秦前紅++石澤華

摘 要：監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)涉及限制公民人身和財(cái)產(chǎn)等多項(xiàng)基本權(quán)利，必須在法治框架內(nèi)作必要討論。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)至少在涉及犯罪調(diào)查時(shí)要定位在刑事偵查范疇。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)宜接受國(guó)家監(jiān)察有關(guān)法律和修改后的《刑事訴訟法》共同規(guī)制，立足憲法規(guī)定、借鑒立法經(jīng)驗(yàn)、綜合頂層設(shè)計(jì)、考量試點(diǎn)實(shí)踐，從立法目的、原則和具體規(guī)則等三個(gè)方面系統(tǒng)構(gòu)建改革后職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的法律規(guī)制體系。調(diào)查活動(dòng)須以“實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的統(tǒng)一”為基本目標(biāo)，在反腐效能和程序公正之間尋求價(jià)值平衡；明確分工制約原則并接受法律監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)辯護(hù)原則，被調(diào)查人未經(jīng)法院依法判決不得確定有罪；從調(diào)查措施的審批、執(zhí)行和期限等方面進(jìn)行具體規(guī)制，并對(duì)技術(shù)措施作特別考慮。未來(lái)調(diào)查活動(dòng)應(yīng)更加注重客觀性證據(jù)之收集，完善客觀性證據(jù)審查模式。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革；國(guó)家監(jiān)察法；監(jiān)察委員會(huì)；調(diào)查活動(dòng)；正當(dāng)法律程序；程序性控制

作者簡(jiǎn)介：秦前紅，男，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事憲法學(xué)研究；石澤華，男，武漢大學(xué)憲法和法制國(guó)家研究中心助理研究員，從事憲法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究”，項(xiàng)目編號(hào)：14JZD003

中圖分類號(hào)：D923.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2017）05-0093-11

2017年5月2日，中國(guó)人大網(wǎng)站公布了《全國(guó)人大常委會(huì)2017年立法工作計(jì)劃》，要求“做好深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)立法工作”；次月，全國(guó)人大常委會(huì)審議《國(guó)家監(jiān)察法（草案）》。此前，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》[1]（后文稱《決定》）指出，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以采取“談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)具體措施。

國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)我國(guó)憲制結(jié)構(gòu)的重大政治變革，很可能打破現(xiàn)有以《刑事訴訟法》為中心的職務(wù)犯罪偵查規(guī)制體系。中共中央《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》也要求“強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約”[2]，這里的“自身的監(jiān)督制約”應(yīng)該理解為對(duì)監(jiān)察委員會(huì)本身的監(jiān)督制約，而不是監(jiān)察委員會(huì)自己監(jiān)督自己。1未來(lái)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)如何接受程序性規(guī)制？監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)涉及限制公民人身和財(cái)產(chǎn)等多項(xiàng)實(shí)際基本權(quán)利，必須在法治框架內(nèi)作必要討論。這就要求在明晰調(diào)查活動(dòng)的程序和屬性基礎(chǔ)上，立足憲法規(guī)定、借鑒立法經(jīng)驗(yàn)、綜合頂層設(shè)計(jì)、考量試點(diǎn)實(shí)踐，從法治層面準(zhǔn)確把握立法目的、明確規(guī)定立法原則和科學(xué)制定具體條款，從而針對(duì)未來(lái)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)形成一整套專門有效的法律規(guī)制體系。

一、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)宜納入法治軌道

（一）監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)接受法律規(guī)制之必然

只要構(gòu)成實(shí)際基本權(quán)利的限制，都應(yīng)接受正當(dāng)法律程序規(guī)制。正當(dāng)法律程序（due process of law）在歷史和現(xiàn)實(shí)中一直扮演重要角色，該原則可作程序性和實(shí)質(zhì)性之二分。2程序性正當(dāng)法律程序在不同時(shí)期有許多經(jīng)典表述3；我國(guó)《憲法》雖未明確提出該原則，但多次表達(dá)了類似意思，表述方式主要有直接規(guī)定（如第37條第2款）、授權(quán)（如“依法律規(guī)定”）或宣告（如“禁止非法剝奪或限制”）等。有一種說(shuō)法認(rèn)為，社會(huì)主義人權(quán)理論體系將人權(quán)的存在形態(tài)劃分為應(yīng)有人權(quán)、法定人權(quán)和實(shí)有人權(quán)，其中“‘法定人權(quán)是‘應(yīng)有人權(quán)的法律化，也就是說(shuō)，用憲法和法律將人理應(yīng)享有的權(quán)利明確規(guī)定下來(lái)”，實(shí)有人權(quán)則是“人們實(shí)際能夠享受得到的權(quán)利”[3]?！皩?shí)有人權(quán)”之提出或因即便有“權(quán)利救濟(jì)權(quán)”4仍難確保凡憲法規(guī)定之基本權(quán)利均得以實(shí)現(xiàn)；此外，除憲法之外，我國(guó)有多部法律法規(guī)和司法解釋保障公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利?？傊?，至少在限制“實(shí)際基本權(quán)利”時(shí)，必須接受正當(dāng)法律程序規(guī)制。這是“尊重和保障人權(quán)”的最基本要求。

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)強(qiáng)制措施涉及限制實(shí)際基本權(quán)利，應(yīng)接受正當(dāng)法律程序規(guī)制?！稕Q定》指出，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)可以采取措施凍結(jié)、查封和扣押限制財(cái)產(chǎn)權(quán)利，留置限制人身權(quán)利，搜查同時(shí)涉及這兩種權(quán)利；全面改革或?qū)⒀永m(xù)這些設(shè)置。在我國(guó)，人身自由等權(quán)利十分特殊，《立法法》第8條將“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”納入法律保留事項(xiàng)，又在第9條中規(guī)定該事項(xiàng)不得授權(quán)立法。對(duì)這些極為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施進(jìn)行程序性控制，才可能保障公民基本權(quán)利不受非法侵犯。

犯罪嫌疑人和被告人身份不等于有罪，接受特定強(qiáng)制措施也不等于限制其他基本權(quán)利。我國(guó)《憲法》規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”，《刑事訴訟法》規(guī)定未經(jīng)法院判決不得認(rèn)定有罪和疑罪從無(wú)原則，并以整章規(guī)定“辯護(hù)與代理”事項(xiàng)?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》亦有類似表述。5可見，（1）接受調(diào)查后、判決生效前，被調(diào)查人即使接受了調(diào)查或涉嫌違法犯罪，仍應(yīng)被“平等”對(duì)待；（2）接受調(diào)查前（如監(jiān)督期間）亦如此；（3）調(diào)查活動(dòng)強(qiáng)制措施不得超越規(guī)定的限制程度，更不能突破規(guī)定的權(quán)利類別。

我國(guó)《人民警察法》《行政強(qiáng)制法》《刑事訴訟法》等也對(duì)于強(qiáng)制措施（尤其是刑事強(qiáng)制措施）規(guī)定了極為嚴(yán)厲的限制，包括審批條件和程序、期限問(wèn)題以及執(zhí)行操作問(wèn)題等。盡管監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查對(duì)象有一定特殊性，但是在監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪調(diào)查職權(quán)本即轉(zhuǎn)隸自人民檢察院的背景下，既然后者偵查活動(dòng)接受了這些限制，前者調(diào)查活動(dòng)唯有“變”和“不變”兩種路徑：第一，“不變”，與現(xiàn)有職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)接受相同法律規(guī)定，即以《刑事訴訟法》為中心的職務(wù)犯罪規(guī)制體系。第二，“變”，即打破該體系。怎么“變”？原樣“復(fù)制”還是另立“新規(guī)”？怎樣確?！靶乱?guī)”的正當(dāng)性和可行性？不論走哪條路，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)接受程序性控制應(yīng)無(wú)疑慮。

（二）監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的屬性和程序

1. 調(diào)查活動(dòng)的基本屬性endprint

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的性質(zhì)究竟是行政調(diào)查權(quán)還是刑事偵查權(quán)，這將對(duì)調(diào)查活動(dòng)的運(yùn)行和規(guī)制問(wèn)題產(chǎn)生重大影響。即便調(diào)查活動(dòng)定位于行政權(quán)，涉及限制實(shí)際基本權(quán)利時(shí)也要接受程序性控制；但是，從我國(guó)立法現(xiàn)狀來(lái)看，行政強(qiáng)制措施接受的限制實(shí)際上遠(yuǎn)不如刑事強(qiáng)制措施。這是關(guān)系到憲制定位、法律規(guī)制、證據(jù)銜接和律師制度等諸多方面的重大問(wèn)題。

少部分學(xué)者認(rèn)為，《決定》授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)是單一的行政調(diào)查權(quán)。1多數(shù)學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)兼具雙重性質(zhì)，但對(duì)于同時(shí)兼具兩種性質(zhì)還是分階段厘清兩種性質(zhì)有不同意見。贊同分階段厘清的學(xué)者內(nèi)部對(duì)“階段”的劃分方式也有爭(zhēng)議：（1）依措施“類別”劃分，部分措施是刑事偵查，其他措施是行政調(diào)查，這類學(xué)者比較少；（2）依調(diào)查“對(duì)象”劃分，根據(jù)違法犯罪程度提出一般調(diào)查和特殊調(diào)查的區(qū)分，以陳光中教授為代表2；（3）依調(diào)查“時(shí)間”劃分，立案前后分屬行政和司法性質(zhì)，就此還有另設(shè)“偵查”程序（調(diào)查活動(dòng)之后）和增設(shè)“初查”程序（調(diào)查活動(dòng)之前）兩種，前者實(shí)際上將調(diào)查活動(dòng)定位于行政性質(zhì)；后者旨在“先行分流”，通過(guò)預(yù)判違法犯罪程度以確定是否進(jìn)入調(diào)查活動(dòng)，但依“初查”期間可否采取這12項(xiàng)措施將有截然不同的性質(zhì)3。此外，還有學(xué)者提出《決定》未提及的技術(shù)偵查手段是否應(yīng)轉(zhuǎn)隸4，若轉(zhuǎn)隸，技術(shù)偵查措施的性質(zhì)同樣影響監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的屬性?？傊?，割裂地看待監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的行政調(diào)查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的，“監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的具體職能絕非單一的刑事偵查權(quán)或行政調(diào)查權(quán)所能涵蓋”[4]。

實(shí)際上，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)比較復(fù)雜。一方面，單一行政調(diào)查權(quán)或刑事偵查權(quán)無(wú)法完全涵蓋監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的具體職能；另一方面，“監(jiān)察權(quán)”一詞可以從形式上冠名，但依然難以在性質(zhì)上厘清，原因有二：理論上，該詞語(yǔ)本身尚無(wú)廣泛認(rèn)可之定義；實(shí)踐中，明確調(diào)查活動(dòng)究竟有無(wú)司法屬性，這是更具實(shí)際意義且難以繞開的話題。

2. 調(diào)查活動(dòng)的留置措施

留置措施之研究或可為厘清監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)提供幫助。目前有行政屬性、司法屬性、類比民事留置和類比紀(jì)委“雙規(guī)”四種說(shuō)法。

《人民警察法》和《刑事訴訟法》有類似的規(guī)定。華東政法大學(xué)陳越峰教授認(rèn)為，“職務(wù)犯罪偵查的司法銜接應(yīng)當(dāng)適用《刑事訴訟法》的規(guī)定；行政性留置……應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)用《行政訴訟法》予以法律救濟(jì)”[5]，可見其至少認(rèn)為留置有行政性質(zhì)之可能。清華大學(xué)張建偉教授認(rèn)為，留置與逮捕有著相同的實(shí)質(zhì)[6]，這應(yīng)是當(dāng)下留置措施性質(zhì)問(wèn)題最嚴(yán)苛和保留性的看法。刑訴法中還有“在押（羈押）”的概念，它更多的是一種采取特定措施后的當(dāng)然狀態(tài)，而不是明確的措施，不過(guò)其中涉及自由刑、逮捕和刑事拘留的羈押?jiǎn)栴}都值得討論。

留置措施之初衷或?yàn)槿〈半p規(guī)”“雙指”，但這不代表可由此確定留置性質(zhì)及其合法性。陳光中教授指出，“雙規(guī)”實(shí)際上是和《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定的“兩指”結(jié)合實(shí)施的，“兩指”的實(shí)施“不得對(duì)其實(shí)行拘留或者變相拘留”，“雙規(guī)”實(shí)際操作通常對(duì)被調(diào)查人實(shí)行近似拘禁長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月之久，與《行政監(jiān)察法》沖突。至于“雙規(guī)”法治化，是用“留置”來(lái)代替，還是與刑事訴訟法規(guī)定的強(qiáng)制措施結(jié)合起來(lái)，尚需要作進(jìn)一步研究。1可見，“雙規(guī)”本身即缺乏正當(dāng)性，由此出發(fā)進(jìn)而研究留置，這一認(rèn)知路徑的基礎(chǔ)存在缺陷，很難借此作出合理評(píng)價(jià)。在山西監(jiān)察委留置郭海案中，郭海4月13日才被采取留置措施，此前于3月22日接受組織審查。按照2017年1月的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》[7]第9條第2款規(guī)定，紀(jì)委的調(diào)查包括線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、案件審理和處置；第28條第1款規(guī)定，“審查組可以依照相關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)審批對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查談話，查閱、復(fù)制有關(guān)文件資料，查詢有關(guān)信息，暫扣、封存、凍結(jié)涉案款物，提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施”，通篇未直接提及“規(guī)定時(shí)間”“規(guī)定地點(diǎn)”等，不難猜測(cè)在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，中紀(jì)委已認(rèn)識(shí)到“雙規(guī)”合法性的困境，有意對(duì)接本次改革；但是《規(guī)則（試行）》第35條又從反面要求，“未經(jīng)批準(zhǔn)并辦理相關(guān)手續(xù)，不得將被審查人或者其他談話調(diào)查對(duì)象帶離規(guī)定的談話場(chǎng)所”，可見在具體辦案中，依舊難逃所謂“規(guī)定場(chǎng)所”之現(xiàn)象。山西省監(jiān)察委對(duì)于“組織審查”和“留置”區(qū)分了明顯的先后順序，不排除組織審查期間已對(duì)郭海采取了“留置”之外許多措施如《規(guī)則（試行）》第35條所謂“規(guī)定的談話場(chǎng)所”之可能。

從語(yǔ)義透析意涵，“留置”對(duì)人身自由的限制或還需前置狀態(tài)，而非初次限制，且二者無(wú)縫銜接。《漢語(yǔ)大字典》中“留”意為：停止在某一處所或地位上不動(dòng)；不離去?？梢姡傲簟痹谀程幍那疤嵝琛霸凇蹦程?。郭海案中，若其接受組織審查期間已被“雙規(guī)”，倒也符合“事先”條件，但“留置”本或?yàn)槿〈半p規(guī)”而生，所謂“君生我未生，我生君已老”，二者斷難長(zhǎng)期共存；在《決定》列舉的12項(xiàng)調(diào)查措施中，也無(wú)可達(dá)上述前置限制狀態(tài)之措施。

監(jiān)察立法需明確規(guī)定“留置”的概念。綜上，“留置”可能涉及民法留置、留置盤查、行政拘留、監(jiān)視居住、刑事拘留、逮捕、自由刑和“雙規(guī)”共8種可能?？紤]到民法留置主要是民法概念，留置盤查和監(jiān)視居住的嚴(yán)厲程度2遠(yuǎn)不如留置措施，行政拘留作為行政處罰只能類比“處置”權(quán)，“逮捕”有成為留置后續(xù)措施的可能，“自由刑”乃人民法院審判權(quán)范疇，“雙規(guī)”合法性難證。由此，刑事拘留和指定居所監(jiān)視居住或可引作參考。就后者，一個(gè)悖論在于：一方面，職務(wù)類刑事案件只有涉嫌特別重大賄賂犯罪的犯罪嫌疑人，或者在當(dāng)?shù)責(zé)o固定住所，才可指定居所監(jiān)視居住，且不得在羈押或?qū)ｉT辦案場(chǎng)所執(zhí)行；另一方面，留置對(duì)象許多達(dá)不到“特別重大”的標(biāo)準(zhǔn)，留置措施限制基本權(quán)利的程度卻又比指定居所監(jiān)視居住明顯更為嚴(yán)厲。對(duì)較輕微之對(duì)象，采取更嚴(yán)厲之措施，并不符合常理。

3. 黨的領(lǐng)導(dǎo)與合署辦公

試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)多采用黨的紀(jì)委負(fù)責(zé)人和監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人完全重合的模式，部分試點(diǎn)省份還探索了留置措施黨委書記審批模式。如果二者是“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，借鑒黨指揮槍模式，紀(jì)委是黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，二者都接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，由此形成類似“A←B=C”結(jié)構(gòu)。這是否可歸結(jié)為反腐敗領(lǐng)域的特殊設(shè)計(jì)？未來(lái)會(huì)不會(huì)有更多機(jī)關(guān)采取這一設(shè)計(jì)呢？在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，一般還會(huì)融入一些治國(guó)方略?！稕Q定》表述是“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”，似乎更傾向“兩個(gè)機(jī)構(gòu)、合署辦公”。由此黨委和紀(jì)委對(duì)監(jiān)察委員會(huì)是類似“A←B←C”結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。二者究竟關(guān)系如何？是“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，還是“兩個(gè)機(jī)構(gòu)、合署辦公”？這可能涉及監(jiān)察委和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，進(jìn)而甚至影響調(diào)查活動(dòng)操作上的許多問(wèn)題。姜明安教授從工作便利角度出發(fā)，認(rèn)為“二者不加區(qū)分，不分彼此，監(jiān)督效率可能更高”[8]。但這一問(wèn)題可能影響不止于具體工作。endprint

本輪監(jiān)察體制改革重要目標(biāo)即構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)察有關(guān)立法如何確定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則？參考“黨指揮槍”這一重要原則，1975年和1978年兩部憲法因特殊歷史背景，曾直接規(guī)定國(guó)家武裝力量由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)統(tǒng)帥。憲法正文中如此規(guī)定很難克服黨政難分等問(wèn)題1；現(xiàn)行憲法于是增設(shè)了作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的“中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量”。前述原則可以總結(jié)為國(guó)家中央軍委跟黨的中央軍委“兩塊牌子、一套人馬”。這可以從兩處尋找淵源：其一是法律層面，《國(guó)防法》第19條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的武裝力量受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，“武裝力量中的中國(guó)共產(chǎn)黨組織依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行活動(dòng)”；其二是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，總綱指出“中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持對(duì)人民解放軍和其他人民武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)”?；谲婈?duì)和反腐敗問(wèn)題之重要程度，其需由執(zhí)政黨掌握。姜明安教授提出：“無(wú)論最后決定采取何種關(guān)系模式和體制，都必須通過(guò)相關(guān)國(guó)家法律或黨內(nèi)法規(guī)明定，如果國(guó)家監(jiān)察法或其他國(guó)家法律都不方便規(guī)定的話，則必須通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)明確二者的相互關(guān)系?！盵8]這一原則，未來(lái)要不要規(guī)定，直接在《國(guó)家監(jiān)察法》中規(guī)定還是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)明確，須仔細(xì)思量。

（三）監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)法律規(guī)制之路徑

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)至少在涉及犯罪調(diào)查時(shí)要定位在刑事偵查范疇，否則將形成人權(quán)災(zāi)難?；谏鲜隼碚摲治龊涂蚣茴A(yù)設(shè)，本文嘗試設(shè)定如下的規(guī)制路徑：第一，調(diào)查活動(dòng)納入《憲法》135條制約機(jī)制；第二，在《刑事訴訟法》中增補(bǔ)、在《國(guó)家監(jiān)察法》中規(guī)定和單設(shè)《監(jiān)察程序法》，三者并不是非此即彼，但調(diào)查活動(dòng)應(yīng)接受國(guó)家監(jiān)察有關(guān)法律和修改后的《刑事訴訟法》雙重規(guī)制；第三，從立法目的、原則和具體規(guī)則等三方面系統(tǒng)構(gòu)建監(jiān)察體制改革后職務(wù)案件調(diào)查活動(dòng)的法律規(guī)制體系。本文重點(diǎn)論述如何建構(gòu)該規(guī)制體系。

退一步講，假若分階段厘清調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)，并認(rèn)定職務(wù)違紀(jì)違法調(diào)查性質(zhì)為單純行政權(quán)，如果能解決好職權(quán)范圍、性質(zhì)預(yù)判和程序銜接等問(wèn)題，本文建構(gòu)依然有價(jià)值。（1）從職權(quán)范圍來(lái)看，第一，職務(wù)違紀(jì)違法行為的調(diào)查活動(dòng)（作為行政調(diào)查權(quán)）無(wú)權(quán)采取《決定》規(guī)定的調(diào)查強(qiáng)制措施，否則，即使將職務(wù)犯罪調(diào)查定位于刑事偵查范疇，實(shí)踐中亦可先行預(yù)判全部案件為職務(wù)違紀(jì)違法行為，以規(guī)避刑事司法的規(guī)制；第二，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)采取限制人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制措施；第三，如欲具備實(shí)施類似行政強(qiáng)制措施之職權(quán)，需由法律賦權(quán)且不得授權(quán)立法；第四，就其規(guī)制，參照《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定，至少須明確如下問(wèn)題：調(diào)查決定的告知程序，被調(diào)查人的陳述、申辯和申請(qǐng)聽證權(quán)利，被調(diào)查人有關(guān)復(fù)議的權(quán)利、有關(guān)行政訴訟的權(quán)利以及復(fù)議、訴訟期間停止執(zhí)行問(wèn)題和法律依據(jù)問(wèn)題（有依據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》、依據(jù)《國(guó)家監(jiān)察法》、依據(jù)《監(jiān)察程序法》和單獨(dú)制定《監(jiān)察復(fù)議（訴訟）法》等可能）。（2）性質(zhì)預(yù)判（屬于職務(wù)違紀(jì)、違法還是犯罪）和分流，這很大程度上決定采取何種程序，影響甚廣，未來(lái)如果增設(shè)“初查”程序，需考慮初查權(quán)和初查結(jié)果判定權(quán)歸于監(jiān)察委員會(huì)還是交由人民檢察院或人民法院。（3）對(duì)先行預(yù)判為職務(wù)違紀(jì)違法、又在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的案件，二者之間也須有效銜接。

再退一步講，即便最終立法決定監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)不受《刑事訴訟法》規(guī)制，這些事項(xiàng)亦有必要在國(guó)家監(jiān)察有關(guān)法律中明確規(guī)定。

二、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的目的原則

（一）規(guī)制調(diào)查活動(dòng)的目的

2012年刑事訴訟法修正案將“尊重和保障人權(quán)”寫入刑事訴訟法總則，堅(jiān)持懲罰犯罪與保護(hù)人民并重的原則，這確立了我國(guó)刑事訴訟法的基本目標(biāo)?！奥殑?wù)犯罪偵查措施的基本目的是實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的統(tǒng)一，直接目的是及時(shí)快速實(shí)現(xiàn)偵查目的?！盵9]一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查中，我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的五種強(qiáng)制措施法律功能實(shí)現(xiàn)的狀況和程度令人堪憂，而且與相關(guān)制度和措施的關(guān)系相當(dāng)緊張，因此在立法上應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)職務(wù)犯罪偵查中的強(qiáng)制措施，應(yīng)尋求懲罰犯罪和保障人權(quán)之間的平衡，建構(gòu)科學(xué)、實(shí)用的強(qiáng)制措施體系，并改革完善相關(guān)制度和措施。[10]

監(jiān)察體制改革背景下，試點(diǎn)地區(qū)人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的性質(zhì)并不影響其對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查，職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的基本目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的統(tǒng)一”，以求最大限度地達(dá)到反腐效能與程序公正之價(jià)值平衡、職務(wù)犯罪調(diào)查措施適用與人權(quán)保護(hù)之現(xiàn)實(shí)平衡。據(jù)此，依據(jù)憲法、參照刑事訴訟法、參考《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》，本文認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)至少要接受四大原則的規(guī)制。

（二）規(guī)制調(diào)查活動(dòng)的原則

1. 刑事案件分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則

監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)不應(yīng)該加入“辦理刑事案件分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”機(jī)制之中？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《憲法》第135條所針對(duì)的國(guó)家審判權(quán)、檢察權(quán)和偵查權(quán)對(duì)應(yīng)的是審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)，核心價(jià)值是“互相制約”，重在控制“偵查權(quán)”，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約主要就是對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督制約；監(jiān)察委是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，不行使審判權(quán)、檢察權(quán)，對(duì)職務(wù)犯罪等部分偵查權(quán)也并不作為主體行使，監(jiān)察委偵查權(quán)有限且不進(jìn)入刑事訴訟程序，且對(duì)職務(wù)犯罪提起公訴權(quán)仍由檢察機(jī)關(guān)行使，因此性質(zhì)和功能不符合憲法規(guī)范的要求。[11]可是，改革前檢察機(jī)關(guān)同時(shí)行使職務(wù)犯罪偵查、監(jiān)督職能，同體監(jiān)督本即此輪改革欲解決之困境，否則《憲法》第135條“互相制約”的意旨在辦理職務(wù)類刑事案件時(shí)很難實(shí)現(xiàn)。在《憲法》第135條規(guī)定中加入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，在辦理職務(wù)犯罪的刑事案件方面有一定意義。陳光中教授即認(rèn)為，監(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)轉(zhuǎn)隸具備職務(wù)犯罪刑事偵查職能，應(yīng)當(dāng)加入該制約機(jī)制。1未來(lái)監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)類刑事案件時(shí)應(yīng)與有關(guān)司法機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。

2. 被調(diào)查人有權(quán)獲得辯護(hù)原則

《刑事訴訟法》在“辯護(hù)與代理”章節(jié)，有關(guān)辯護(hù)權(quán)益的條款是第33條、第36條、第37條、第38條、第39條、第41條、第46條和第47條。其中明確提及了“偵查”的是第33條、第36條和第37條，分別規(guī)定了申請(qǐng)律師介入的時(shí)間、幫助內(nèi)容和辯護(hù)律師權(quán)利等2；間接涉及或僅可能涉及“偵查”的是第41條、第46條和第47條。3第38條和第39條不屬于偵查期間的辯護(hù)權(quán)益。4endprint

《刑事訴訟法》上述6條在職務(wù)犯罪偵查中是否延續(xù)？關(guān)于律師介入問(wèn)題，學(xué)界看法截然不同。一方學(xué)者認(rèn)為，調(diào)查活動(dòng)乃行政調(diào)查活動(dòng)，律師無(wú)權(quán)介入。[12]另一方學(xué)者認(rèn)為，調(diào)查活動(dòng)具有刑事偵查屬性，應(yīng)當(dāng)允許律師介入，制定《國(guó)家監(jiān)察法》應(yīng)重點(diǎn)探討保障被調(diào)查人的權(quán)利，包括刑訴法規(guī)定的嚴(yán)禁刑訊逼供和保障辯護(hù)權(quán)等5；該學(xué)著還提出，涉嫌國(guó)家安全犯罪和恐怖活動(dòng)犯罪比貪污賄賂罪和瀆職犯罪更嚴(yán)重、更特殊，犯罪嫌疑人仍有權(quán)在偵查階段聘請(qǐng)律師；[13]張建偉教授更進(jìn)一步認(rèn)為留置與逮捕有著相同的實(shí)質(zhì)，應(yīng)依照憲法規(guī)定納入司法權(quán)控制的范疇，允許律師為被調(diào)查人提供法律幫助。[6]

目前，并無(wú)法律文件明確指出接受“調(diào)查”期間不得申請(qǐng)律師介入；不論如何，至少在涉及犯罪調(diào)查時(shí)，調(diào)查活動(dòng)要定位在刑事偵查范疇，律師介入不僅是優(yōu)劣取舍的問(wèn)題，還是底限問(wèn)題。第一，從《試點(diǎn)》表述來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)“暫停適用”的規(guī)范法律文件或內(nèi)容中，未提及《刑事訴訟法》有關(guān)“辯護(hù)與代理”的章節(jié)，可見全國(guó)人大常委會(huì)本次授權(quán)對(duì)律師介入“調(diào)查”持審慎態(tài)度。第二，從職能轉(zhuǎn)隸來(lái)看，在監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪調(diào)查職權(quán)系由人民檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸而享有的背景下，既然當(dāng)前律師在偵查階段即可介入，無(wú)理由認(rèn)為試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)期間不得申請(qǐng)律師介入。第三，從法律依據(jù)來(lái)看，只要刑訴法這一規(guī)定不修改，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查期間律師介入是有法律保障的。第四，退一步講，如果最終決定調(diào)查期間不受刑訴法規(guī)制，國(guó)家監(jiān)察有關(guān)法律也有必要明確律師介入問(wèn)題。

參照刑訴法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查期間，被調(diào)查人自被第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人；被調(diào)查人享有的，或者辯護(hù)人（部分權(quán)利僅辯護(hù)律師享有）接受委托后享有的辯護(hù)權(quán)利，可參照刑訴法第36條、第37條、第41條、第46條和第47條等。其中，第37條規(guī)定了“在押”概念和會(huì)見、通訊權(quán)利；當(dāng)前留置措施性質(zhì)雖無(wú)定論，但與刑訴法中有關(guān)羈押措施比較類似，留置期間辯護(hù)律師經(jīng)法定程序應(yīng)有與當(dāng)事人會(huì)見和通訊的權(quán)利。

3. 未經(jīng)法院依法判決不得確定有罪原則

我國(guó)《刑事訴訟法》第12條規(guī)定，未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪。就偵查活動(dòng)有如下表現(xiàn)：其一，自1996年第八屆全國(guó)人大四次會(huì)議修改《刑事訴訟法》后，受到刑事追訴者，在偵查和審查起訴階段一律稱之為“犯罪嫌疑人”而非“被告人”；其二，對(duì)補(bǔ)充偵查的案件，認(rèn)為證據(jù)不足、不符合起訴條件的，公訴機(jī)關(guān)有權(quán)作出不起訴決定。今年通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第30條，也規(guī)定審查期間對(duì)被審查人不妨礙稱其為“同志”。這說(shuō)明，在辦理職務(wù)類刑事案件中，司法審判乃人民法院之職權(quán)；這也是人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的表現(xiàn)和審判權(quán)對(duì)調(diào)查（偵查）權(quán)的制約。監(jiān)察體制改革背景下，監(jiān)察委員會(huì)采取調(diào)查措施，絕不意味著宣判被調(diào)查人有罪，對(duì)接受調(diào)查者之稱呼和待遇，亦需在后續(xù)立法中明確。

4. 調(diào)查活動(dòng)依法接受法律監(jiān)督原則

我國(guó)《刑事訴訟法》第8條規(guī)定，人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。該監(jiān)督貫穿于刑事訴訟活動(dòng)的始終，如立案審查、審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、不起訴決定、監(jiān)督法庭審理活動(dòng)和監(jiān)督判決執(zhí)行、等等。這說(shuō)明，在辦理職務(wù)類刑事案件中，法律監(jiān)督是人民檢察院之職權(quán)；這一監(jiān)督，區(qū)別于權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，屬于人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的范疇，也是檢察權(quán)對(duì)調(diào)查（偵查）權(quán)的制約。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)應(yīng)涵攝于法律監(jiān)督對(duì)象之內(nèi)1；對(duì)于職務(wù)違紀(jì)違法行為，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政檢察乃法律監(jiān)督重要內(nèi)容之一，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)督促糾正行政違法或不當(dāng)行為2，若該觀點(diǎn)無(wú)誤，法律監(jiān)督之對(duì)象可能涵蓋監(jiān)察委員會(huì)全部調(diào)查活動(dòng)（甚至監(jiān)督和處置職能）。未來(lái)還可能存在一個(gè)抉擇：對(duì)調(diào)查活動(dòng)的法律監(jiān)督，是延續(xù)人民檢察院法律監(jiān)督之傳統(tǒng)，抑或劃歸人民法院？后文將提及。

其他有關(guān)調(diào)查活動(dòng)或保障當(dāng)事人和其他訴訟參與人權(quán)利的原則，本文不再累舉。至于無(wú)罪推定、禁止強(qiáng)迫自證其罪等國(guó)際原則，盡管我國(guó)刑訴法未明確規(guī)定，亦不妨礙后續(xù)改革吸收借鑒和進(jìn)一步研究。

三、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的具體規(guī)制

我國(guó)反腐敗刑事司法制度現(xiàn)狀是檢察機(jī)關(guān)集職務(wù)犯罪預(yù)防、偵查、起訴和監(jiān)督多權(quán)于一身。同體監(jiān)督困境是本輪監(jiān)察體制改革的重大背景，應(yīng)高度重視，避免重蹈覆轍。可以從調(diào)查措施的審批、執(zhí)行和期限等方面對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)制，對(duì)于一些特殊問(wèn)題，還需進(jìn)行特別考量和長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)判。

（一）調(diào)查活動(dòng)的審查批準(zhǔn)

1. 實(shí)體審查：調(diào)查措施的適用情形

我國(guó)《人民警察法》《行政強(qiáng)制法》《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》以及有關(guān)法規(guī)規(guī)章和紀(jì)檢委工作規(guī)定等，對(duì)各項(xiàng)調(diào)查偵查措施（尤其是強(qiáng)制措施），一般都規(guī)定了嚴(yán)格的適用情形。“法無(wú)明文規(guī)定不可為”，唯有符合法定的適用條件，監(jiān)察委員會(huì)才能采取相應(yīng)的調(diào)查措施。

以留置措施為例，從此前公布的山西省3起留置案件看，信息用語(yǔ)是“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題”，且為接受組織審查一定時(shí)間后被采取留置措施。從中紀(jì)委和各地紀(jì)委此前公布的信息看，“涉嫌違紀(jì)問(wèn)題”“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)行問(wèn)題”“涉嫌違紀(jì)違法問(wèn)題”和“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題”之間是有差異的，公布信息采取第四種用語(yǔ)的，后來(lái)多數(shù)結(jié)果是“對(duì)涉嫌犯罪問(wèn)題移送司法機(jī)關(guān)依法處理”，由此看出采取留置措施可能的條件有：涉嫌犯罪才能適用，達(dá)到一定的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)才能批準(zhǔn)（如山西省留置案中接受組織審查期間已取得部分證據(jù)）。

以下問(wèn)題值得考慮：（1）各項(xiàng)調(diào)查措施的具體情形；（2）每一情形的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；（3）達(dá)到每一情形的基準(zhǔn)或數(shù)額；（4）提請(qǐng)延長(zhǎng)期限時(shí)也涉及上述問(wèn)題，以刑事拘留為例，延長(zhǎng)到30天就要求是“流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案”的重大嫌疑分子。

國(guó)家監(jiān)察有關(guān)法律和《刑法》可能不具體規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或數(shù)額，該如何操作？是出臺(tái)司法解釋還是由監(jiān)察委決定？如果監(jiān)察委決定，是頒布內(nèi)部文件、“行政立法”還是出臺(tái)“監(jiān)察解釋”？endprint

2. 程序?qū)彶椋赫{(diào)查措施的決定（批準(zhǔn)）

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的程序?qū)彶橹饕刚{(diào)查措施的決定或批準(zhǔn)。這里有兩個(gè)問(wèn)題：第一，對(duì)于凍結(jié)、查封、扣押、搜查和留置等限制公民基本權(quán)利的調(diào)查措施，監(jiān)察委員會(huì)可否自行決定？第二，其他調(diào)查措施是否可自行決定？

對(duì)于談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查和鑒定等其他調(diào)查措施，因不涉及限制公民基本權(quán)利，考慮到監(jiān)察委員會(huì)的憲制定位和反腐效用，這些沒有涉及公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的措施，其實(shí)施由監(jiān)察委員會(huì)自行決定應(yīng)無(wú)疑問(wèn)。

學(xué)界就監(jiān)察委員會(huì)可否自行決定采取強(qiáng)制措施尚存爭(zhēng)議。贊同自行決定者分為兩派：一種認(rèn)為地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之強(qiáng)制措施批準(zhǔn)權(quán)統(tǒng)一收歸省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)；另一種則認(rèn)為該設(shè)置降低了監(jiān)察效能1，應(yīng)由上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施。2贊同提請(qǐng)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)者，亦有提請(qǐng)人民檢察院批準(zhǔn)和提請(qǐng)人民法院批準(zhǔn)之二分。此外，針對(duì)留置措施應(yīng)作專門考量：其一，如果認(rèn)為“留置與逮捕有著相同的實(shí)質(zhì)”[6]，則參照《憲法》第37條第2款和《刑事訴訟法》規(guī)定，留置措施應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；其二，如果以刑事拘留為參照，留置措施需要其他機(jī)關(guān)“批準(zhǔn)留置”，監(jiān)察委員會(huì)也可“先行留置”；其三，如果以指定居所監(jiān)視居住為參照，則可由上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。

以下問(wèn)題值得考慮：（1）提請(qǐng)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，須明確批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)、層級(jí)、具體人員和必要流程；（2）自行決定（批準(zhǔn)）的，需明確是自行決定、上提一級(jí)還是省級(jí)統(tǒng)一批準(zhǔn)，是首長(zhǎng)批準(zhǔn)還是集體批準(zhǔn)，集體批準(zhǔn)是主任會(huì)議還是委員會(huì)議，是簡(jiǎn)單多數(shù)還是絕對(duì)多數(shù)等；（3）提請(qǐng)延長(zhǎng)期限的審批程序也許考慮這些問(wèn)題，參考逮捕措施，其一般不得超過(guò)2個(gè)月，不同特殊情形下可經(jīng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)1個(gè)月、2個(gè)月或更長(zhǎng)，所謂“更長(zhǎng)”就需要最高人民檢察院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)延期審理。

（二）調(diào)查活動(dòng)的執(zhí)行操作

對(duì)于調(diào)查措施的執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行人員、執(zhí)行程序和執(zhí)行地點(diǎn)等問(wèn)題，都要在具體條款中加以明確。（1）執(zhí)行機(jī)關(guān)方面，由監(jiān)察委員會(huì)自行執(zhí)行，還是公安機(jī)關(guān)執(zhí)行？這一問(wèn)題在強(qiáng)制措施、技術(shù)措施和限制出境等執(zhí)行上尤其重要。（2）執(zhí)行人員方面，各項(xiàng)調(diào)查措施的執(zhí)行需幾名工作人員在場(chǎng)？是否要求現(xiàn)場(chǎng)有見證人？（3）執(zhí)行程序方面，執(zhí)行前是否應(yīng)出示、怎樣出示有關(guān)證件和批準(zhǔn)文件？（4）執(zhí)行地點(diǎn)方面，是當(dāng)場(chǎng)執(zhí)行還是帶至專門的辦案場(chǎng)所執(zhí)行？此外，還要嚴(yán)格規(guī)定程序補(bǔ)正的條件和要求。

以留置措施為例，第一，監(jiān)察委員會(huì)自行執(zhí)行，還是交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行？第二，宣告和執(zhí)行留置，是否需兩名監(jiān)察人員同時(shí)在場(chǎng)？現(xiàn)場(chǎng)是否要求有其他見證人？執(zhí)行人員不合法如何或可否補(bǔ)正？第三，被宣告留置者是否有權(quán)以其要求的形式查看工作證件和留置批準(zhǔn)文件？執(zhí)行人員未出示且被留置者未要求查看，或被留置者要求查看而執(zhí)行人員拒絕提供時(shí)，分別如何或可否補(bǔ)正？第四，執(zhí)行地點(diǎn)是看守所還是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“規(guī)定地點(diǎn)”？未在合法地點(diǎn)實(shí)施留置，如何或可否補(bǔ)正？

（三）調(diào)查活動(dòng)的期限問(wèn)題

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的期限問(wèn)題涉及三個(gè)層面：一般期限、最長(zhǎng)期限和折抵刑期問(wèn)題。以《行政強(qiáng)制法》第25條為例，查封、扣押的最長(zhǎng)期限是30日，情況復(fù)雜的經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)30日；刑事強(qiáng)制措施方面，拘傳不得超過(guò)24小時(shí)且不得連續(xù)拘傳，取保候?qū)彶坏贸^(guò)12個(gè)月，監(jiān)視居住不得超過(guò)6個(gè)月，刑事拘留比較復(fù)雜，但最長(zhǎng)也不得超過(guò)37日，逮捕一般不得超過(guò)2個(gè)月，特殊情形可經(jīng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)1個(gè)月、2個(gè)月或更長(zhǎng)（須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)）。此外，還規(guī)定了各項(xiàng)刑事強(qiáng)制措施與自由刑的折抵問(wèn)題。有一點(diǎn)要尤其注意：不同調(diào)查措施在限制公民權(quán)利的類別和程度上有較大差異，應(yīng)作分別規(guī)定，不宜寬泛處理。

（四）技術(shù)偵查與通緝措施

有學(xué)者提出，“盡管全國(guó)人大常委會(huì)的試點(diǎn)決定沒有涉及技術(shù)偵查權(quán)行使問(wèn)題，這實(shí)際上也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)隸，改稱為技術(shù)調(diào)查，由監(jiān)察委員會(huì)決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”1。我們以為，技術(shù)措施的決定機(jī)關(guān)有待后續(xù)討論，但轉(zhuǎn)隸應(yīng)無(wú)疑問(wèn)，理由有二：其一，從職能與措施的關(guān)聯(lián)性看，職務(wù)犯罪技術(shù)措施本身即隨貪污賄賂犯罪特殊性應(yīng)運(yùn)而生，當(dāng)然也要隨后者轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)；其二，貪污賄賂犯罪案件難以達(dá)成客觀證據(jù)與言詞證據(jù)的印證統(tǒng)一，采用技術(shù)手段是收集客觀證據(jù)必不可少的措施，在一定程度上這也是客觀審查的需要。如果轉(zhuǎn)隸，技術(shù)偵查措施應(yīng)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。

我國(guó)《憲法》第40條規(guī)定了“公民的通訊自由和通訊秘密受法律保護(hù)”，例外情形是面臨“國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要”，程序性控制是“依照法律規(guī)定的程序”，執(zhí)行主體是“公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)”。當(dāng)前，我國(guó)刑事訴訟有關(guān)法律對(duì)此作了一些規(guī)定，但仍有一些不完善之處。有學(xué)者提出，應(yīng)從明確內(nèi)涵外延、規(guī)范實(shí)體審查條件、確保執(zhí)行適用程序正當(dāng)和保障公民私人權(quán)利救濟(jì)實(shí)現(xiàn)等四個(gè)角度，最大限度地達(dá)到職務(wù)犯罪技術(shù)偵查措施適用與人權(quán)保障之平衡。2這與本文規(guī)制路徑不謀而合。未來(lái)立法須明確職務(wù)犯罪技術(shù)措施的含義和手段，從實(shí)體層面規(guī)定適用條件、從程序?qū)用嫦拗婆鷾?zhǔn)過(guò)程、從執(zhí)行層面指明具體操作和期限，輔之有效的監(jiān)督辦法。

調(diào)查中不可避免還會(huì)遇到涉罪潛逃的被調(diào)查人，需要對(duì)之進(jìn)行通緝。刑訴法規(guī)定的通緝措施亦應(yīng)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。

四、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查規(guī)制的未來(lái)走向

證據(jù)的收集、審查和排除乃辦理職務(wù)類刑事案件的關(guān)鍵一步，通常也是冤假錯(cuò)案發(fā)生的導(dǎo)火索。從長(zhǎng)期來(lái)看，實(shí)體審查之路徑乃不可避免之抉擇：其一，延續(xù)以口供為中心的主觀性證據(jù)審查模式；其二，強(qiáng)化以客觀性證據(jù)為主的客觀性證據(jù)審查模式。有學(xué)者將證據(jù)分為上述主觀性證據(jù)和客觀性證據(jù)的同時(shí)，提出前一模式無(wú)法有效審查核實(shí)案件事實(shí)，后一模式可以有效防止和糾正冤假錯(cuò)案。1借鑒這些觀點(diǎn)，本文提出“變更取證思路”“優(yōu)化審查模式”和“嚴(yán)格證據(jù)排除”三軌并進(jìn)的思路：調(diào)查活動(dòng)取證須重視對(duì)客觀性證據(jù)的收集，實(shí)體審查則須更加注重審核客觀性證據(jù)，落實(shí)完善客觀性證據(jù)審查模式，輔之以無(wú)罪推定原則、疑罪從無(wú)原則和有效的非法證據(jù)排除規(guī)定。endprint

從證據(jù)角度看，假設(shè)最終調(diào)查活動(dòng)排斥刑事偵查，意味著將產(chǎn)生調(diào)查證據(jù)轉(zhuǎn)化難題：行政機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)取得之言詞證據(jù)不得直接作為起訴證據(jù)，這是當(dāng)前刑訴法明文規(guī)定，不僅由證據(jù)自身特性和刑訴法規(guī)定所決定，也是對(duì)審查起訴職能的尊重；未來(lái)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)取得之證據(jù)，很可能因職務(wù)犯罪特殊形式而以言詞為主要形式。檢察院審查起訴應(yīng)以何態(tài)度對(duì)待之？

維系法律監(jiān)督權(quán)威和構(gòu)建司法令狀主義之間，看似萬(wàn)千隔閡，實(shí)際上，于我國(guó)其實(shí)不過(guò)楊柳和倒影。有學(xué)者曾提出，偵查權(quán)程序性控制的制度遠(yuǎn)景是建立符合我國(guó)國(guó)情的司法審查模式2；對(duì)這一所謂遠(yuǎn)景，有學(xué)者從憲法解釋角度，將《憲法》第37條第2款定位于“限制條款”而非“授權(quán)條款”，認(rèn)為“如果刑事科學(xué)的研究認(rèn)定，只由法院來(lái)決定逮捕，采納‘司法令狀主義，能夠更好地保護(hù)人身自由”，“絕無(wú)抵觸憲法第37條人身自由條款之虞”，由此提出將批準(zhǔn)逮捕權(quán)收歸法院統(tǒng)一行使無(wú)須修憲。3對(duì)此，有學(xué)者駁斥之，認(rèn)為此項(xiàng)改革非經(jīng)修憲不可完成。4

對(duì)象限縮于職務(wù)案件，我們以為，該模式或主義的一些觀點(diǎn)值得深思：如偵查程序控制歸于檢察機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)還是二階層共享？司法審查模式適用于我國(guó)權(quán)力一元結(jié)構(gòu)背景的遠(yuǎn)期可能？非法證據(jù)排除規(guī)則在技術(shù)困境和政治影響下何以真正保駕護(hù)航？更深一步說(shuō)，調(diào)查（偵查）的程序性控制模式固然乃必須面對(duì)之抉擇，但法治進(jìn)步還需民主制度相輔相成。在現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)下，即便批捕權(quán)歸法院，于司法正義而言也未必是一個(gè)帕累托改進(jìn)。故我們始終認(rèn)為，沒有民主制度的進(jìn)步，則法治的進(jìn)步其實(shí)不過(guò)是一種虛幻的夢(mèng)境。

結(jié) 語(yǔ)

監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)宜納入法治軌道，并入《憲法》第135條制約機(jī)制之中，接受國(guó)家監(jiān)察有關(guān)法律和《刑事訴訟法》雙重規(guī)制，從立法目的、原則和具體規(guī)則等三方面系統(tǒng)構(gòu)建改革后職務(wù)案件調(diào)查活動(dòng)的法律規(guī)制體系。監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)反腐效能和程序公正、人權(quán)保障之間尋找價(jià)值平衡，接受法律監(jiān)督，保障犯罪嫌疑人和其他參與人廣泛的辯護(hù)權(quán)利，轉(zhuǎn)隸職務(wù)案件技術(shù)偵查權(quán)至監(jiān)察委員會(huì)，在實(shí)體審查、程序?qū)彶?、?zhí)行操作、期限等方面具體規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)。此外，本文還基于職務(wù)犯罪案件“調(diào)查—起訴—審判—執(zhí)行”程序，假設(shè)并分析了調(diào)查之前增設(shè)“初查”程序的可能性。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)至少在涉及犯罪調(diào)查時(shí)要定位在刑事偵查范疇；假如定位職務(wù)違法違紀(jì)調(diào)查為行政性質(zhì)，則還須解決好職權(quán)范圍、性質(zhì)預(yù)判和程序銜接等問(wèn)題。

目前國(guó)家監(jiān)察立法工作已提上日程。重大改革要于法有據(jù)，“良性違憲”話題尚有爭(zhēng)議：一方面，國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，要“積極穩(wěn)妥、依法有序進(jìn)行”[1]，修法當(dāng)慎之又慎；另一方面，如何借明年全國(guó)人大會(huì)議之機(jī)，盡快研究制定符合國(guó)情的國(guó)家監(jiān)察法或監(jiān)察組織法和程序法，修改有關(guān)法律法規(guī)以配套改革，乃至修改憲法國(guó)家機(jī)構(gòu)條款的必要性，從而賦予本輪改革以更大意義的正當(dāng)性，都是亟須解決的問(wèn)題。

監(jiān)察體制改革很可能打破我國(guó)現(xiàn)有以《刑事訴訟法》為中心的職務(wù)犯罪偵查規(guī)制體系，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)又涉及限制公民人身和財(cái)產(chǎn)等多項(xiàng)基本權(quán)利。調(diào)查活動(dòng)納入法治軌道應(yīng)無(wú)疑慮，問(wèn)題在于如何規(guī)制。本文就監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)法律規(guī)制體系之建構(gòu)作先期探索，許多觀點(diǎn)及細(xì)節(jié)討論還不成熟，拋磚引玉之作，以堪探路爾。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月26日04版.

[2] 《中辦印發(fā)〈關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年11月8日第3版.

[3] 廣州大學(xué)人權(quán)理論研究課題組：《中國(guó)特色社會(huì)主義人權(quán)理論體系論綱》，載《法學(xué)研究》2015年第2期.

[4] 秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期.

[5] 陳越峰：《監(jiān)察措施的合法性研究》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期.

[6] 張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期.

[7] 《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月21日03版

[8] 姜明安：《國(guó)家監(jiān)察法立法的若干問(wèn)題討論》，載《法學(xué)雜志》2017年第3期.

[9] 王建明：《職務(wù)犯罪偵查措施的結(jié)構(gòu)、功能及適用原則》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第5期.

[10] 宋英輝：《職務(wù)犯罪偵查中強(qiáng)制措施的立法完善》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第5期.

[11] 韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期.

[12] 馬懷德：《〈國(guó)家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點(diǎn)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期.

[13] 陳光中：《我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期.

[責(zé)任編輯 李宏弢]endprint