馬學廣+唐承輝+賈朝祥

[摘 要]從藍色港灣、生態(tài)島礁、環(huán)灣綠肺、智慧海洋和審慎填海等五個方面提出實施青島市海岸地帶空間治理重構的重點工程。從構建完善的生態(tài)環(huán)境公共政策體系、建立海洋產權交易服務平臺、建立海岸地帶區(qū)域性的協(xié)調組織及協(xié)調機制、完善海岸地帶生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系、制定嚴謹?shù)墓δ芊謪^(qū)和實施“科學規(guī)劃工程”以及推進全民海洋意識教育政策等方面提出青島市重構海岸地帶空間治理體系的主要思路和途徑。

[關鍵詞]青島市；海岸地帶；空間沖突；治理體系重構

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2017）03-0013-08

Study on the spatial conflicts and its governance of Qingdao coastal zone

MA Xue-guang， TANG Cheng-Hui， JIA Chao-xiang

（School of Law and Politics， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract： This paper puts forward the key projects of implementing the spatial reconstruction of Qingdao coastal zone from five aspects： blue harbor， ecological island reef， ring bay green lung， Wisdom Sea and prudent reclamation. It also comes up with the main ideas and ways of reconstructing the space governance system in the coastal zone from many aspects， such as constructing the perfect public policy system of ecological environment， establishing the service platform for trading marine property rights， setting up the regional coordinate mechanism and organization in coastal regions， improving the system of ecological environment laws and regulations in coastal areas， developing a rigorous functional zoning， implementing the“scientific planning project”and promoting the policy of national marine awareness education， and etc.

Key words：Qingdao city； coastal zone； spatial conflict； the reconstruction of governance system

一、引言

改革開放以來，我國已形成“利用兩個市場、兩種資源，實施大進大出、兩頭在?！钡幕窘洕窬?，海洋的重要地位更加凸顯。隨著社會經濟的進一步發(fā)展，我國經濟的海洋高依存度將不斷延續(xù)與加大。海岸地帶既是各大圈層的界面，也是人、陸、海交互作用最為頻繁與顯著的地區(qū)，因而是基于空間視角探索人類活動與環(huán)境變化耦合機制的重要載體。通過探討全球變化下海岸地帶空間沖突及其治理機制，可以較好地考察多種尺度下地球表層自然與人文過程、物質與能量交換過程，有利于更有效地處理全球生態(tài)變化引起的重大問題。

20世紀80年代，針對全球變化研究的國際地圈與生物圈計劃（International Geosphere and Biosphere Program， IGBP）尤為關注陸海相互作用研究，其中人類活動對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)影響的研究被列為海岸地帶陸—海相互作用研究計劃（Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone， LOICZ）的核心內容[1]。海洋、海岸地帶以及海岸地帶城市-區(qū)域已經成為當代環(huán)境治理的重點領域，學術界針對上述問題展開了大量的研究和論述[2]。“沖突”在地理學領域主要表現(xiàn)在土地沖突、土地利用沖突、空間沖突等方面。對于土地沖突，譚術魁認為是組織或個體因土地矛盾而產生的一系列過激行為[3]。關于土地利用沖突，楊永芳認為它只是土地利用結果的外在表象，本質上是人地關系的不和諧[4]。Emilio Biagini認為空間沖突基本上是對空間控制的爭奪，也可以被視為一種秩序的追求，因為參與者的目標總是要求建立他們自己的利益[5]。

在理論層面，國內外學者在對空間沖突概念進行辨識的基礎上，分析了海岸地帶空間沖突形成機理、分類標準以及調控路徑等，其中Bess認為新西蘭漁業(yè)空間沖突產生于不同主體對公共的限制性空間資源的爭奪[6]，而賀艷華立足于空間分類基本體系，依據形態(tài)、區(qū)位和功能將空間沖突劃分為點-線-面空間沖突、城市-郊區(qū)-鄉(xiāng)村空間沖突或中心-過渡-邊緣空間沖突、生產-生活-生態(tài)空間沖突或建設-農業(yè)-生態(tài)空間沖突[7]。周德以環(huán)杭州灣城市群為實例對空間沖突內涵、類型及其測度開展了系統(tǒng)研究[8]。在實證層面，有結合城市化的驅動、人口與經濟活動等對沿海城市邊緣區(qū)征地沖突、海岸地帶資源利用與生態(tài)保護沖突以及空間資源管理機制的“條塊分割”等的集中探討。在保護海岸地帶紅樹林的研究中，Long等分析了保護生態(tài)多樣性、防止污染和防止海洋侵蝕與短期經濟增長、就業(yè)等經濟目標之間的矛盾，并提出構建戰(zhàn)略管理機制以緩解沖突[9]。馬學廣以廣州市為例，分析了城市空間重構所滋生的土地利用沖突現(xiàn)象[10]。徐學工等較早涉及海岸地帶土地沖突這一研究領域，并且結合山東半島耕地數(shù)量減少、質量下降、水域減少和被污染等一系列土地資源利用引發(fā)的空間沖突問題進行了應用分析[11]。Tuda et al.利用海洋空間規(guī)劃（MSP）來研究緩解肯尼亞的多用途沿海地區(qū)的沖突，其中MSP包含了GIS、多目標決策分析（MCDA）和優(yōu)化，利用GIS來識別重疊的沿海用途和映射沖突熱點，進而通過MCDA和優(yōu)化最終對肯尼亞沿海水域的未來規(guī)劃做出決策[12]。endprint

總體而言，國外對于海岸地帶空間沖突研究起步較早，研究體系較為完善，內容也較為豐富，對海岸地帶土地利用沖突問題解決的實踐起到較好的指導作用。從研究角度看，國外研究多集中于從海岸地帶生態(tài)系統(tǒng)管理、利益相關者參與和海岸地帶土地開發(fā)的影響等角度探索協(xié)調和解決海岸地帶管理事務的不確定性。然而，國內對于海岸地帶空間沖突尚未展開深入細致的研究，未形成系統(tǒng)的研究整體框架和體系，主要集中于海岸地帶土地空間沖突的概念、原因以及對西方基本理論與技術的借鑒，對于特定時空尺度下的空間沖突研究較少。海岸地帶空間沖突是土地沖突以及土地利用沖突在海岸地帶的空間表征和反映，尤其指不同目標或利益驅動下的海岸地帶空間利用數(shù)量和方式的不一致、不和諧，使得海岸地帶相關利益者在空間資源的經濟利益、生態(tài)利益和社會利益的選擇與利用中產生了分歧和矛盾。

20世紀以來，世界范圍內城市與區(qū)域向海岸地帶發(fā)展的趨向愈來愈顯著，國家城市發(fā)展戰(zhàn)略重點不斷向沿海地區(qū)轉移，海岸地帶已經成為全球城市化的熱點區(qū)域和重心所在[13]，成為培育和凸顯國家競爭優(yōu)勢的重要基地[14]。但是，隨著人口與經濟活動在海岸地帶高度集聚，受動態(tài)性、社會經濟活動活躍性及人口密集性等社會經濟綜合因素的影響，海岸地帶原本脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著越來越大的經濟和環(huán)境壓力，遭遇一系列嚴峻問題的挑戰(zhàn)，比如海平面上升、濕地喪失、環(huán)境污染、資源枯竭、生態(tài)退化、災害加劇等，因而，海岸地帶逐漸成為國內外多學科交叉研究的熱點區(qū)域以及各國政府普遍關注的重點。在海岸地帶土地資源管理中強調沖突意識，就是要協(xié)調與平衡生態(tài)服務價值和短期經濟利益的矛盾。目前，海岸地帶空間沖突在我國仍是一個較新的概念，實踐應用的研究相對不足。2016年，國務院批復的《青島市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》要求青島市“統(tǒng)籌海洋經濟與陸域經濟”“大力發(fā)展海洋經濟和海洋新興產業(yè)”“努力發(fā)展成為海洋科技自主創(chuàng)新領航區(qū)、深遠海開發(fā)戰(zhàn)略保障基地、軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)、海洋經濟國際合作先導區(qū)、陸海統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)，為探索全國海洋經濟科學發(fā)展新路徑發(fā)揮示范作用”，上述定位展現(xiàn)出黨和國家對青島市發(fā)展海洋經濟的殷切希望，青島承載著藍色經濟示范和試點的重要使命。由此，本文針對青島市海岸地帶廣泛存在的空間沖突現(xiàn)象，指出其根源所在，提出實施海岸地帶空間治理的重點工程，并從多個層面重構該區(qū)域的空間治理體系。

二、青島市海岸地帶空間利用的主要問題

受全球氣候變化和人類活動的影響，大規(guī)模的近海岸活動使得海岸地帶的資源和環(huán)境面臨日漸枯竭和持續(xù)惡化的危險，海洋生態(tài)環(huán)境承載壓力不斷加大，海岸地帶的可持續(xù)發(fā)展受到了巨大威脅。具體表現(xiàn)為：海洋災害頻發(fā)及其造成的損害不斷加大，近岸海域污染惡劣，海水質量迅速降低，海洋生物多樣性減少等。

（一）自然因素造成的海岸地帶資源與環(huán)境問題

海岸地帶為地球表層各大圈層交接、物質與能量交換頻繁且環(huán)境變化急劇的獨特地域，因而自然環(huán)境的變遷往往給其帶來巨大而多樣的資源和環(huán)境問題。如1.海平面上升。海平面上升使得三角洲河口區(qū)、低地、濕地被淹沒，生產設施和生活基礎受威脅，沿海工農業(yè)將深受其害。2.海岸侵蝕。由于具有自然和社會屬性，海岸侵蝕災害性質較為特殊，常造成土地資源流失、海岸建筑物損毀等災害[15]。近年來，青島市膠州灣大部分岸段受到較為嚴重的侵蝕，尤其是砂質海岸侵蝕嚴重，海岸范圍不斷減少。3.海水入侵造成嚴重的水文地質災害。作為海岸地帶重大的環(huán)境問題，水文地質災害不利于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能的正常發(fā)揮，且具有難以察覺、治理困難等特點。海水入侵是青島市主要的環(huán)境地質災害之一，會造成土壤鹽漬化和飲用水污染等后果，影響人類正常的生產和生活。

（二）人為因素造成的海岸地帶資源與環(huán)境問題

人類活動不斷向海洋擴張，由此引發(fā)了一系列土地資源利用的沖突問題，海岸地帶開發(fā)利用和自然生態(tài)環(huán)境保護的矛盾也日益突出。1.海岸地帶海洋污染嚴重。近岸海域由于大量陸源工業(yè)廢水、生活污水無節(jié)制地直接或間接排放，造成環(huán)境質量下降、景觀破壞、赤潮頻現(xiàn)等不良現(xiàn)象。2.海岸地帶過度開發(fā)墾殖沿海灘涂和濕地。海岸濕地是海岸地帶的重要組成部分，有著獨特的濕地生態(tài)系統(tǒng)和較高的生產力，不僅是一種重要的土地資源和空間資源，其本身也蘊藏著各種礦產、生物及其他海洋資源，起著調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、過濾污染物、為大量濕地生物提供棲息地等作用[16]。對其過度開發(fā)墾殖終將造成生態(tài)災難。3.海岸地帶圍填海等海岸工程造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。工程浩大的圍填海活動極大改變了海域的自然環(huán)境，破壞了原有的生態(tài)系統(tǒng)，導致水質下降與生物物種減少等一系列問題[17]。4.海岸地帶人工開發(fā)造成區(qū)域生物多樣性降低，生態(tài)質量惡化，近海漁業(yè)資源“荒漠化”嚴重。海洋“荒漠化”致使魚類資源數(shù)量與種類大量減少，甚至導致部分可再生資源因超過再生的限度而失去再生的能力。

（三）管理因素造成的海岸地帶資源與環(huán)境問題

海岸地帶的管理法制化程度低，社會大眾缺乏相關的法律認知。主要存在以下問題：1.濕地保護缺乏專門立法?，F(xiàn)行的相關法律法規(guī)表述較為簡單，缺乏較詳盡的規(guī)范，使得膠州灣濕地保護缺乏應有的法律保障。2.圍填海法律、法規(guī)不健全?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》偏重海洋權屬，而對于用海方式的約束、規(guī)范卻極少，更加缺少對于圍填海造地方面的條例約束。因此，肆意的圍填?；顒油黄坪Ｑ筚Y源的開發(fā)利用限度，損害了海洋生態(tài)環(huán)境。3.社會大眾對海岸地帶重要性及其保護的認知程度不高，對保護濕地的重要性認識不足，尤其缺乏可持續(xù)發(fā)展觀念，因而造成了對濕地資源的過度開發(fā)，卻忽視了對其基本的保護。

三、青島市海岸地帶空間沖突的主要類型

青島市海岸地帶的發(fā)展面臨著環(huán)境、資源、生態(tài)、經濟和管理等諸多方面的矛盾沖突。

（一）經濟沖突

在不同利用方式下，空間資源利益相關者會獲得不同的經濟效益。為實現(xiàn)自身利益最大化，利益相關者往往爭奪資源使用權進而導致一系列基于經濟利益的空間沖突。巨大的經濟回報驅動著青島市連續(xù)不斷地開展海岸地帶圍填海工程，但大規(guī)模的圍填?；顒訋砹艘幌盗袊乐氐馁Y源、環(huán)境、社會問題。主要表現(xiàn)在：灘涂濕地生態(tài)環(huán)境喪失，生態(tài)系統(tǒng)退化；自然岸線減少，人工岸線增多；生物種類急劇減少，漁業(yè)資源匱乏；水文動力環(huán)境改變，水域環(huán)境污染加劇等。人類在開發(fā)利用海岸地帶資源的同時，也對其生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響。隨著時間的推移，經濟利益與生態(tài)環(huán)境的空間沖突將愈益強烈。endprint

（二）生態(tài)沖突

隨著城市化和工業(yè)化的快速推進，人們在空間資源利用過程中片面強調個別與短期效益，而忽視了生態(tài)系統(tǒng)的整體與長期效益，因而環(huán)境經常被犧牲與破壞并造成生態(tài)系統(tǒng)功能的下降與不確定性的產生，進而產生生態(tài)效益的空間沖突。主要表現(xiàn)在：濕地被侵占和工廠化養(yǎng)殖等空間資源利用對生態(tài)環(huán)境造成的影響，鹽田和鹽化工業(yè)對生態(tài)環(huán)境的影響，等。環(huán)膠州灣地區(qū)是青島市海灣大都市區(qū)的核心區(qū)域，但是，從總體上看膠州灣海灣面積長期處于日漸萎縮的狀態(tài)，從1928年的560平方公里，縮減到2012年的343.5平方公里[18]。

（三）社會沖突

海岸地帶空間使用的失序已經造成沿海地區(qū)空間利益分配的失衡，也由此不可避免地產生社會沖突。1.經濟利益驅動下產生的區(qū)域剝奪、資源分配不公等，加劇了社會階層的固化與底層弱勢群體利益受損。社會階層與區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)較大的不平衡，由此導致的社會沖突嚴重影響了海岸地帶的社會和諧與穩(wěn)定。2.海岸線和土地資源的無序性“再分配”引發(fā)不合理的空間利益分割。各利益相關者對海岸線及公共空間資源的爭奪日趨激烈，海岸線和土地的圈占現(xiàn)象不同程度地存在著，造成公共海岸線和土地資源的喪失。3.海岸地帶空間資源的超前開發(fā)造成海濱公共資源儲備的流失。海岸地帶建設用地的蔓延擴張，帶來資源和空間的超前開發(fā)，最終影響了海岸線作為公共資源的開放性，剝奪了公眾對公共資源應有的權利。

（四）協(xié)調沖突

海岸地帶政府管理部門分散存在，部門間不充分的職能協(xié)調引起激烈的空間沖突。1.海陸分離的矛盾。海岸地帶廣泛存在的非法養(yǎng)殖、海域占用、生態(tài)風險、地質災難、污染防控等問題需要多個部門的相互支持與協(xié)調統(tǒng)一，但由于涉及的涉海和陸地管理部門眾多、職能各異，容易出現(xiàn)互不協(xié)調、互相扯皮的現(xiàn)象[19]。2.行動脫節(jié)的矛盾。即使處理相同違法事件，執(zhí)法組織依據各自的規(guī)章做出的處罰也不盡相同，甚至出現(xiàn)截然相反的結果，間接造成資源利用低效率。3.利益糾纏的矛盾。眾多產業(yè)部門爭占有限的海岸空間，部門間的利益糾葛紛紜復雜，資源利用的矛盾日益突出，容易造成決策失誤，引起社會糾紛和沖突。4.多頭管理的矛盾。一方面，涉海事務分散在多個部門，多頭管理造成責任界限不清；另一方面，不同部門的管理目標不同，利益不同，各部門重視的是審批權和部門分管資源利益的最大化，容易出現(xiàn)有了利益搶著上、有了責任繞著走的現(xiàn)象。

（五）功能沖突

海岸地帶的空間規(guī)劃、建設和使用存在較多因土地利用功能不兼容而引起的功能性空間沖突。1.海洋基礎設施建設不當引發(fā)較大、極大風險。海岸地帶海濱道路等基礎設施的建設，存在引導不當所誘發(fā)的生態(tài)風險。2.海岸地帶用地結構和布局有待優(yōu)化。由于缺乏特定的空間規(guī)劃，海岸地帶田地缺乏明確的總體布局。3.現(xiàn)有空間結構在發(fā)展過程中面臨多重沖擊，城市各種功能區(qū)對海濱岸線資源的爭奪無序而劇烈。4.土地需求量不斷增加與土地質量下降形成鮮明沖突。隨著土地資源的退化，開發(fā)者前期往往需要投入大量的人財物等資源對土地進行修復；同時為彌補投入的成本，開發(fā)者也會盡可能增加土地資源開發(fā)強度與范圍，從而形成惡性循環(huán)。

四、青島市海岸地帶空間沖突的主要成因

空間資源的有限性是構成空間沖突的客觀原因[20]，而空間資源的多宜性又決定了空間開發(fā)可滿足人類活動的不同需要，因此空間開發(fā)之間的利益重疊與目標糾紛是空間沖突產生的根源?？臻g功能的外溢性使得利益相關者對空間資源的爭奪更加激烈，是空間沖突產生與演變的關鍵驅動力（如圖1所示）。

（一）土地開發(fā)模式粗放及產業(yè)結構不合理

海岸地帶的產業(yè)布局不合理，低水平重復建設嚴重。海岸地帶較低的產業(yè)結構層次，不僅制約了海洋產業(yè)的科學發(fā)展，還浪費了大量土地資源。1.近岸養(yǎng)殖因素。一些近岸海域對于漁業(yè)養(yǎng)殖缺乏合理的規(guī)劃與控制，造成污染物和營養(yǎng)元素大量匯集，有害微生物與嗜污生物占據主導地位，甚至引發(fā)了嚴重的水體富營養(yǎng)化現(xiàn)象。2.工業(yè)建設及生活排污因素。大量未經處理的工業(yè)與生活垃圾直接排放造成漁場外遷，赤潮泛濫，甚至導致部分物種滅絕。3.城市擴張因素。功利性的圍填?；顒硬粌H造成嚴重的海洋環(huán)境污染，也導致當?shù)睾Ｓ蛏鷳B(tài)系統(tǒng)功能的喪失。

（二）生態(tài)環(huán)境管理和制度設計滯后

海岸地帶生態(tài)環(huán)境管理制度設計和政策工具供給與社會發(fā)展速度不協(xié)調，致使我國海岸地帶環(huán)境污染經常處于“沒法（律）管”“沒人管”“沒人能管”的局面。海岸地帶生態(tài)環(huán)境管理制度不健全、生態(tài)環(huán)境管理不明確、利害關系人之間的權利與義務模糊不清以及過于分散的部門管理體制，導致海岸地帶管理效率低下。另外，我國的環(huán)境管理體系側重于末端治理而忽視源頭防治，與海岸地帶生態(tài)環(huán)境污染的獨特性不適應，海岸地帶生態(tài)環(huán)境政策難以有效管理和保護海岸地帶獨特的生態(tài)環(huán)境。

（三）空間管理市場失靈與政府失靈并存

目前，我國海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護缺乏健全與有效的市場機制，導致了市場失靈現(xiàn)象的產生。在我國海岸地帶空間開發(fā)實踐中，資源的價值并沒有完全顯示出來，僅以低價或免費進入生產領域，使得海岸地帶項目及工程進入門檻過低，資源利用效率低下。因此，適當?shù)恼深A是海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護的重要途徑。然而，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理干預體系難以全面有效解決海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護問題，管理主體過于分散且職能不清，存在互相推諉的現(xiàn)象，并存在管理體制不健全、專門保護機構缺乏、環(huán)境保護投入嚴重不足等深層次的問題。

（四）空間管理的社會參與機制較不健全

在海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護領域，除了基本的市場機制與政府干預外，還存在著重要的社會參與機制。通過公眾參與、信息公開以及宣傳教育等手段可以促進海岸地帶生態(tài)環(huán)境保護工作的順利開展。20世紀以來，隨著社會大眾參政議政與環(huán)保意識的提高，沿海發(fā)達區(qū)域城市環(huán)境治理已取得重要進步，但海岸地帶特殊區(qū)域環(huán)境問題卻未給予足夠的重視。因此，有必要完善和健全海岸地帶管理的社會參與機制。endprint

五、青島市海岸地帶空間沖突的現(xiàn)有管理策略

針對海岸地帶廣泛存在的各種類型的空間沖突，結合矛盾沖突產生的根源，青島市從多個方面采取多項措施實施對海岸地帶空間沖突的管理。

（一）設立海岸地帶自然保護區(qū)等制度性生態(tài)保護區(qū)

作為山東半島藍色經濟區(qū)的核心區(qū)和領軍城市，青島市著力打造海洋生態(tài)環(huán)境保護示范區(qū)，將岸線保護、海洋生態(tài)修復、海洋與海島保護區(qū)建設納入全市藍色經濟發(fā)展規(guī)劃。青島市現(xiàn)已建成國家級自然保護區(qū)1處，國家級海洋公園2處（膠州灣國家級海洋公園和西海岸國家級海洋公園），省級自然保護區(qū)5處，海洋類自然保護區(qū)2處（大公島和靈山島兩處島嶼生態(tài)系統(tǒng)省級自然保護區(qū)），以及市級文昌魚水生野生動物自然保護區(qū)和省級膠州灣濱海濕地海洋特別保護區(qū)等。

（二）設置專門化的海岸地帶資源環(huán)境保護與開發(fā)機構

青島市政府非常重視膠州灣海域的管理工作。1985年，青島市設立青島海洋資源研究開發(fā)保護委員會，組織專家開展膠州灣研究工作。1994年，青島市設立膠州灣規(guī)劃和保護聯(lián)席會議，編寫了《膠州灣及鄰近海岸地帶功能區(qū)劃》，為合理開發(fā)和保護膠州灣提供了科學依據。2014年，青島市設立了膠州灣保護委員會，全力做好污染防治、生態(tài)修復、岸線整治、養(yǎng)殖設施清理、環(huán)灣綠道建設等保護工作。上述機構和組織的設置為海岸地帶空間治理的實施提供了重要的組織依托和實施平臺。

（三）頒布和修改海岸地帶資源環(huán)境保護的專項法律與法規(guī)

青島市政府一貫重視海岸地帶資源環(huán)境保護規(guī)則的制定及規(guī)范化。1995年，青島市通過了《青島近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》和《青島海岸地帶規(guī)劃管理規(guī)定》，將開發(fā)、保護膠州灣正式納入法制軌道。2004年，青島市人大城建環(huán)保委員會組織專題調研組起草了保護膠州灣的議案（2005年由青島市人大通過）。2012年，青島市第十五屆人大常委會劃定青島市膠州灣保護控制線。2014年，《青島市膠州灣保護條例》正式施行，全力做好污染防治、生態(tài)修復、岸線整治、養(yǎng)殖設施清理、環(huán)灣綠道建設等膠州灣保護工作。2015年，青島市啟動編制《青島市海岸地帶規(guī)劃導則》，劃定海岸地帶規(guī)劃建設的原則和標準，以指導全市海岸地帶沿線各項保護和開發(fā)建設活動的開展。

（四）制定科學的空間管制措施以加強海岸地帶的資源保護

青島市從空間規(guī)劃入手實施有效的海岸地帶空間治理。2012年，青島市出臺《膠州灣保護控制線》，通過規(guī)范用海項目、實施退池還海等工程，全力推進膠州灣生態(tài)修復工作，建立“膠州灣濱海濕地省級海洋特別保護區(qū)”。2016年，由國務院審核通過的《青島市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》中提出，以建設海洋強市和藍色領軍城市為目標，堅持海陸統(tǒng)籌的原則，編制《環(huán)膠州灣保護控制線劃定與岸線整理規(guī)劃方案》。此外，青島市還著力加強大沽河流域的生態(tài)建設，設置并啟動大沽河河口的中央濕地保護區(qū)建設，構建貫穿青島全域的生態(tài)中軸。

（五）通過基礎性數(shù)據平臺建設構建科學的信息監(jiān)測體系

構建嚴密而完善的信息監(jiān)測體系是實施海岸地帶空間治理的重要輔助手段。青島市在膠州灣海域建立人工監(jiān)測和自動監(jiān)測相結合的水質監(jiān)測體系，設置了39處海水監(jiān)測點位，在膠州灣全域實施網格化監(jiān)測，對《海水水質標準》（GB3097-1997）中的全部30項指標進行分析。以控制陸源污染為目標，將陸源污染防治與膠州灣保護結合，對大沽河、李村河、墨水河等8條主要入灣河流及環(huán)灣區(qū)域13座污水處理廠實施常態(tài)化監(jiān)管。

六、青島市海岸地帶空間治理的重點工程

針對青島市海岸地帶所存在的主要空間沖突類型、主導性形成因素以及青島市政府所采取的應對措施，特提出青島市空間治理的重點工程，以供借鑒實施。

（一）藍色港灣工程：實施海岸地帶國土整治與生態(tài)修復工程

世界各沿海國都把海岸地帶作為國土開發(fā)整治的重要空間，科學評估海域資源的受損狀況，制訂針對不同對象和目標的整治與修復技術方案。通過近岸海域國土整治，優(yōu)化用海秩序，調整用海結構，可以促進海洋資源的節(jié)約集約利用，實現(xiàn)海岸資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護和海洋經濟協(xié)調持續(xù)發(fā)展。海岸地帶國土整治的重點包括河口整治、海岸防護、非法用海整治、海岸環(huán)境整治、養(yǎng)殖秩序整治、港口船只整治、海平面控制、海損應急管理、海洋漁業(yè)基礎設施建設等[21]。海岸地帶國土整治的具體措施包括：1.沿海開發(fā)利用整治。對海上養(yǎng)殖活動進行細致盤查，依法查處非法占用海域、非法養(yǎng)殖以及采礦砂等違法行為。2.陸源污染整治。嚴格監(jiān)管海岸地帶重大工程建設項目，依法查處偷排、漏排以及超排等違法行為。3.違法建設整治。對非法占用岸線與濕地、私自改變土地使用性質以及未經批準建設等活動，依法進行處罰。

（二）環(huán)灣綠肺工程：強化濱海濕地公園和濕地保護區(qū)建設

建立濕地自然保護區(qū)與濕地公園，作為濕地保護的重要舉措，在實施過程中應結合具體區(qū)域情況，采取差異化手段，綜合保護濕地生態(tài)系統(tǒng)的獨特功能。主要措施有：1.主管部門和濕地所在地政府要認真做好濕地保護規(guī)劃，劃分不同用途的功能區(qū)，設定差異化的保護目標。2.建立職能協(xié)調統(tǒng)一的濕地保護專門管理機構，實行濕地管理機構垂直管理和統(tǒng)一領導，對海岸紅線范圍內的濕地實施絕對保護。3.建立濕地保護長效機制和多元化資金投入機制，建立多層次、多渠道投資機制。一方面加強中央、地方政府財政撥款，不斷增加濕地保護的公共財政投入，使各級財政投入成為濕地保護資金的主渠道；另一方面通過市場機制進行各種形式的社會融資，鼓勵和引導企業(yè)、個人以各種形式（如BOT模式和PPP模式）參與濕地公園建設。

（三）智慧海洋工程：建立區(qū)域海洋立體監(jiān)測網絡

加大海岸地帶信息基礎設施建設投入力度，建立區(qū)域型海洋立體監(jiān)測網絡系統(tǒng)。1.加大對海岸地帶科研監(jiān)測體系的支持力度，通過人才引進、資金支持以及政策保障等一系列措施提高海岸地帶科研技術水平，推動現(xiàn)代化技術在環(huán)境監(jiān)測中的應用。2.優(yōu)化岸基、船基、海基、空（天）基等監(jiān)測平臺的空間布局，建立行之有效的信息共享和聯(lián)動機制，形成集科學認知、管理有效、信息公開與互聯(lián)網服務一體的海岸地帶信息化體系。3.完善監(jiān)管體制和審批制度，整合涉海監(jiān)管部門和審批部門，統(tǒng)一執(zhí)法標準和審批尺度，構建地、空、人三位一體的智能化監(jiān)測體系，充分保障海洋資源的合理開發(fā)利用。4.實施建設用海項目全過程監(jiān)管，強化各級海洋主管部門、海域動態(tài)監(jiān)管部門、海洋執(zhí)法部門的緊密協(xié)作，健全海域使用動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，建立覆蓋用海項目全過程的動態(tài)監(jiān)管體系，全面監(jiān)測海域使用動態(tài)和海洋環(huán)境損害情況，防控建設用海項目活動產生的資源環(huán)境重大影響和社會利益沖突問題。5.建立海洋環(huán)境影響監(jiān)測的評價體系，統(tǒng)一評價標準，使其對海洋環(huán)境的評價有據可依，從而起到有效保護和評價海洋環(huán)境的效果。6.建立區(qū)域性海洋生態(tài)預警機制。加強對環(huán)境質量的即時監(jiān)控，建成全天候、立體化、錯層次、多功能、全覆蓋的海洋監(jiān)視監(jiān)測與預警網絡[22]。endprint

（四）審慎填海工程：有序有度依法用海和科學用海

采取積極審慎的態(tài)度實施圍填海工程。綜合評估圍填海造地的資源環(huán)境與經濟損益，從嚴控制圍填海造地活動。建立圍填海項目后期評估制度，對圍填海項目所產生的海洋資源環(huán)境影響、社會經濟效益等進行跟蹤監(jiān)測調查，研究建立具有可操作性的圍填海項目綜合評估方法，以全面揭示圍填海造地的實際損益情況。同時，研究海洋承載力，根據填海資源環(huán)境承載力，建立海洋藍線制度和實行圍填?？偭靠刂浦贫?。根據每個海洋功能區(qū)圍填海資源環(huán)境適宜性、圍填海工程施工技術可行性、圍填海造地成本和社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀估算各個功能區(qū)圍填海資源環(huán)境承載力[23]，進一步計算圍填海資源環(huán)境總體承載力，將其作為圍填?？偭靠刂频目傮w目標。同時，出臺適用于圍填海造地的法律法規(guī)，提高公眾對于圍填海造地的法律意識，為審慎圍填海造地提供切實的法律依據。

七、青島市海岸地帶空間治理體系的重構

加強空間治理是當前推進海岸地帶空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，以空間作為環(huán)境與生態(tài)治理的切入點，有利于推動整個海岸地帶空間治理水平的不斷提升。2015年11月，中共中央十八屆五中全會要求“加強空間治理體系建設，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。據此，青島市海岸地帶的空間治理體系有必要實施重構。

（一）構建完善的生態(tài)環(huán)境公共政策體系

通過制定區(qū)域發(fā)展的公共政策，解決區(qū)域內的共同問題，來維護和協(xié)調海岸地帶城市-區(qū)域的公共利益。海岸地帶生態(tài)環(huán)境管理公共政策體系的重點包括海岸地帶各類資源的產權制度，海岸地帶資源開發(fā)利用的價格政策、稅費政策和財政政策，海岸地帶生態(tài)環(huán)境管理體制，海岸地帶環(huán)境準入門檻制度等。具體而言，主要有四個方面：1.強化海岸地帶災害防御體系建設，建立青島市海岸地帶海洋災害預報和預警機制，加強海洋災害防御體系建設，為海岸地帶的經濟社會發(fā)展服務。2.從海岸地帶空間及土地的管轄權限來看，海岸地帶分屬建設、國土、海洋與漁業(yè)等部門管轄。海岸地帶規(guī)劃空間管制的實施在組織框架、機構設置及制度設計上，必須充分正視空間管轄權屬分散的現(xiàn)實，并加以解決。3.構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，把生態(tài)文明建設納入法治化、制度化軌道。4.完善經濟社會發(fā)展考核評價體系。把資源、環(huán)境、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設狀況的指標納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制，使之成為推進生態(tài)文明建設的重要導向和約束。

（二）建立海洋產權交易服務平臺

產權交易服務平臺的設立是加速和完善青島市海岸地帶空間治理體系的重要舉措。1.建立海洋產權制度。加強海洋領域多層次資本市場體系建設，建立多樣化的資產管理體系和資本交易制度，并做到歸屬清晰、責任明確、保護嚴格、流轉順暢。2.建立海洋產權交易服務平臺。開展海洋產權試點示范，建立集產業(yè)投融資、技術產業(yè)化、產權登記托管等為一體的海洋產權交易、信息和結算一攬子服務機構。3.催化海洋產權交易平臺服務功能。實現(xiàn)海洋資源的市場化配置，開展海域、海島、岸線等使用權的收儲、抵押和交易，海洋工程構筑物、船舶等海洋有形產權及其衍生品的交易，海洋知識產權、股權等無形產權及其技術的交易或質押，加快海洋排污權和海洋碳排放交易試點建設等。

（三）建立區(qū)域性的協(xié)調組織及協(xié)調機制

海岸地帶空間治理的目標，主要通過多種力量參與的操作程序、彈性的規(guī)劃目標、各部門及社會團體之間的溝通、自上而下和自下而上交叉協(xié)調的漸進式發(fā)展策略實現(xiàn)。1.建立良好的城際合作制度環(huán)境。政府間合作機制是否有效運轉，取決于能否建立良好的制度環(huán)境、合理的組織安排以及完善的合作規(guī)則[24]。2.建立地方政府間利益分享和利益補償機制。通過地區(qū)間利益的分享來實現(xiàn)共同富裕，通過規(guī)范的利益轉移來實現(xiàn)地區(qū)間的協(xié)調發(fā)展和整個社會的全面進步。3.健全非官方中介服務體系。現(xiàn)代社會的良性運行得益于政府與社會的良性互動，非官方組織具有靈活性、成本低、根植于民間社會和尋求合作的積極性等優(yōu)勢，在海岸地帶空間治理中起著重要的推動作用，其為公眾和官方機構建立起溝通和信任的橋梁。4.設立城際協(xié)調機制，通過簽訂具有約束力的雙邊或多邊法律協(xié)定或者行政協(xié)定的方式來彼此協(xié)調合作，海岸地帶城市-區(qū)域內各地方政府機關基于業(yè)務上的需要，采取簽署行政契約的方式來彼此協(xié)調合作，使其合作關系有明確且具體的規(guī)范可遵循。

（四）制定嚴謹?shù)墓δ芊謪^(qū)，實施“科學規(guī)劃工程”

空間治理始終關注的是空間資源的有序開發(fā)和合理利用，因此根據地域分異規(guī)律和發(fā)展需要而進行的政策分區(qū)是空間治理的重要實施路徑之一，政策分區(qū)正成為海岸地帶城市-區(qū)域空間治理的重要手段。1.按照海岸地帶自然特征和資源基本構成條件，科學劃分海岸地段分區(qū)，并針對各岸段不同旅游及景觀資源、生態(tài)及環(huán)境資源的保護與開發(fā)兩大重點問題加以科學引導，按類別制定海岸線資源管理的相關政策。2.劃定不可開發(fā)地區(qū)和設立海岸建設退縮線。海岸建設退縮線劃定在平均高潮位線向陸100米～300米的緩沖區(qū)，退縮線向海一側為不可建設區(qū)，經環(huán)境影響評估后公共安全及服務必不可少的建筑物不在此限制之列。3.優(yōu)化海岸地帶空間布局，構建近海環(huán)境友好型空間格局。嚴格控制建設用海域、岸線等空間資源增量，調整和提高空間資源存量與利用率，滿足居民生活水平提高和消費結構轉型的需要。

八、結論

海岸地帶是地球表層巖石圈、水圈、大氣圈與生物圈相互連接、各種因素與過程相互影響、物質與能量交換活躍、環(huán)境變化極為迅速的特殊地帶，也是人類活動最強烈、經濟社會發(fā)展的前沿地帶，是當今城市化快速發(fā)展的地區(qū)之一。與其他區(qū)域的城市化相比，海岸地帶的快速城市化和工業(yè)化會面臨更多的資源需求和空間爭奪，這其中土地因其本身所具有的不可替代性和位置固定性，成為目前社會經濟轉型時期尤為重要的資源。本文在深入分析青島市海岸地帶自然因素、人為因素和管理因素所致問題的基礎上，明晰了空間經濟、空間生態(tài)、空間社會、空間協(xié)調和空間功能等多個維度的空間沖突，認為其成因在于粗放的土地開發(fā)模式、滯后的管理制度設計、不健全的社會參與機制以及市場失靈和政府失靈并存等。endprint

針對上述問題，本文從藍色港灣、生態(tài)島礁、環(huán)灣綠肺、智慧海洋、審慎填海五個方面提出實施青島市海岸地帶空間治理重構的重點工程，并從構建完善的生態(tài)環(huán)境公共政策體系、建立海岸地帶區(qū)域性的協(xié)調組織及協(xié)調機制、完善海岸地帶生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系、制定嚴謹?shù)墓δ芊謪^(qū)和實施“科學規(guī)劃工程”等方面提出了青島市重構海岸地帶空間治理體系的主要思路和途徑。目前，海岸地帶空間沖突診斷與調控所需的各種新技術與新方法仍處于不斷研制和改進階段，多技術交叉和集成應用還有待進一步加強，如何完善和普及這些技術和方法的實際應用，建立“智慧海岸地帶”以實現(xiàn)海岸地帶土地空間沖突科學治理是未來研究的重要方向。

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