guān)于《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）（送審稿）》的情況說明＼[R＼].上海：第十四屆上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議，2016.

＼[16＼]莊少勤，徐毅松，熊健，等. 超大城市總體規(guī)劃的轉(zhuǎn)型與變革——上海市新一輪城市總體規(guī)劃的實(shí)踐探索＼[J＼]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2017（2）.endprint