魏子博，顏玉萍，石曉平，孫 潔

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210095）

城市棚戶區(qū)改造土地增值收益分配機(jī)理研究
——基于吉林省松原市的改造案例

魏子博，顏玉萍，石曉平，孫 潔

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210095）

研究目的：基于城市棚戶區(qū)改造土地增值的形成機(jī)理，試圖構(gòu)建土地增值收益分配的理論分析框架，探討土地增值收益形成與分配的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，為構(gòu)建合理的土地增值收益分配機(jī)制提供依據(jù)。研究方法：規(guī)范分析法和案例分析法。研究結(jié)果：（1）根據(jù)不同的土地增值形成機(jī)理，土地增值收益需要實(shí)行差別化的分配機(jī)制；（2）現(xiàn)實(shí)中土地增值收益分配存在忽略了部分主體的貢獻(xiàn)和應(yīng)該“返還社會(huì)”的土地增值實(shí)際上被少數(shù)人壟斷的問(wèn)題；（3）現(xiàn)實(shí)中土地增值收益分配的主要爭(zhēng)議是初次分配“漲價(jià)歸公”的土地增值如何實(shí)現(xiàn)“返還社會(huì)”，和再次分配新產(chǎn)生的土地增值如何實(shí)現(xiàn)“返還社會(huì)”。研究結(jié)論：需要構(gòu)建一個(gè)多方博弈平臺(tái)，引入合理的談判機(jī)制，通過(guò)協(xié)商談判和討價(jià)還價(jià)達(dá)成各方相對(duì)滿意的土地增值收益分配方案。

土地經(jīng)濟(jì)；城市棚戶區(qū)改造；土地增值收益分配；案例分析；多方博弈平臺(tái)

1 引言

2004年，遼寧省率先開(kāi)啟了全省范圍的棚戶區(qū)①棚戶區(qū)的概念來(lái)源于2013年7月4日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，棚戶區(qū)是指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。我國(guó)的棚戶區(qū)有城市、國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)和中央下放地方煤礦5大類。改造，2005年國(guó)家啟動(dòng)了對(duì)中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造，2008年棚戶區(qū)改造在全國(guó)范圍內(nèi)普遍展開(kāi)。棚戶區(qū)近些年來(lái)逐漸成為城市化品質(zhì)提升的重點(diǎn)，2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，使棚戶區(qū)改造工作成為了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型，改善民生和城市環(huán)境的重要工程。

棚戶區(qū)改造本身面臨著很多難題，如征地拆遷、拆遷和建設(shè)資金、棚戶區(qū)貧困、居民安置等問(wèn)題。因此棚戶區(qū)改造并非如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)一樣是單純的開(kāi)發(fā)問(wèn)題，而是綜合發(fā)展的概念[1]。在城市房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的背景下，棚戶區(qū)改造中騰出大量的建設(shè)用地，成為助推棚戶區(qū)改造的重要抓手和棚戶區(qū)改造依賴的重要資源。棚戶區(qū)改造騰出的大量土地由于棚戶區(qū)事實(shí)已經(jīng)處于城市的優(yōu)良地段而產(chǎn)生大量土地增值，土地增值收益成為棚戶區(qū)改造中各方利益主體博弈的焦點(diǎn)，利益主體在權(quán)益模糊體制下對(duì)既得權(quán)益和潛在權(quán)益進(jìn)行爭(zhēng)取[2]。棚戶區(qū)改造過(guò)程如何實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配，不僅關(guān)乎社會(huì)公平和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[3]，更重要的是關(guān)乎城市可持續(xù)發(fā)展和棚戶區(qū)改造政策是否可以成功。

棚戶區(qū)改造中如何實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡是一個(gè)異常復(fù)雜和困難的問(wèn)題，因?yàn)榫薮蟮耐恋卦鲋档漠a(chǎn)生來(lái)源復(fù)雜，而且收益分配涉及眾多利益主體。收益分配不僅涉及土地、房屋、基礎(chǔ)設(shè)施等財(cái)產(chǎn)權(quán)利收益劃分，而且涉及政府規(guī)劃管制、交通規(guī)劃、城市建設(shè)管理、公共綠色空間建設(shè)等公共決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和公共利益保護(hù)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于棚戶區(qū)改造的研究主要還停留在改造政策本身優(yōu)化的策略分析層面，主要涉及改造模式[4]、融資模式[5]、城市政府定位[6]以及改造策略研究[7]等方面，而以棚戶區(qū)改造中土地增值收益分配問(wèn)題為切入點(diǎn)，無(wú)疑是抓住了棚戶區(qū)改造問(wèn)題的關(guān)鍵。

現(xiàn)有關(guān)于土地增值收益的研究，為本文的分析提供了很多值得借鑒的思路?，F(xiàn)有研究從征地制度改革[8]、出讓制度改革[9]、租稅費(fèi)制度改革[10]、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新[11]等多個(gè)角度，分析了土地增值收益可能產(chǎn)生的來(lái)源以及分配的機(jī)制，但由于土地產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)化改革、城市發(fā)展中政府功能定位等在中國(guó)都是一個(gè)漸進(jìn)變化和改革的過(guò)程，因此目前對(duì)于土地增值的來(lái)源和增值分配機(jī)制的討論還沒(méi)有形成清晰的主線。

本文將從土地增值形成機(jī)理出發(fā)，以棚戶區(qū)改造為案例，試圖構(gòu)建土地增值收益分配的理論分析框架，然后結(jié)合吉林省松原市城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，探討在特定案例中土地增值收益形成與分配的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，最終嘗試構(gòu)建一個(gè)多方博弈平臺(tái)解決棚戶區(qū)改造土地增值收益分配現(xiàn)存的問(wèn)題，試圖為構(gòu)建合理的土地增值收益分配機(jī)制提供更多的思考，且為相關(guān)研究提供理論借鑒和實(shí)證支持，也為棚戶區(qū)改造政策制定提供依據(jù)。

2 基于城市棚戶區(qū)改造的土地增值形成及分配的理論分析

2.1 土地增值的定義與形成特點(diǎn)

城市棚戶區(qū)改造土地增值是指改造中②改造中包括土地征收和房屋拆遷環(huán)節(jié)、配套設(shè)施建設(shè)和土地出讓環(huán)節(jié)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和銷售環(huán)節(jié)，土地征收和房屋拆遷環(huán)節(jié)土地增值表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價(jià)格與土地或房屋原值的差價(jià)，配套設(shè)施建設(shè)和土地出讓環(huán)節(jié)土地增值表現(xiàn)為土地出讓價(jià)格與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價(jià)格的差價(jià)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和銷售環(huán)節(jié)土地增值表現(xiàn)為房地產(chǎn)價(jià)格與土地出讓價(jià)格的差價(jià)。和改造后③改造后，雖然房屋表現(xiàn)出價(jià)格上漲（房屋比原來(lái)更新和新的土地使用者裝修等投資是導(dǎo)致房屋價(jià)格上漲的原因，然而隨著時(shí)間發(fā)展，房屋其實(shí)是存在折舊而貶值的），但是實(shí)際上更主要是土地價(jià)格的上漲，此部分的土地增值也是本文討論的部分。由于政府、土地使用者或經(jīng)營(yíng)者等公共行為或私人行為引起的土地價(jià)值的增加，實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是地租增值和土地資本增加，外在表現(xiàn)是土地價(jià)格的增長(zhǎng)。

棚戶區(qū)改造中的土地增值形成特點(diǎn)是土地增值數(shù)量巨大和土地增值集中釋放。棚戶區(qū)事實(shí)上已經(jīng)處于城市較好的地段，交通與經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件優(yōu)良，該區(qū)位土地潛在需求巨大，供需矛盾緊張，改造中騰出的土地進(jìn)入市場(chǎng)之時(shí)，地價(jià)直接比肩甚至超越城市高位地價(jià)，土地增值數(shù)量之大可想而知。改造中土地潛在價(jià)值得到提升，尤其是改造之前的集體土地，由于種種法律限制，原棚戶區(qū)土地?zé)o法以合法途徑進(jìn)入市場(chǎng)，土地潛在價(jià)值難以顯化，經(jīng)過(guò)改造，原棚戶區(qū)土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，解除了土地價(jià)值釋放的種種約束，土地價(jià)值得到顯化，原棚戶區(qū)土地潛在的土地價(jià)值得到釋放，并且往往是短時(shí)間內(nèi)集中釋放。

2.2 土地增值的產(chǎn)生來(lái)源

土地增值分為人工增殖和自然增值。其中人工增殖是由于土地使用者或經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地進(jìn)行連續(xù)追加投資，提高土地生產(chǎn)力而產(chǎn)生的土地增值；而自然增值是由于政府或公共行為引起的土地增值，實(shí)際上是一種正的外部性，如基礎(chǔ)設(shè)施改善和社會(huì)條件改善引起的外部輻射性的土地增值、減少土地使用限制而帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)變更的土地增值、土地用途變更或利用效率提高引起的效益性的土地增值、由市場(chǎng)調(diào)節(jié)引起的供求性的土地增值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高引起的社會(huì)普遍性的土地增值[12]。

人工增值的產(chǎn)生：棚戶區(qū)改造中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)生產(chǎn)要素投入，帶來(lái)直接投資性的土地增值。

自然增值的產(chǎn)生：第一，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)條件改善均會(huì)引起外部輻射性的土地增值。改造中基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、醫(yī)院等）建設(shè)顯著提升了棚戶區(qū)土地使用的便利程度，產(chǎn)生了“溢出效應(yīng)”，帶來(lái)了外部輻射性的土地增值。印度維沙卡帕特南貧民窟改造中，居民的生活條件得到改善，貧民窟以及鄰近社區(qū)地價(jià)和房?jī)r(jià)上升[13]，基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高帶來(lái)了貧民窟整體物業(yè)價(jià)值的增加[14]。改造中社會(huì)條件（消防、治安等）的改善顯著提升了棚戶區(qū)居住條件和環(huán)境質(zhì)量，同樣產(chǎn)生了“溢出效應(yīng)”，帶來(lái)外部輻射性的土地增值。由于治安和衛(wèi)生條件較差，貧民窟的土地價(jià)值往往低于其他地區(qū)[15-16]，反向驗(yàn)證了社會(huì)條件改善可以引起外部輻射性的土地增值。第二，產(chǎn)權(quán)變更會(huì)帶來(lái)土地增值。改造前的集體土地，城市規(guī)劃調(diào)整后，經(jīng)過(guò)土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，破除了法律規(guī)定的種種限制，提高土地使用者的增值預(yù)期，帶來(lái)了土地增值。第三，用途變更和利用效率提高均會(huì)引起效益性的土地增值。改造前，有些棚戶區(qū)土地只是住宅用地，城市規(guī)劃調(diào)整后，變更為商服和住宅綜合用地，土地利用效益得以提升，產(chǎn)生了效益性的土地增值。改造前，棚戶區(qū)容積率低，土地利用強(qiáng)度與利用效率較低，土地整體價(jià)值較低，城市規(guī)劃變更后，容積率提高，土地利用強(qiáng)度與利用效率得到提升，產(chǎn)生了效益性的土地增值。第四，市場(chǎng)調(diào)節(jié)會(huì)引起供求性的土地增值。改造中，騰出了大量的建設(shè)用地，由于處于較好的地段，潛在需求較高，與其有限的供給相比，短期內(nèi)棚戶區(qū)土地供不應(yīng)求，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)，產(chǎn)生了供求性的土地增值。第五，區(qū)位條件變化和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展均會(huì)引起社會(huì)普遍性的土地增值。改造前，棚戶區(qū)區(qū)位條件不斷改善，由城市邊緣區(qū)逐漸進(jìn)入中心區(qū)域，土地的潛在價(jià)值也“水漲船高”，產(chǎn)生了社會(huì)普遍性的土地增值。改造中和改造后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是城市人口增加、產(chǎn)業(yè)集聚等，相對(duì)無(wú)限的土地需求與相對(duì)有限的土地供給的矛盾日益尖銳，長(zhǎng)期的城市地價(jià)呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，產(chǎn)生了社會(huì)普遍性的土地增值。此外，棚戶區(qū)政策制定和城市規(guī)劃變更在一定程度上為自然增值產(chǎn)生創(chuàng)造了重要條件。

通過(guò)梳理城市棚戶區(qū)改造土地增值的不同來(lái)源，構(gòu)建了城市棚戶區(qū)土地增值形成機(jī)理的框架（表1）。

2.3 土地增值的收益分配

（1）基于產(chǎn)生來(lái)源的土地增值收益分配。人工增值的分配：由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商投入大量的資本、人力等生產(chǎn)要素，凝聚在土地上的價(jià)值量增加，按照生產(chǎn)要素投入理論和貢獻(xiàn)原則，這部分土地增值歸房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商所有，通過(guò)房地產(chǎn)銷售利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)人工增值的分享。

自然增值的分配：第一，外部輻射性的土地增值的分配。由于地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)條件改善，帶來(lái)了外部輻射性的土地增值，按照生產(chǎn)要素投入理論、公共物品供給理論以及貢獻(xiàn)原則，通過(guò)土地出讓金實(shí)現(xiàn)這部分土地增值由地方政府分享。第二，產(chǎn)權(quán)變更的土地增值的分配。土地征收過(guò)程中，原棚戶區(qū)居民喪失了部分或全部土地，為土地增值提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)——土地要素，根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)理論和貢獻(xiàn)原則，通過(guò)土地征收和房屋拆遷補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)這部分土地增值由原棚戶區(qū)居民分享，然而城市規(guī)劃調(diào)整是土地產(chǎn)權(quán)變更的前提，為產(chǎn)權(quán)變更的土地增值產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，按照貢獻(xiàn)原則，這部分土地增值少部分應(yīng)由地方政府分享。第三，效益性的土地增值的分配。城市規(guī)劃調(diào)整是土地用途變更或利用效率提高的前提，為效益性的土地增值的產(chǎn)生創(chuàng)造了重要條件，并且土地用途變更或利用效率提高的實(shí)現(xiàn)，很大程度上是靠房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商來(lái)完成的，除此之外，效益性的土地增值可以視為是社會(huì)全民的貢獻(xiàn)，正是社會(huì)需要（比如增加服務(wù)供給、增加居住空間等）推動(dòng)了這部分土地增值的產(chǎn)生，因此，根據(jù)貢獻(xiàn)原則，效益性的土地增值大部分應(yīng)該“漲價(jià)歸公”①亨利·喬治在《進(jìn)步與貧困》中寫到“土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報(bào)酬……它表示壟斷的交換價(jià)值。它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的，而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因此，社會(huì)可以完全把它全部拿過(guò)來(lái)……”，“我提議的不是收購(gòu)私有土地，也不是充公私有土地。前者是不公正的；后者是不必要的。……沒(méi)有必要充公土地，只有必要充公地租”，闡述了“漲價(jià)歸公”的觀點(diǎn)，并且討論“如何把地租化作國(guó)家的稅收”。我國(guó)孫中山先生也持有相似的觀點(diǎn)，“地價(jià)高漲，是由于社會(huì)改良和工商進(jìn)步。這種進(jìn)步和改良的功勞，還是由眾人的力量經(jīng)營(yíng)而來(lái)的；所以由這種改良和進(jìn)步之后，所漲高的地價(jià)，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有”。因此，“漲價(jià)歸公”實(shí)際上是遵循貢獻(xiàn)原則分配土地增值。本文中“漲價(jià)歸公”的含義與亨利喬治和孫中山先生的觀點(diǎn)相似，是根據(jù)貢獻(xiàn)原則土地增值歸社會(huì)全民所有，也可以表述為土地增值“返還社會(huì)”，并非是土地增值歸政府所有，即并非“漲價(jià)歸政府”。或者“返還社會(huì)”，少部分由地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商分享。第四，供求性的土地增值的分配。供求性的土地增值（尤其在土地出讓環(huán)節(jié)和房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)），主要是短期內(nèi)社會(huì)對(duì)于城市優(yōu)良地段土地的需求超過(guò)其供給導(dǎo)致的，可以視為社會(huì)全民的貢獻(xiàn)，根據(jù)貢獻(xiàn)原則，應(yīng)該“返還社會(huì)”。第五，社會(huì)普遍性的土地增值的分配。這部分土地增值是長(zhǎng)期城市土地相對(duì)無(wú)限的需求與其相對(duì)有限的供給矛盾導(dǎo)致的，實(shí)際上是社會(huì)全民的貢獻(xiàn)，根據(jù)貢獻(xiàn)原則，應(yīng)該“返還社會(huì)”。然而棚戶區(qū)改造后，社會(huì)普遍性的土地增值由新的土地使用者分享，這部分土地增值應(yīng)該“返還社會(huì)”，因此，新的土地使用者理應(yīng)具有參與土地增值收益分配協(xié)商和談判的資格。此外，棚戶區(qū)政策制定推進(jìn)了棚戶區(qū)改造進(jìn)程，也可以認(rèn)為是地方政府在土地增值產(chǎn)生過(guò)程中的部分貢獻(xiàn)。

“返還社會(huì)”的土地增值，既然屬于社會(huì)全民所有，其他社會(huì)成員②本文中其他社會(huì)成員包括城市棚戶區(qū)改造直接影響的外來(lái)人口和城市其他非棚戶區(qū)改造人口（分為城市其他人口和城市其他外來(lái)人口）。理應(yīng)具有分享權(quán)，因此，其他社會(huì)成員具有參與棚戶區(qū)改造土地增值分配的資格。中央政府作為社會(huì)全民的代理人，應(yīng)該代表社會(huì)全民分享“返還社會(huì)”的土地增值，因此，中央政府同樣具有參與棚戶區(qū)改造土地增值分配的資格。

表2 城市棚戶區(qū)改造土地增值收益的分配情況Tab.2 The land incremental revenue distribution in the transformation of urban shanty towns

（2）土地增值收益分配的多方博弈平臺(tái)構(gòu)建。棚戶區(qū)改造中和改造后，土地增值收益分配存在產(chǎn)權(quán)界定模糊（產(chǎn)權(quán)“模糊域”①本文中“模糊域”代表由于法律上沒(méi)有明確界定、技術(shù)上難以準(zhǔn)確測(cè)度、利益分配上存在爭(zhēng)議等原因造成土地增值收益分配尚未或難以確定（即存在不確定性）的所有情況。）、準(zhǔn)確測(cè)度難題（技術(shù)“模糊域”）、利益訴求沖突（利益“模糊域”）等癥結(jié)，這些癥結(jié)引發(fā)了土地增值收益分配的爭(zhēng)議，增加了不確定性，提升了棚戶區(qū)改造的運(yùn)行成本。具體闡述如下：

首先，棚戶區(qū)改造前，如果土地屬于集體所有，那么，誰(shuí)是集體土地所有者？鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體還是村民小組，往往情況復(fù)雜；如何確定集體成員權(quán)？外嫁女等是否屬于集體成員，常常存在爭(zhēng)議，集體所有權(quán)和成員權(quán)界定模糊，引發(fā)了土地增值收益分配的摩擦；改造中，大都采取“房地合一”的補(bǔ)償原則，然而存在土地征收時(shí)，土地屬于集體所有，房屋屬于原棚戶區(qū)居民所有，一概而論，造成土地和房屋補(bǔ)償界限模糊。此外，改造中和改造后，“漲價(jià)歸公”的土地增值是否應(yīng)該由社會(huì)全民共享，現(xiàn)行法律體系并未明確界定，依然存在爭(zhēng)論。因此，產(chǎn)權(quán)界定模糊，產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)“模糊域”，增加了不確定性，提升了土地增值收益分配的復(fù)雜性。

其次，雖然理論上可以分為人工增值和自然增值，但是兩種土地增值的具體份額難以準(zhǔn)確測(cè)度，土地增值往往按照產(chǎn)生環(huán)節(jié)[17]進(jìn)行測(cè)度，容易忽視社會(huì)全民在土地增值形成中的貢獻(xiàn)，難以確定“返還社會(huì)”的土地增值，再加上自然增值，產(chǎn)生來(lái)源多樣，難以實(shí)現(xiàn)技術(shù)分割。因此，準(zhǔn)確測(cè)度難題，導(dǎo)致了技術(shù)“模糊域”，增加了不確定性，土地增值收益按照理論歸屬進(jìn)行分配存在技術(shù)層面的障礙。

再次，改造中，土地增值數(shù)量巨大和集中釋放，在尚未形成土地增值收益分配共識(shí)的情況下，相關(guān)利益主體不斷通過(guò)博弈爭(zhēng)奪更多的土地增值收益，并且利益訴求表達(dá)途徑缺乏。因此，利益訴求沖突，引發(fā)了利益“模糊域”，增加了不確定性，造成變更土地增值收益分配現(xiàn)有格局成為牽一發(fā)而動(dòng)全身的難題。

總之，解決土地增值收益分配難題，減少不確定性是關(guān)鍵一環(huán)，構(gòu)建土地增值收益分配的多方博弈平臺(tái)是一種應(yīng)對(duì)舉措。同時(shí)利益博弈平臺(tái)還可以起到以下作用：首先，將集體與集體以外利益主體土地增值收益分配方案明晰，在一定程度上減小了土地增值收益分配的復(fù)雜性，為進(jìn)一步地解決產(chǎn)權(quán)界定模糊問(wèn)題創(chuàng)造了條件；其次，確定出難以實(shí)現(xiàn)技術(shù)分割的土地增值收益部分，將無(wú)爭(zhēng)議的與有爭(zhēng)議的土地增值收益部分分開(kāi)，為解決準(zhǔn)確測(cè)度難題提供了可能；最后，實(shí)現(xiàn)利益主體明晰表達(dá)利益訴求，通過(guò)協(xié)商和談判達(dá)成相對(duì)更優(yōu)的利益分配格局，在一定程度上為解決利益訴求沖突提供了可能。因此，構(gòu)建土地增值收益分配的多方博弈平臺(tái)，減少不確定性，降低棚戶區(qū)改造的運(yùn)行成本，不僅具有現(xiàn)實(shí)的必要性，而且是解決土地增值收益分配難題的一種變通方案。

3 松原市HP小區(qū)綜合樓改造土地增值收益的分配過(guò)程與結(jié)果評(píng)析

本文選取吉林省松原市作為研究區(qū)域，東北地區(qū)資源型城市及其他老工業(yè)基地城市由于新中國(guó)建立初期“先生產(chǎn)后生活”的建設(shè)模式、城市產(chǎn)業(yè)衰退以及普遍失業(yè)，形成了矛盾高度集中的城市棚戶區(qū)[18]，棚戶區(qū)問(wèn)題在東北地區(qū)表現(xiàn)最為突出。作為棚戶區(qū)改造的發(fā)源地，東北地區(qū)積累了大量的可供研究的改造案例。

HP小區(qū)綜合樓項(xiàng)目起止時(shí)間為2013—2015年，采用政府主導(dǎo)、開(kāi)發(fā)商參與模式，由政府負(fù)責(zé)房屋拆遷、補(bǔ)償及過(guò)渡期費(fèi)用的支付，配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，采用凈地出讓的方式。改造前為居住用地，改造后為商住結(jié)合用地。

3.1 土地增值收益的分配過(guò)程

按照棚戶區(qū)改造運(yùn)行流程和利益主體參與環(huán)節(jié)，具體過(guò)程如下：（1）土地征收和房屋拆遷環(huán)節(jié)。該項(xiàng)目不涉及農(nóng)村集體土地，不存在對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。共征收居民房屋戶數(shù)73戶，其中選擇貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換分別是9戶和64戶。貨幣補(bǔ)償金額669.44萬(wàn)元，產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償折成貨幣4144萬(wàn)元，過(guò)渡期獲得租房費(fèi)用和越冬采暖費(fèi)168萬(wàn)元。土地征收和房屋拆遷環(huán)節(jié)的土地增值收益4981.44萬(wàn)元，完全歸原棚戶區(qū)居民所有。（2）配套設(shè)施建設(shè)和土地出讓環(huán)節(jié)。地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投入成本1740萬(wàn)元，獲得土地出讓金1500萬(wàn)元，各項(xiàng)稅費(fèi)收入1562.18萬(wàn)元，支付棚戶區(qū)居民的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用和過(guò)渡期費(fèi)用837.44萬(wàn)元。配套設(shè)施建設(shè)和土地出讓環(huán)節(jié)的土地增值收益484.74萬(wàn)元，完全由地方政府分享，沒(méi)有供應(yīng)保障性住宅用地。（3）房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和銷售環(huán)節(jié)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得銷售收入16000萬(wàn)元，建安成本8640萬(wàn)元，土地契稅及印花稅75.75萬(wàn)元，營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加稅880萬(wàn)元，回遷樓和商品房總繳納費(fèi)用275.52萬(wàn)元，購(gòu)買土地價(jià)款1500萬(wàn)元，社會(huì)平均利潤(rùn)2501.68萬(wàn)元。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和銷售環(huán)節(jié)的土地增值收益為2127.05萬(wàn)元，完全由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商分享，并未建設(shè)和提供保障性住房。

3.2 土地增值收益分配的結(jié)果分析

一方面，部分實(shí)現(xiàn)了理論分配結(jié)果。原棚戶區(qū)居民獲得了房屋拆遷補(bǔ)償，基本上是公平補(bǔ)償；地方政府獲得了土地出讓金，分享了外部輻射性的土地增值；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得了房地產(chǎn)銷售利潤(rùn)，分享了土地的人工增值。其他社會(huì)成員缺乏分享土地增值的途徑，尤其是城市棚戶區(qū)改造直接影響的外來(lái)人口不但未能分享土地增值，反而增加了生活成本，甚至有些外來(lái)人口被迫遷移到城市郊區(qū)。中央政府并未參與土地增值分配，新的土地使用者基本上分享社會(huì)普遍性的土地增值。

另一方面，尚且還存在一些問(wèn)題。（1）忽略了部分主體的貢獻(xiàn)。城市規(guī)劃變更對(duì)產(chǎn)生效益性的土地增值的作用以及改造政策對(duì)于棚戶區(qū)改造進(jìn)程的推動(dòng)作用容易被忽視，由此帶來(lái)的土地增值應(yīng)該部分由地方政府分享。另外，其他社會(huì)成員（尤其是城市外來(lái)人口）集聚引起社會(huì)普遍性的土地增值的貢獻(xiàn)在分配過(guò)程中被忽視。因此，現(xiàn)有土地增值收益分配在一定程度上忽略了地方政府和其他社會(huì)成員的貢獻(xiàn)。此外，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在棚戶區(qū)改造中，建造了符合市場(chǎng)需求的住宅或物業(yè)產(chǎn)品，在一定程度上保證了房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)土地增值的實(shí)現(xiàn)，這部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的貢獻(xiàn)也容易被忽略。（2）應(yīng)該“返還社會(huì)”的土地增值實(shí)際上被少數(shù)人壟斷。改造后社會(huì)普遍性的土地增值由新的土地使用者分享。另外，在土地出讓環(huán)節(jié)，供求性的土地增值歸地方政府所有。在房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)，供求性的土地增值歸房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商所有。因此，應(yīng)該“返還社會(huì)”的土地增值實(shí)際上被地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以及新的土地使用者所享有。

4 城市棚戶區(qū)改造土地增值收益分配的多方博弈平臺(tái)構(gòu)建

構(gòu)建城市棚戶區(qū)改造土地增值收益分配的多方博弈平臺(tái)，需要考慮以下幾個(gè)問(wèn)題。

（1）應(yīng)該包括哪些利益主體？案例中，只有地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、原棚戶區(qū)居民和新的土地使用者參與土地增值分配，其他社會(huì)成員缺乏參與土地增值分配的途徑。為了實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)成員分享土地增值，需要把中央政府和其他社會(huì)成員納入土地增值收益分配過(guò)程。

（2）土地增值收益分配的爭(zhēng)議何在？爭(zhēng)議一，棚戶區(qū)改造過(guò)程中（即初次分配）“漲價(jià)歸公”的土地增值如何實(shí)現(xiàn)“返還社會(huì)”；爭(zhēng)議二，棚戶區(qū)改造完成后（即再次分配）新產(chǎn)生的土地增值如何實(shí)現(xiàn)“返還社會(huì)”。問(wèn)題的主要癥結(jié)在于難以將應(yīng)該“返還社會(huì)”的土地增值準(zhǔn)確測(cè)算出來(lái)。同時(shí)需要考慮通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”的土地增值“返還社會(huì)”，美國(guó)、英國(guó)以及臺(tái)灣地區(qū)的“增值溢價(jià)捕獲”、“區(qū)段征收”和“市地重劃”提供了有益的實(shí)現(xiàn)形式。

（3）土地增值收益較為可行的分配方案如何設(shè)計(jì)？初次分配中，將土地征收與房屋拆遷環(huán)節(jié)到房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)整個(gè)過(guò)程的土地增值測(cè)算出來(lái)，扣除歸屬地方政府基礎(chǔ)設(shè)施改善和社會(huì)條件改善的投資額、歸屬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的生產(chǎn)要素投入額和相關(guān)稅費(fèi)以及原棚戶區(qū)居民獲得的土地征收和房屋拆遷的補(bǔ)償，剩余部分的土地增值收益在中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、原棚戶區(qū)居民之間進(jìn)行分配，“返還社會(huì)”的土地增值主要?dú)w中央政府所有，然后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段為其他社會(huì)成員提供公共服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)成員分享“返還社會(huì)”的土地增值；地方政府獲得外部輻射性的土地增值；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得土地的人工增值；原棚戶區(qū)居民獲得產(chǎn)權(quán)變更的土地增值，如果不存在產(chǎn)權(quán)變更情況，至少需要獲得公平補(bǔ)償。再次分配中，中央政府、地方政府和新的土地使用者就社會(huì)普遍性的土地增值部分進(jìn)行分配，通過(guò)征收土地增值稅或不動(dòng)產(chǎn)稅等形式，獲得的稅收實(shí)行中央政府和地方政府共享，中央政府獲得的稅收通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段為其他社會(huì)成員提供公共服務(wù)，地方政府獲得的稅收用于以后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)條件改善。

（4）土地增值收益分配的多方博弈平臺(tái)如何構(gòu)建？關(guān)鍵是引入合理的談判機(jī)制，初次分配中賦予原棚戶區(qū)居民分配參與權(quán)，再次分配中賦予新的土地使用者協(xié)商參與權(quán)，通過(guò)協(xié)商談判和討價(jià)還價(jià)達(dá)成各方相對(duì)滿意的土地增值收益分配方案。保障原棚戶區(qū)居民土地增值收益分享的份額，同時(shí)適當(dāng)考慮地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在土地增值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的貢獻(xiàn)，避免大幅度增加新的土地使用者的稅負(fù)，保證其他社會(huì)成員分享“返還社會(huì)”的土地增值。引入談判機(jī)制依然存在難以達(dá)成土地增值收益分配方案共識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，可能存在“釘子戶”問(wèn)題，造成少數(shù)人侵犯多數(shù)人合法權(quán)益的狀況，可以借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定達(dá)成補(bǔ)償和安置方案共識(shí)最低人口占比（比如90%），超過(guò)該比例，可以由法院強(qiáng)制推動(dòng)棚戶區(qū)改造開(kāi)發(fā)。

5 結(jié)論與討論

通過(guò)研究城市棚戶區(qū)改造土地增值收益理論分配機(jī)理和案例分配實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)土地增值的形成機(jī)理不同，土地增值收益分配機(jī)制需要實(shí)行差別化。按照貢獻(xiàn)原則，土地的自然增值（除外部輻射性的土地增值和產(chǎn)權(quán)變更的土地增值外）主要?dú)w社會(huì)全民所有，應(yīng)該“返還社會(huì)”，由中央政府代表社會(huì)全民分享，通過(guò)稅收形式實(shí)現(xiàn)；按照生產(chǎn)要素投入理論、公共物品供給理論和貢獻(xiàn)原則，地方政府獲得外部輻射性的土地增值，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得土地的人工增值，分別通過(guò)土地出讓金和房地產(chǎn)銷售利潤(rùn)形式實(shí)現(xiàn)；按照土地產(chǎn)權(quán)理論和貢獻(xiàn)原則，產(chǎn)權(quán)變更的土地增值歸原棚戶區(qū)居民所有，通過(guò)公平補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)。另外，現(xiàn)實(shí)中土地增值收益分配一方面一定程度上忽略了部分主體的貢獻(xiàn)，另一方面也存在應(yīng)該“返還社會(huì)”的土地增值實(shí)際上被少數(shù)人壟斷的問(wèn)題。此外，現(xiàn)實(shí)中土地增值收益分配不僅初次分配“漲價(jià)歸公”的土地增值如何實(shí)現(xiàn)“返還社會(huì)”存在爭(zhēng)議，而且再次分配新產(chǎn)生的土地增值如何實(shí)現(xiàn)“返還社會(huì)”同樣存在爭(zhēng)議。因此，土地增值收益初次分配和再次分配的順利實(shí)現(xiàn)，需要構(gòu)建土地增值收益分配的多方博弈平臺(tái)，引入合理的談判機(jī)制，通過(guò)協(xié)商談判和討價(jià)還價(jià)達(dá)成各方相對(duì)滿意的土地增值收益分配方案。

既然城市棚戶區(qū)改造土地增值利益實(shí)現(xiàn)共享，那么，運(yùn)行成本和相應(yīng)義務(wù)是否也應(yīng)該共同擔(dān)負(fù)？“返還社會(huì)”的土地增值是否必須通過(guò)中央政府的分享來(lái)實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”，還是中央政府明確地方政府這部分土地增值收益的具體用途。另外，為其他社會(huì)成員提供公共服務(wù)，是否就是實(shí)現(xiàn)了“返還社會(huì)”的土地增值由社會(huì)全民共享，是否會(huì)產(chǎn)生新的少數(shù)地區(qū)（或少數(shù)人）享有了本應(yīng)該歸屬更大范圍地區(qū)（或更多人）共享的土地增值收益。這些是需要研究和探討的問(wèn)題。

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Research on the Land Revenue Distribution in the Transformation of Urban Shanty Towns: A Case of Songyuan in Jilin Province

WEI Zi-bo, YAN Yu-ping, SHI Xiao-ping, SUN Jie
（China Center for Land Policy Research，Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China）

The purpose of this paper is to build a theoretical framework of land revenue distribution based on the analysis of land incremental revenue formation in shanty towns’ transformation. The main research methods are normative analysis and case study. The results indicate that: 1）the distribution system of land incremental revenue should be implemented differently according to the various land incremental revenue formation processes. 2）The current incremental revenue distribution system probably ignores the issues related to the share contributed by certain subjects and consequently the “the part of incremental revenue that should be returned to the society” is monopolized by a few people actually.3）The major debate lies in the strategy on the realization of “the part of incremental revenue that should be returned to the society” in both the processes of primary distribution and redistribution regarding land incremental revenue. In conclusion, a relatively satisfied land incremental revenue strategy should be proposed through the construction of a multi-bargain platform and the introduction of a reasonable negotiation institution.

land economy; urban shanty towns transformation; land incremental revenue; case study; multi-bargain platform

F301.3

A

1001-8158（2017）08-0024-08

10.11994/zgtdkx.20170825.101621

2016-09-05；

2017-05-25

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（13JZD014）。

魏子博（1987-），男，河北邢臺(tái)人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策，E-mail: 2015209019@njau.edu.cn

石曉平（1973-），男，新疆和靜人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail: serena2@njau.edu.cn

（本文責(zé)編：陳美景）