馬學(xué)廣+唐承輝+賈朝祥

[摘 要]從藍(lán)色港灣、生態(tài)島礁、環(huán)灣綠肺、智慧海洋和審慎填海等五個(gè)方面提出實(shí)施青島市海岸地帶空間治理重構(gòu)的重點(diǎn)工程。從構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境公共政策體系、建立海洋產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)、建立海岸地帶區(qū)域性的協(xié)調(diào)組織及協(xié)調(diào)機(jī)制、完善海岸地帶生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系、制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓δ芊謪^(qū)和實(shí)施“科學(xué)規(guī)劃工程”以及推進(jìn)全民海洋意識(shí)教育政策等方面提出青島市重構(gòu)海岸地帶空間治理體系的主要思路和途徑。

[關(guān)鍵詞]青島市；海岸地帶；空間沖突；治理體系重構(gòu)

[中圖分類號(hào)]F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2017）03-0013-08

Study on the spatial conflicts and its governance of Qingdao coastal zone

MA Xue-guang， TANG Cheng-Hui， JIA Chao-xiang

（School of Law and Politics， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract： This paper puts forward the key projects of implementing the spatial reconstruction of Qingdao coastal zone from five aspects： blue harbor， ecological island reef， ring bay green lung， Wisdom Sea and prudent reclamation. It also comes up with the main ideas and ways of reconstructing the space governance system in the coastal zone from many aspects， such as constructing the perfect public policy system of ecological environment， establishing the service platform for trading marine property rights， setting up the regional coordinate mechanism and organization in coastal regions， improving the system of ecological environment laws and regulations in coastal areas， developing a rigorous functional zoning， implementing the“scientific planning project”and promoting the policy of national marine awareness education， and etc.

Key words：Qingdao city； coastal zone； spatial conflict； the reconstruction of governance system

一、引言

改革開放以來(lái)，我國(guó)已形成“利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，實(shí)施大進(jìn)大出、兩頭在?！钡幕窘?jīng)濟(jì)格局，海洋的重要地位更加凸顯。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的海洋高依存度將不斷延續(xù)與加大。海岸地帶既是各大圈層的界面，也是人、陸、海交互作用最為頻繁與顯著的地區(qū)，因而是基于空間視角探索人類活動(dòng)與環(huán)境變化耦合機(jī)制的重要載體。通過探討全球變化下海岸地帶空間沖突及其治理機(jī)制，可以較好地考察多種尺度下地球表層自然與人文過程、物質(zhì)與能量交換過程，有利于更有效地處理全球生態(tài)變化引起的重大問題。

20世紀(jì)80年代，針對(duì)全球變化研究的國(guó)際地圈與生物圈計(jì)劃（International Geosphere and Biosphere Program， IGBP）尤為關(guān)注陸海相互作用研究，其中人類活動(dòng)對(duì)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)影響的研究被列為海岸地帶陸—海相互作用研究計(jì)劃（Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone， LOICZ）的核心內(nèi)容[1]。海洋、海岸地帶以及海岸地帶城市-區(qū)域已經(jīng)成為當(dāng)代環(huán)境治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界針對(duì)上述問題展開了大量的研究和論述[2]?！皼_突”在地理學(xué)領(lǐng)域主要表現(xiàn)在土地沖突、土地利用沖突、空間沖突等方面。對(duì)于土地沖突，譚術(shù)魁認(rèn)為是組織或個(gè)體因土地矛盾而產(chǎn)生的一系列過激行為[3]。關(guān)于土地利用沖突，楊永芳認(rèn)為它只是土地利用結(jié)果的外在表象，本質(zhì)上是人地關(guān)系的不和諧[4]。Emilio Biagini認(rèn)為空間沖突基本上是對(duì)空間控制的爭(zhēng)奪，也可以被視為一種秩序的追求，因?yàn)閰⑴c者的目標(biāo)總是要求建立他們自己的利益[5]。

在理論層面，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在對(duì)空間沖突概念進(jìn)行辨識(shí)的基礎(chǔ)上，分析了海岸地帶空間沖突形成機(jī)理、分類標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)控路徑等，其中Bess認(rèn)為新西蘭漁業(yè)空間沖突產(chǎn)生于不同主體對(duì)公共的限制性空間資源的爭(zhēng)奪[6]，而賀艷華立足于空間分類基本體系，依據(jù)形態(tài)、區(qū)位和功能將空間沖突劃分為點(diǎn)-線-面空間沖突、城市-郊區(qū)-鄉(xiāng)村空間沖突或中心-過渡-邊緣空間沖突、生產(chǎn)-生活-生態(tài)空間沖突或建設(shè)-農(nóng)業(yè)-生態(tài)空間沖突[7]。周德以環(huán)杭州灣城市群為實(shí)例對(duì)空間沖突內(nèi)涵、類型及其測(cè)度開展了系統(tǒng)研究[8]。在實(shí)證層面，有結(jié)合城市化的驅(qū)動(dòng)、人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等對(duì)沿海城市邊緣區(qū)征地沖突、海岸地帶資源利用與生態(tài)保護(hù)沖突以及空間資源管理機(jī)制的“條塊分割”等的集中探討。在保護(hù)海岸地帶紅樹林的研究中，Long等分析了保護(hù)生態(tài)多樣性、防止污染和防止海洋侵蝕與短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的矛盾，并提出構(gòu)建戰(zhàn)略管理機(jī)制以緩解沖突[9]。馬學(xué)廣以廣州市為例，分析了城市空間重構(gòu)所滋生的土地利用沖突現(xiàn)象[10]。徐學(xué)工等較早涉及海岸地帶土地沖突這一研究領(lǐng)域，并且結(jié)合山東半島耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降、水域減少和被污染等一系列土地資源利用引發(fā)的空間沖突問題進(jìn)行了應(yīng)用分析[11]。Tuda et al.利用海洋空間規(guī)劃（MSP）來(lái)研究緩解肯尼亞的多用途沿海地區(qū)的沖突，其中MSP包含了GIS、多目標(biāo)決策分析（MCDA）和優(yōu)化，利用GIS來(lái)識(shí)別重疊的沿海用途和映射沖突熱點(diǎn)，進(jìn)而通過MCDA和優(yōu)化最終對(duì)肯尼亞沿海水域的未來(lái)規(guī)劃做出決策[12]。endprint

總體而言，國(guó)外對(duì)于海岸地帶空間沖突研究起步較早，研究體系較為完善，內(nèi)容也較為豐富，對(duì)海岸地帶土地利用沖突問題解決的實(shí)踐起到較好的指導(dǎo)作用。從研究角度看，國(guó)外研究多集中于從海岸地帶生態(tài)系統(tǒng)管理、利益相關(guān)者參與和海岸地帶土地開發(fā)的影響等角度探索協(xié)調(diào)和解決海岸地帶管理事務(wù)的不確定性。然而，國(guó)內(nèi)對(duì)于海岸地帶空間沖突尚未展開深入細(xì)致的研究，未形成系統(tǒng)的研究整體框架和體系，主要集中于海岸地帶土地空間沖突的概念、原因以及對(duì)西方基本理論與技術(shù)的借鑒，對(duì)于特定時(shí)空尺度下的空間沖突研究較少。海岸地帶空間沖突是土地沖突以及土地利用沖突在海岸地帶的空間表征和反映，尤其指不同目標(biāo)或利益驅(qū)動(dòng)下的海岸地帶空間利用數(shù)量和方式的不一致、不和諧，使得海岸地帶相關(guān)利益者在空間資源的經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益和社會(huì)利益的選擇與利用中產(chǎn)生了分歧和矛盾。

20世紀(jì)以來(lái)，世界范圍內(nèi)城市與區(qū)域向海岸地帶發(fā)展的趨向愈來(lái)愈顯著，國(guó)家城市發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)不斷向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，海岸地帶已經(jīng)成為全球城市化的熱點(diǎn)區(qū)域和重心所在[13]，成為培育和凸顯國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要基地[14]。但是，隨著人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在海岸地帶高度集聚，受動(dòng)態(tài)性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍性及人口密集性等社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合因素的影響，海岸地帶原本脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著越來(lái)越大的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境壓力，遭遇一系列嚴(yán)峻問題的挑戰(zhàn)，比如海平面上升、濕地喪失、環(huán)境污染、資源枯竭、生態(tài)退化、災(zāi)害加劇等，因而，海岸地帶逐漸成為國(guó)內(nèi)外多學(xué)科交叉研究的熱點(diǎn)區(qū)域以及各國(guó)政府普遍關(guān)注的重點(diǎn)。在海岸地帶土地資源管理中強(qiáng)調(diào)沖突意識(shí)，就是要協(xié)調(diào)與平衡生態(tài)服務(wù)價(jià)值和短期經(jīng)濟(jì)利益的矛盾。目前，海岸地帶空間沖突在我國(guó)仍是一個(gè)較新的概念，實(shí)踐應(yīng)用的研究相對(duì)不足。2016年，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《青島市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》要求青島市“統(tǒng)籌海洋經(jīng)濟(jì)與陸域經(jīng)濟(jì)”“大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和海洋新興產(chǎn)業(yè)”“努力發(fā)展成為海洋科技自主創(chuàng)新領(lǐng)航區(qū)、深遠(yuǎn)海開發(fā)戰(zhàn)略保障基地、軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)、海洋經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作先導(dǎo)區(qū)、陸海統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，為探索全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展新路徑發(fā)揮示范作用”，上述定位展現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)青島市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的殷切希望，青島承載著藍(lán)色經(jīng)濟(jì)示范和試點(diǎn)的重要使命。由此，本文針對(duì)青島市海岸地帶廣泛存在的空間沖突現(xiàn)象，指出其根源所在，提出實(shí)施海岸地帶空間治理的重點(diǎn)工程，并從多個(gè)層面重構(gòu)該區(qū)域的空間治理體系。

二、青島市海岸地帶空間利用的主要問題

受全球氣候變化和人類活動(dòng)的影響，大規(guī)模的近海岸活動(dòng)使得海岸地帶的資源和環(huán)境面臨日漸枯竭和持續(xù)惡化的危險(xiǎn)，海洋生態(tài)環(huán)境承載壓力不斷加大，海岸地帶的可持續(xù)發(fā)展受到了巨大威脅。具體表現(xiàn)為：海洋災(zāi)害頻發(fā)及其造成的損害不斷加大，近岸海域污染惡劣，海水質(zhì)量迅速降低，海洋生物多樣性減少等。

（一）自然因素造成的海岸地帶資源與環(huán)境問題

海岸地帶為地球表層各大圈層交接、物質(zhì)與能量交換頻繁且環(huán)境變化急劇的獨(dú)特地域，因而自然環(huán)境的變遷往往給其帶來(lái)巨大而多樣的資源和環(huán)境問題。如1.海平面上升。海平面上升使得三角洲河口區(qū)、低地、濕地被淹沒，生產(chǎn)設(shè)施和生活基礎(chǔ)受威脅，沿海工農(nóng)業(yè)將深受其害。2.海岸侵蝕。由于具有自然和社會(huì)屬性，海岸侵蝕災(zāi)害性質(zhì)較為特殊，常造成土地資源流失、海岸建筑物損毀等災(zāi)害[15]。近年來(lái)，青島市膠州灣大部分岸段受到較為嚴(yán)重的侵蝕，尤其是砂質(zhì)海岸侵蝕嚴(yán)重，海岸范圍不斷減少。3.海水入侵造成嚴(yán)重的水文地質(zhì)災(zāi)害。作為海岸地帶重大的環(huán)境問題，水文地質(zhì)災(zāi)害不利于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能的正常發(fā)揮，且具有難以察覺、治理困難等特點(diǎn)。海水入侵是青島市主要的環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害之一，會(huì)造成土壤鹽漬化和飲用水污染等后果，影響人類正常的生產(chǎn)和生活。

（二）人為因素造成的海岸地帶資源與環(huán)境問題

人類活動(dòng)不斷向海洋擴(kuò)張，由此引發(fā)了一系列土地資源利用的沖突問題，海岸地帶開發(fā)利用和自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾也日益突出。1.海岸地帶海洋污染嚴(yán)重。近岸海域由于大量陸源工業(yè)廢水、生活污水無(wú)節(jié)制地直接或間接排放，造成環(huán)境質(zhì)量下降、景觀破壞、赤潮頻現(xiàn)等不良現(xiàn)象。2.海岸地帶過度開發(fā)墾殖沿海灘涂和濕地。海岸濕地是海岸地帶的重要組成部分，有著獨(dú)特的濕地生態(tài)系統(tǒng)和較高的生產(chǎn)力，不僅是一種重要的土地資源和空間資源，其本身也蘊(yùn)藏著各種礦產(chǎn)、生物及其他海洋資源，起著調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、過濾污染物、為大量濕地生物提供棲息地等作用[16]。對(duì)其過度開發(fā)墾殖終將造成生態(tài)災(zāi)難。3.海岸地帶圍填海等海岸工程造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。工程浩大的圍填?；顒?dòng)極大改變了海域的自然環(huán)境，破壞了原有的生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致水質(zhì)下降與生物物種減少等一系列問題[17]。4.海岸地帶人工開發(fā)造成區(qū)域生物多樣性降低，生態(tài)質(zhì)量惡化，近海漁業(yè)資源“荒漠化”嚴(yán)重。海洋“荒漠化”致使魚類資源數(shù)量與種類大量減少，甚至導(dǎo)致部分可再生資源因超過再生的限度而失去再生的能力。

（三）管理因素造成的海岸地帶資源與環(huán)境問題

海岸地帶的管理法制化程度低，社會(huì)大眾缺乏相關(guān)的法律認(rèn)知。主要存在以下問題：1.濕地保護(hù)缺乏專門立法?，F(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)表述較為簡(jiǎn)單，缺乏較詳盡的規(guī)范，使得膠州灣濕地保護(hù)缺乏應(yīng)有的法律保障。2.圍填海法律、法規(guī)不健全。《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》偏重海洋權(quán)屬，而對(duì)于用海方式的約束、規(guī)范卻極少，更加缺少對(duì)于圍填海造地方面的條例約束。因此，肆意的圍填海活動(dòng)突破海洋資源的開發(fā)利用限度，損害了海洋生態(tài)環(huán)境。3.社會(huì)大眾對(duì)海岸地帶重要性及其保護(hù)的認(rèn)知程度不高，對(duì)保護(hù)濕地的重要性認(rèn)識(shí)不足，尤其缺乏可持續(xù)發(fā)展觀念，因而造成了對(duì)濕地資源的過度開發(fā)，卻忽視了對(duì)其基本的保護(hù)。

三、青島市海岸地帶空間沖突的主要類型

青島市海岸地帶的發(fā)展面臨著環(huán)境、資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和管理等諸多方面的矛盾沖突。

（一）經(jīng)濟(jì)沖突

在不同利用方式下，空間資源利益相關(guān)者會(huì)獲得不同的經(jīng)濟(jì)效益。為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，利益相關(guān)者往往爭(zhēng)奪資源使用權(quán)進(jìn)而導(dǎo)致一系列基于經(jīng)濟(jì)利益的空間沖突。巨大的經(jīng)濟(jì)回報(bào)驅(qū)動(dòng)著青島市連續(xù)不斷地開展海岸地帶圍填海工程，但大規(guī)模的圍填?；顒?dòng)帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的資源、環(huán)境、社會(huì)問題。主要表現(xiàn)在：灘涂濕地生態(tài)環(huán)境喪失，生態(tài)系統(tǒng)退化；自然岸線減少，人工岸線增多；生物種類急劇減少，漁業(yè)資源匱乏；水文動(dòng)力環(huán)境改變，水域環(huán)境污染加劇等。人類在開發(fā)利用海岸地帶資源的同時(shí)，也對(duì)其生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響。隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境的空間沖突將愈益強(qiáng)烈。endprint

（二）生態(tài)沖突

隨著城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，人們?cè)诳臻g資源利用過程中片面強(qiáng)調(diào)個(gè)別與短期效益，而忽視了生態(tài)系統(tǒng)的整體與長(zhǎng)期效益，因而環(huán)境經(jīng)常被犧牲與破壞并造成生態(tài)系統(tǒng)功能的下降與不確定性的產(chǎn)生，進(jìn)而產(chǎn)生生態(tài)效益的空間沖突。主要表現(xiàn)在：濕地被侵占和工廠化養(yǎng)殖等空間資源利用對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響，鹽田和鹽化工業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，等。環(huán)膠州灣地區(qū)是青島市海灣大都市區(qū)的核心區(qū)域，但是，從總體上看膠州灣海灣面積長(zhǎng)期處于日漸萎縮的狀態(tài)，從1928年的560平方公里，縮減到2012年的343.5平方公里[18]。

（三）社會(huì)沖突

海岸地帶空間使用的失序已經(jīng)造成沿海地區(qū)空間利益分配的失衡，也由此不可避免地產(chǎn)生社會(huì)沖突。1.經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生的區(qū)域剝奪、資源分配不公等，加劇了社會(huì)階層的固化與底層弱勢(shì)群體利益受損。社會(huì)階層與區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)較大的不平衡，由此導(dǎo)致的社會(huì)沖突嚴(yán)重影響了海岸地帶的社會(huì)和諧與穩(wěn)定。2.海岸線和土地資源的無(wú)序性“再分配”引發(fā)不合理的空間利益分割。各利益相關(guān)者對(duì)海岸線及公共空間資源的爭(zhēng)奪日趨激烈，海岸線和土地的圈占現(xiàn)象不同程度地存在著，造成公共海岸線和土地資源的喪失。3.海岸地帶空間資源的超前開發(fā)造成海濱公共資源儲(chǔ)備的流失。海岸地帶建設(shè)用地的蔓延擴(kuò)張，帶來(lái)資源和空間的超前開發(fā)，最終影響了海岸線作為公共資源的開放性，剝奪了公眾對(duì)公共資源應(yīng)有的權(quán)利。

（四）協(xié)調(diào)沖突

海岸地帶政府管理部門分散存在，部門間不充分的職能協(xié)調(diào)引起激烈的空間沖突。1.海陸分離的矛盾。海岸地帶廣泛存在的非法養(yǎng)殖、海域占用、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、地質(zhì)災(zāi)難、污染防控等問題需要多個(gè)部門的相互支持與協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但由于涉及的涉海和陸地管理部門眾多、職能各異，容易出現(xiàn)互不協(xié)調(diào)、互相扯皮的現(xiàn)象[19]。2.行動(dòng)脫節(jié)的矛盾。即使處理相同違法事件，執(zhí)法組織依據(jù)各自的規(guī)章做出的處罰也不盡相同，甚至出現(xiàn)截然相反的結(jié)果，間接造成資源利用低效率。3.利益糾纏的矛盾。眾多產(chǎn)業(yè)部門爭(zhēng)占有限的海岸空間，部門間的利益糾葛紛紜復(fù)雜，資源利用的矛盾日益突出，容易造成決策失誤，引起社會(huì)糾紛和沖突。4.多頭管理的矛盾。一方面，涉海事務(wù)分散在多個(gè)部門，多頭管理造成責(zé)任界限不清；另一方面，不同部門的管理目標(biāo)不同，利益不同，各部門重視的是審批權(quán)和部門分管資源利益的最大化，容易出現(xiàn)有了利益搶著上、有了責(zé)任繞著走的現(xiàn)象。

（五）功能沖突

海岸地帶的空間規(guī)劃、建設(shè)和使用存在較多因土地利用功能不兼容而引起的功能性空間沖突。1.海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不當(dāng)引發(fā)較大、極大風(fēng)險(xiǎn)。海岸地帶海濱道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，存在引導(dǎo)不當(dāng)所誘發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。2.海岸地帶用地結(jié)構(gòu)和布局有待優(yōu)化。由于缺乏特定的空間規(guī)劃，海岸地帶田地缺乏明確的總體布局。3.現(xiàn)有空間結(jié)構(gòu)在發(fā)展過程中面臨多重沖擊，城市各種功能區(qū)對(duì)海濱岸線資源的爭(zhēng)奪無(wú)序而劇烈。4.土地需求量不斷增加與土地質(zhì)量下降形成鮮明沖突。隨著土地資源的退化，開發(fā)者前期往往需要投入大量的人財(cái)物等資源對(duì)土地進(jìn)行修復(fù)；同時(shí)為彌補(bǔ)投入的成本，開發(fā)者也會(huì)盡可能增加土地資源開發(fā)強(qiáng)度與范圍，從而形成惡性循環(huán)。

四、青島市海岸地帶空間沖突的主要成因

空間資源的有限性是構(gòu)成空間沖突的客觀原因[20]，而空間資源的多宜性又決定了空間開發(fā)可滿足人類活動(dòng)的不同需要，因此空間開發(fā)之間的利益重疊與目標(biāo)糾紛是空間沖突產(chǎn)生的根源?？臻g功能的外溢性使得利益相關(guān)者對(duì)空間資源的爭(zhēng)奪更加激烈，是空間沖突產(chǎn)生與演變的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力（如圖1所示）。

（一）土地開發(fā)模式粗放及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

海岸地帶的產(chǎn)業(yè)布局不合理，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。海岸地帶較低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次，不僅制約了海洋產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展，還浪費(fèi)了大量土地資源。1.近岸養(yǎng)殖因素。一些近岸海域?qū)τ跐O業(yè)養(yǎng)殖缺乏合理的規(guī)劃與控制，造成污染物和營(yíng)養(yǎng)元素大量匯集，有害微生物與嗜污生物占據(jù)主導(dǎo)地位，甚至引發(fā)了嚴(yán)重的水體富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象。2.工業(yè)建設(shè)及生活排污因素。大量未經(jīng)處理的工業(yè)與生活垃圾直接排放造成漁場(chǎng)外遷，赤潮泛濫，甚至導(dǎo)致部分物種滅絕。3.城市擴(kuò)張因素。功利性的圍填?；顒?dòng)不僅造成嚴(yán)重的海洋環(huán)境污染，也導(dǎo)致當(dāng)?shù)睾Ｓ蛏鷳B(tài)系統(tǒng)功能的喪失。

（二）生態(tài)環(huán)境管理和制度設(shè)計(jì)滯后

海岸地帶生態(tài)環(huán)境管理制度設(shè)計(jì)和政策工具供給與社會(huì)發(fā)展速度不協(xié)調(diào)，致使我國(guó)海岸地帶環(huán)境污染經(jīng)常處于“沒法（律）管”“沒人管”“沒人能管”的局面。海岸地帶生態(tài)環(huán)境管理制度不健全、生態(tài)環(huán)境管理不明確、利害關(guān)系人之間的權(quán)利與義務(wù)模糊不清以及過于分散的部門管理體制，導(dǎo)致海岸地帶管理效率低下。另外，我國(guó)的環(huán)境管理體系側(cè)重于末端治理而忽視源頭防治，與海岸地帶生態(tài)環(huán)境污染的獨(dú)特性不適應(yīng)，海岸地帶生態(tài)環(huán)境政策難以有效管理和保護(hù)海岸地帶獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境。

（三）空間管理市場(chǎng)失靈與政府失靈并存

目前，我國(guó)海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏健全與有效的市場(chǎng)機(jī)制，導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生。在我國(guó)海岸地帶空間開發(fā)實(shí)踐中，資源的價(jià)值并沒有完全顯示出來(lái)，僅以低價(jià)或免費(fèi)進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域，使得海岸地帶項(xiàng)目及工程進(jìn)入門檻過低，資源利用效率低下。因此，適當(dāng)?shù)恼深A(yù)是海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要途徑。然而，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理干預(yù)體系難以全面有效解決海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，管理主體過于分散且職能不清，存在互相推諉的現(xiàn)象，并存在管理體制不健全、專門保護(hù)機(jī)構(gòu)缺乏、環(huán)境保護(hù)投入嚴(yán)重不足等深層次的問題。

（四）空間管理的社會(huì)參與機(jī)制較不健全

在海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，除了基本的市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)外，還存在著重要的社會(huì)參與機(jī)制。通過公眾參與、信息公開以及宣傳教育等手段可以促進(jìn)海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的順利開展。20世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)大眾參政議政與環(huán)保意識(shí)的提高，沿海發(fā)達(dá)區(qū)域城市環(huán)境治理已取得重要進(jìn)步，但海岸地帶特殊區(qū)域環(huán)境問題卻未給予足夠的重視。因此，有必要完善和健全海岸地帶管理的社會(huì)參與機(jī)制。endprint

五、青島市海岸地帶空間沖突的現(xiàn)有管理策略

針對(duì)海岸地帶廣泛存在的各種類型的空間沖突，結(jié)合矛盾沖突產(chǎn)生的根源，青島市從多個(gè)方面采取多項(xiàng)措施實(shí)施對(duì)海岸地帶空間沖突的管理。

（一）設(shè)立海岸地帶自然保護(hù)區(qū)等制度性生態(tài)保護(hù)區(qū)

作為山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)和領(lǐng)軍城市，青島市著力打造海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)示范區(qū)，將岸線保護(hù)、海洋生態(tài)修復(fù)、海洋與海島保護(hù)區(qū)建設(shè)納入全市藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。青島市現(xiàn)已建成國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)1處，國(guó)家級(jí)海洋公園2處（膠州灣國(guó)家級(jí)海洋公園和西海岸國(guó)家級(jí)海洋公園），省級(jí)自然保護(hù)區(qū)5處，海洋類自然保護(hù)區(qū)2處（大公島和靈山島兩處島嶼生態(tài)系統(tǒng)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)），以及市級(jí)文昌魚水生野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)和省級(jí)膠州灣濱海濕地海洋特別保護(hù)區(qū)等。

（二）設(shè)置專門化的海岸地帶資源環(huán)境保護(hù)與開發(fā)機(jī)構(gòu)

青島市政府非常重視膠州灣海域的管理工作。1985年，青島市設(shè)立青島海洋資源研究開發(fā)保護(hù)委員會(huì)，組織專家開展膠州灣研究工作。1994年，青島市設(shè)立膠州灣規(guī)劃和保護(hù)聯(lián)席會(huì)議，編寫了《膠州灣及鄰近海岸地帶功能區(qū)劃》，為合理開發(fā)和保護(hù)膠州灣提供了科學(xué)依據(jù)。2014年，青島市設(shè)立了膠州灣保護(hù)委員會(huì)，全力做好污染防治、生態(tài)修復(fù)、岸線整治、養(yǎng)殖設(shè)施清理、環(huán)灣綠道建設(shè)等保護(hù)工作。上述機(jī)構(gòu)和組織的設(shè)置為海岸地帶空間治理的實(shí)施提供了重要的組織依托和實(shí)施平臺(tái)。

（三）頒布和修改海岸地帶資源環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)法律與法規(guī)

青島市政府一貫重視海岸地帶資源環(huán)境保護(hù)規(guī)則的制定及規(guī)范化。1995年，青島市通過了《青島近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》和《青島海岸地帶規(guī)劃管理規(guī)定》，將開發(fā)、保護(hù)膠州灣正式納入法制軌道。2004年，青島市人大城建環(huán)保委員會(huì)組織專題調(diào)研組起草了保護(hù)膠州灣的議案（2005年由青島市人大通過）。2012年，青島市第十五屆人大常委會(huì)劃定青島市膠州灣保護(hù)控制線。2014年，《青島市膠州灣保護(hù)條例》正式施行，全力做好污染防治、生態(tài)修復(fù)、岸線整治、養(yǎng)殖設(shè)施清理、環(huán)灣綠道建設(shè)等膠州灣保護(hù)工作。2015年，青島市啟動(dòng)編制《青島市海岸地帶規(guī)劃導(dǎo)則》，劃定海岸地帶規(guī)劃建設(shè)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)全市海岸地帶沿線各項(xiàng)保護(hù)和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的開展。

（四）制定科學(xué)的空間管制措施以加強(qiáng)海岸地帶的資源保護(hù)

青島市從空間規(guī)劃入手實(shí)施有效的海岸地帶空間治理。2012年，青島市出臺(tái)《膠州灣保護(hù)控制線》，通過規(guī)范用海項(xiàng)目、實(shí)施退池還海等工程，全力推進(jìn)膠州灣生態(tài)修復(fù)工作，建立“膠州灣濱海濕地省級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)”。2016年，由國(guó)務(wù)院審核通過的《青島市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》中提出，以建設(shè)海洋強(qiáng)市和藍(lán)色領(lǐng)軍城市為目標(biāo)，堅(jiān)持海陸統(tǒng)籌的原則，編制《環(huán)膠州灣保護(hù)控制線劃定與岸線整理規(guī)劃方案》。此外，青島市還著力加強(qiáng)大沽河流域的生態(tài)建設(shè)，設(shè)置并啟動(dòng)大沽河河口的中央濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)，構(gòu)建貫穿青島全域的生態(tài)中軸。

（五）通過基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)構(gòu)建科學(xué)的信息監(jiān)測(cè)體系

構(gòu)建嚴(yán)密而完善的信息監(jiān)測(cè)體系是實(shí)施海岸地帶空間治理的重要輔助手段。青島市在膠州灣海域建立人工監(jiān)測(cè)和自動(dòng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系，設(shè)置了39處海水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，在膠州灣全域?qū)嵤┚W(wǎng)格化監(jiān)測(cè)，對(duì)《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB3097-1997）中的全部30項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分析。以控制陸源污染為目標(biāo)，將陸源污染防治與膠州灣保護(hù)結(jié)合，對(duì)大沽河、李村河、墨水河等8條主要入灣河流及環(huán)灣區(qū)域13座污水處理廠實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管。

六、青島市海岸地帶空間治理的重點(diǎn)工程

針對(duì)青島市海岸地帶所存在的主要空間沖突類型、主導(dǎo)性形成因素以及青島市政府所采取的應(yīng)對(duì)措施，特提出青島市空間治理的重點(diǎn)工程，以供借鑒實(shí)施。

（一）藍(lán)色港灣工程：實(shí)施海岸地帶國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)工程

世界各沿海國(guó)都把海岸地帶作為國(guó)土開發(fā)整治的重要空間，科學(xué)評(píng)估海域資源的受損狀況，制訂針對(duì)不同對(duì)象和目標(biāo)的整治與修復(fù)技術(shù)方案。通過近岸海域國(guó)土整治，優(yōu)化用海秩序，調(diào)整用海結(jié)構(gòu)，可以促進(jìn)海洋資源的節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)海岸資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。海岸地帶國(guó)土整治的重點(diǎn)包括河口整治、海岸防護(hù)、非法用海整治、海岸環(huán)境整治、養(yǎng)殖秩序整治、港口船只整治、海平面控制、海損應(yīng)急管理、海洋漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等[21]。海岸地帶國(guó)土整治的具體措施包括：1.沿海開發(fā)利用整治。對(duì)海上養(yǎng)殖活動(dòng)進(jìn)行細(xì)致盤查，依法查處非法占用海域、非法養(yǎng)殖以及采礦砂等違法行為。2.陸源污染整治。嚴(yán)格監(jiān)管海岸地帶重大工程建設(shè)項(xiàng)目，依法查處偷排、漏排以及超排等違法行為。3.違法建設(shè)整治。對(duì)非法占用岸線與濕地、私自改變土地使用性質(zhì)以及未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)等活動(dòng)，依法進(jìn)行處罰。

（二）環(huán)灣綠肺工程：強(qiáng)化濱海濕地公園和濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)

建立濕地自然保護(hù)區(qū)與濕地公園，作為濕地保護(hù)的重要舉措，在實(shí)施過程中應(yīng)結(jié)合具體區(qū)域情況，采取差異化手段，綜合保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特功能。主要措施有：1.主管部門和濕地所在地政府要認(rèn)真做好濕地保護(hù)規(guī)劃，劃分不同用途的功能區(qū)，設(shè)定差異化的保護(hù)目標(biāo)。2.建立職能協(xié)調(diào)統(tǒng)一的濕地保護(hù)專門管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行濕地管理機(jī)構(gòu)垂直管理和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)海岸紅線范圍內(nèi)的濕地實(shí)施絕對(duì)保護(hù)。3.建立濕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制和多元化資金投入機(jī)制，建立多層次、多渠道投資機(jī)制。一方面加強(qiáng)中央、地方政府財(cái)政撥款，不斷增加濕地保護(hù)的公共財(cái)政投入，使各級(jí)財(cái)政投入成為濕地保護(hù)資金的主渠道；另一方面通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行各種形式的社會(huì)融資，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人以各種形式（如BOT模式和PPP模式）參與濕地公園建設(shè)。

（三）智慧海洋工程：建立區(qū)域海洋立體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

加大海岸地帶信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，建立區(qū)域型海洋立體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。1.加大對(duì)海岸地帶科研監(jiān)測(cè)體系的支持力度，通過人才引進(jìn)、資金支持以及政策保障等一系列措施提高海岸地帶科研技術(shù)水平，推動(dòng)現(xiàn)代化技術(shù)在環(huán)境監(jiān)測(cè)中的應(yīng)用。2.優(yōu)化岸基、船基、?；⒖眨ㄌ欤┗缺O(jiān)測(cè)平臺(tái)的空間布局，建立行之有效的信息共享和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成集科學(xué)認(rèn)知、管理有效、信息公開與互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)一體的海岸地帶信息化體系。3.完善監(jiān)管體制和審批制度，整合涉海監(jiān)管部門和審批部門，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和審批尺度，構(gòu)建地、空、人三位一體的智能化監(jiān)測(cè)體系，充分保障海洋資源的合理開發(fā)利用。4.實(shí)施建設(shè)用海項(xiàng)目全過程監(jiān)管，強(qiáng)化各級(jí)海洋主管部門、海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管部門、海洋執(zhí)法部門的緊密協(xié)作，健全海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建立覆蓋用海項(xiàng)目全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，全面監(jiān)測(cè)海域使用動(dòng)態(tài)和海洋環(huán)境損害情況，防控建設(shè)用海項(xiàng)目活動(dòng)產(chǎn)生的資源環(huán)境重大影響和社會(huì)利益沖突問題。5.建立海洋環(huán)境影響監(jiān)測(cè)的評(píng)價(jià)體系，統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使其對(duì)海洋環(huán)境的評(píng)價(jià)有據(jù)可依，從而起到有效保護(hù)和評(píng)價(jià)海洋環(huán)境的效果。6.建立區(qū)域性海洋生態(tài)預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的即時(shí)監(jiān)控，建成全天候、立體化、錯(cuò)層次、多功能、全覆蓋的海洋監(jiān)視監(jiān)測(cè)與預(yù)警網(wǎng)絡(luò)[22]。endprint

（四）審慎填海工程：有序有度依法用海和科學(xué)用海

采取積極審慎的態(tài)度實(shí)施圍填海工程。綜合評(píng)估圍填海造地的資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)損益，從嚴(yán)控制圍填海造地活動(dòng)。建立圍填海項(xiàng)目后期評(píng)估制度，對(duì)圍填海項(xiàng)目所產(chǎn)生的海洋資源環(huán)境影響、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)調(diào)查，研究建立具有可操作性的圍填海項(xiàng)目綜合評(píng)估方法，以全面揭示圍填海造地的實(shí)際損益情況。同時(shí)，研究海洋承載力，根據(jù)填海資源環(huán)境承載力，建立海洋藍(lán)線制度和實(shí)行圍填海總量控制制度。根據(jù)每個(gè)海洋功能區(qū)圍填海資源環(huán)境適宜性、圍填海工程施工技術(shù)可行性、圍填海造地成本和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀估算各個(gè)功能區(qū)圍填海資源環(huán)境承載力[23]，進(jìn)一步計(jì)算圍填海資源環(huán)境總體承載力，將其作為圍填?？偭靠刂频目傮w目標(biāo)。同時(shí)，出臺(tái)適用于圍填海造地的法律法規(guī)，提高公眾對(duì)于圍填海造地的法律意識(shí)，為審慎圍填海造地提供切實(shí)的法律依據(jù)。

七、青島市海岸地帶空間治理體系的重構(gòu)

加強(qiáng)空間治理是當(dāng)前推進(jìn)海岸地帶空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，以空間作為環(huán)境與生態(tài)治理的切入點(diǎn)，有利于推動(dòng)整個(gè)海岸地帶空間治理水平的不斷提升。2015年11月，中共中央十八屆五中全會(huì)要求“加強(qiáng)空間治理體系建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系。據(jù)此，青島市海岸地帶的空間治理體系有必要實(shí)施重構(gòu)。

（一）構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境公共政策體系

通過制定區(qū)域發(fā)展的公共政策，解決區(qū)域內(nèi)的共同問題，來(lái)維護(hù)和協(xié)調(diào)海岸地帶城市-區(qū)域的公共利益。海岸地帶生態(tài)環(huán)境管理公共政策體系的重點(diǎn)包括海岸地帶各類資源的產(chǎn)權(quán)制度，海岸地帶資源開發(fā)利用的價(jià)格政策、稅費(fèi)政策和財(cái)政政策，海岸地帶生態(tài)環(huán)境管理體制，海岸地帶環(huán)境準(zhǔn)入門檻制度等。具體而言，主要有四個(gè)方面：1.強(qiáng)化海岸地帶災(zāi)害防御體系建設(shè)，建立青島市海岸地帶海洋災(zāi)害預(yù)報(bào)和預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)海洋災(zāi)害防御體系建設(shè)，為海岸地帶的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。2.從海岸地帶空間及土地的管轄權(quán)限來(lái)看，海岸地帶分屬建設(shè)、國(guó)土、海洋與漁業(yè)等部門管轄。海岸地帶規(guī)劃空間管制的實(shí)施在組織框架、機(jī)構(gòu)設(shè)置及制度設(shè)計(jì)上，必須充分正視空間管轄權(quán)屬分散的現(xiàn)實(shí)，并加以解決。3.構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化、制度化軌道。4.完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系。把資源、環(huán)境、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。

（二）建立海洋產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)

產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)的設(shè)立是加速和完善青島市海岸地帶空間治理體系的重要舉措。1.建立海洋產(chǎn)權(quán)制度。加強(qiáng)海洋領(lǐng)域多層次資本市場(chǎng)體系建設(shè)，建立多樣化的資產(chǎn)管理體系和資本交易制度，并做到歸屬清晰、責(zé)任明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢。2.建立海洋產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)。開展海洋產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)示范，建立集產(chǎn)業(yè)投融資、技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)權(quán)登記托管等為一體的海洋產(chǎn)權(quán)交易、信息和結(jié)算一攬子服務(wù)機(jī)構(gòu)。3.催化海洋產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)服務(wù)功能。實(shí)現(xiàn)海洋資源的市場(chǎng)化配置，開展海域、海島、岸線等使用權(quán)的收儲(chǔ)、抵押和交易，海洋工程構(gòu)筑物、船舶等海洋有形產(chǎn)權(quán)及其衍生品的交易，海洋知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)等無(wú)形產(chǎn)權(quán)及其技術(shù)的交易或質(zhì)押，加快海洋排污權(quán)和海洋碳排放交易試點(diǎn)建設(shè)等。

（三）建立區(qū)域性的協(xié)調(diào)組織及協(xié)調(diào)機(jī)制

海岸地帶空間治理的目標(biāo)，主要通過多種力量參與的操作程序、彈性的規(guī)劃目標(biāo)、各部門及社會(huì)團(tuán)體之間的溝通、自上而下和自下而上交叉協(xié)調(diào)的漸進(jìn)式發(fā)展策略實(shí)現(xiàn)。1.建立良好的城際合作制度環(huán)境。政府間合作機(jī)制是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，取決于能否建立良好的制度環(huán)境、合理的組織安排以及完善的合作規(guī)則[24]。2.建立地方政府間利益分享和利益補(bǔ)償機(jī)制。通過地區(qū)間利益的分享來(lái)實(shí)現(xiàn)共同富裕，通過規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展和整個(gè)社會(huì)的全面進(jìn)步。3.健全非官方中介服務(wù)體系?，F(xiàn)代社會(huì)的良性運(yùn)行得益于政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，非官方組織具有靈活性、成本低、根植于民間社會(huì)和尋求合作的積極性等優(yōu)勢(shì)，在海岸地帶空間治理中起著重要的推動(dòng)作用，其為公眾和官方機(jī)構(gòu)建立起溝通和信任的橋梁。4.設(shè)立城際協(xié)調(diào)機(jī)制，通過簽訂具有約束力的雙邊或多邊法律協(xié)定或者行政協(xié)定的方式來(lái)彼此協(xié)調(diào)合作，海岸地帶城市-區(qū)域內(nèi)各地方政府機(jī)關(guān)基于業(yè)務(wù)上的需要，采取簽署行政契約的方式來(lái)彼此協(xié)調(diào)合作，使其合作關(guān)系有明確且具體的規(guī)范可遵循。

（四）制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓δ芊謪^(qū)，實(shí)施“科學(xué)規(guī)劃工程”

空間治理始終關(guān)注的是空間資源的有序開發(fā)和合理利用，因此根據(jù)地域分異規(guī)律和發(fā)展需要而進(jìn)行的政策分區(qū)是空間治理的重要實(shí)施路徑之一，政策分區(qū)正成為海岸地帶城市-區(qū)域空間治理的重要手段。1.按照海岸地帶自然特征和資源基本構(gòu)成條件，科學(xué)劃分海岸地段分區(qū)，并針對(duì)各岸段不同旅游及景觀資源、生態(tài)及環(huán)境資源的保護(hù)與開發(fā)兩大重點(diǎn)問題加以科學(xué)引導(dǎo)，按類別制定海岸線資源管理的相關(guān)政策。2.劃定不可開發(fā)地區(qū)和設(shè)立海岸建設(shè)退縮線。海岸建設(shè)退縮線劃定在平均高潮位線向陸100米～300米的緩沖區(qū)，退縮線向海一側(cè)為不可建設(shè)區(qū)，經(jīng)環(huán)境影響評(píng)估后公共安全及服務(wù)必不可少的建筑物不在此限制之列。3.優(yōu)化海岸地帶空間布局，構(gòu)建近海環(huán)境友好型空間格局。嚴(yán)格控制建設(shè)用海域、岸線等空間資源增量，調(diào)整和提高空間資源存量與利用率，滿足居民生活水平提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。

八、結(jié)論

海岸地帶是地球表層巖石圈、水圈、大氣圈與生物圈相互連接、各種因素與過程相互影響、物質(zhì)與能量交換活躍、環(huán)境變化極為迅速的特殊地帶，也是人類活動(dòng)最強(qiáng)烈、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前沿地帶，是當(dāng)今城市化快速發(fā)展的地區(qū)之一。與其他區(qū)域的城市化相比，海岸地帶的快速城市化和工業(yè)化會(huì)面臨更多的資源需求和空間爭(zhēng)奪，這其中土地因其本身所具有的不可替代性和位置固定性，成為目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期尤為重要的資源。本文在深入分析青島市海岸地帶自然因素、人為因素和管理因素所致問題的基礎(chǔ)上，明晰了空間經(jīng)濟(jì)、空間生態(tài)、空間社會(huì)、空間協(xié)調(diào)和空間功能等多個(gè)維度的空間沖突，認(rèn)為其成因在于粗放的土地開發(fā)模式、滯后的管理制度設(shè)計(jì)、不健全的社會(huì)參與機(jī)制以及市場(chǎng)失靈和政府失靈并存等。endprint

針對(duì)上述問題，本文從藍(lán)色港灣、生態(tài)島礁、環(huán)灣綠肺、智慧海洋、審慎填海五個(gè)方面提出實(shí)施青島市海岸地帶空間治理重構(gòu)的重點(diǎn)工程，并從構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境公共政策體系、建立海岸地帶區(qū)域性的協(xié)調(diào)組織及協(xié)調(diào)機(jī)制、完善海岸地帶生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系、制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓δ芊謪^(qū)和實(shí)施“科學(xué)規(guī)劃工程”等方面提出了青島市重構(gòu)海岸地帶空間治理體系的主要思路和途徑。目前，海岸地帶空間沖突診斷與調(diào)控所需的各種新技術(shù)與新方法仍處于不斷研制和改進(jìn)階段，多技術(shù)交叉和集成應(yīng)用還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，如何完善和普及這些技術(shù)和方法的實(shí)際應(yīng)用，建立“智慧海岸地帶”以實(shí)現(xiàn)海岸地帶土地空間沖突科學(xué)治理是未來(lái)研究的重要方向。

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