許志國　曾秀蘭　華姝姝

“誰污染誰付費”被普遍認為是優(yōu)于“誰污染誰治理”的一種更先進、更合理的現(xiàn)代環(huán)保理念。它強調(diào)環(huán)境污染造成的損失與治理污染的費用應(yīng)當由污染者承擔，不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給其他團體和個人。

隨著垃圾圍城壓力的增大，很多城市開始對城市生活垃圾進行收費，這體現(xiàn)了“污染者付費”原則在城市垃圾處理中的運用。污染者付費不應(yīng)該僅僅體現(xiàn)在“付費”這一點上。污染者付費旨在通過“付費”這種行為提高付費主體的環(huán)境保護意識，從而減少垃圾（及其他污染行為）的產(chǎn)生，降低垃圾處理的成本，減輕人類行為對環(huán)境的負面影響。而“水消費系數(shù)法”是一種較為新穎的生活垃圾收費方式，有利于避免傳統(tǒng)垃圾收費辦法的各種弊端，越來越多的城市開始采取或者準備采取這種方法來取代傳統(tǒng)的垃圾收費辦法。但是“水消費系數(shù)法”在實施的過程中遭到了各種懷疑和批評，其中一個主要原因是在設(shè)計“水消費系數(shù)”收費辦法的過程中片面理解“污染者付費”原則所致，沒能在政府、企業(yè)和居民個人之間建立起一種合理的生活垃圾處理費用方面的責任共擔機制。因此，需要在充分理解“污染者付費”原則的基礎(chǔ)上，探討如何建立一種公平、合理、先進的“水消費系數(shù)法”收費管理辦法，從而更好的實現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境治理。

一、誰污染誰付費，付多少怎么付

對生活垃圾進行收費依據(jù)的理念是“誰污染，誰付費”，即污染者應(yīng)該承擔治理污染的成本，支付環(huán)境治理的費用。在城市生活垃圾收費的各種方法中，“水消費系數(shù)法”（也簡稱“水系數(shù)法”）是一種相對較為新穎且一般公眾不太熟悉的收費方法。所謂“水消費系數(shù)法”即通過調(diào)查研究與統(tǒng)計分析，找出不同垃圾產(chǎn)生源（即不同水消費主體）的垃圾排放量與其水消費量之間的折算系數(shù)。因此，只要知道用水量，就可立即換算出相應(yīng)的垃圾產(chǎn)生量，再乘上收費標準（或單位垃圾處理費），就知道用戶應(yīng)交納的數(shù)額。簡而言之，利用供水系統(tǒng)的收費平臺收繳垃圾處理費，只需將各組的折算系數(shù)輸入水費收繳程序中，即可按月或者按季度分類收繳垃圾處理費。從2005年廣東省中山市開始實施“水消費系數(shù)法”以來，國內(nèi)已有越來越多的城市采用了這種生活垃圾的收費辦法?！八M系數(shù)法”的最主要的優(yōu)勢是能夠通過技術(shù)手段杜絕收費過程中的多收、少收、亂收等不公平的情況，實現(xiàn)生活垃圾費的“應(yīng)收盡收”，保證繳費者之間負擔的公平性，大幅度的提高收取率。但是，各個城市在實施“水消費系數(shù)法”的過程中，對于公眾到底付多少成本才合適，公眾依據(jù)什么樣的標準來支付相應(yīng)的成本并沒有一個統(tǒng)一的看法或者理念，各個城市在采用“水消費系數(shù)法”計算垃圾處理成本的時候標準不一，使得最后計算出來的用水/費用系數(shù)比差別巨大，比如中山市居民每噸水垃圾處理費0.31元，惠州0.49元，東莞0.55元，昆明0.84元，而四個城市的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（2015年數(shù)據(jù)）分別為3.7萬，2.5萬，3.9萬和3.4萬，這樣看起來差別巨大又毫無規(guī)律的收費標準會讓公眾對該收費辦法的科學性和合理性產(chǎn)生很大的懷疑，所以，垃圾處理成本居民到底應(yīng)該通過繳費承擔多少、財政承擔多少，依據(jù)什么樣的原則進行劃分，全國應(yīng)該有一個統(tǒng)一的規(guī)定，至少在省內(nèi)應(yīng)該統(tǒng)一。那么這個標準應(yīng)該如何確定呢？

可以按照一定的百分比來劃分。如果一個城市的環(huán)保支出100萬，公眾可適當承擔其中的一部分，政府承擔（或者通過其他靈活的融資方式）固定投資的成本（比如建一個垃圾焚燒廠）的成本。

根據(jù)廣東省物價局等部門聯(lián)合下發(fā)的《廣東省城市生活垃圾處理收費管理辦法》（粵價[2002]384號）中的規(guī)定，生活垃圾處理成本是指生活垃圾處理單位在收集、運輸、處理城市生活垃圾過程所發(fā)生的費用，主要包括：運輸工具費、材料費、動力費、維修費、設(shè)施設(shè)備折舊費、人工工資及福利費、代收手續(xù)費和稅金等。

另外，建筑垃圾一般是另外收費，其處理成本不算在內(nèi)。垃圾處理的固定資產(chǎn)的購置支出、折舊費用一般都是財政投資，也不計算在生活垃圾處理成本之類。雖然有政府部門關(guān)于生活垃圾處理費的規(guī)定，但從現(xiàn)在各地垃圾收費的實踐來看，對生活垃圾所導(dǎo)致的哪部分處理成本收費，做法非常不一致。

比如東莞市的垃圾處理成本包括清掃保潔費用（108.72元/每噸）和最終處理費用（50.13元/每噸），總的加起來是158.85元/噸（處理成本），江門市的做法與東莞類似，把生活垃圾清掃、收集、運輸和處置四個環(huán)節(jié)的收費，統(tǒng)一稱為生活垃圾處理費。而中山和深圳的“水消費系數(shù)法”垃圾處理成本卻不包括清掃保潔費用，中山市包括了清運成本和最終處理成本，但是深圳市卻只包括了最終處理成本，保潔費和清運費另外收繳。從比例上來說中山市居民承擔了垃圾處理成本的53.9%的費用（167元中的90元），財政承擔了47.1%，而其他很多城市把垃圾處理成本都折算在了水價之中。

二、合理分擔生活垃圾處理費

由公眾完全承擔垃圾處理成本有一定問題。首先，產(chǎn)生垃圾的責任并不完全在于消費者。比如現(xiàn)在電商的產(chǎn)品包裝已經(jīng)成為城市生活垃圾的一大來源，我國包裝廢棄物大約已經(jīng)占到城市生活垃圾的25%，其體積占到城市生活垃圾的40%以上，消費者無法左右生產(chǎn)者采取何種包裝，無法影響生產(chǎn)者通過包裝制造垃圾的多少，因此不應(yīng)該承擔全部的垃圾處理全部費用，生產(chǎn)者應(yīng)該承擔一定的垃圾處理成本。

另外，生態(tài)環(huán)境也是一種公共產(chǎn)品，從理論上來說應(yīng)該由政府來提供，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)該由稅收來支付成本。雖然我國目前沒有統(tǒng)一的環(huán)境稅，但是政府每年依然會從收取的稅收中獲得一定的環(huán)保支出，也就是說，公眾其實已經(jīng)通過稅收承擔了一定的污染治理成本。比如說，如果政府通過財政支出建立了一個垃圾焚燒廠，而又通過向公眾收取垃圾處理費來彌補這部分成本，就不能說完全合理（即使引入社會資本來建設(shè)垃圾處理廠，同樣也存在成本分擔和轉(zhuǎn)嫁問題）。根據(jù)各種考慮，城市生活垃圾處理費的征收應(yīng)該依據(jù)兩個原則，其一，生活垃圾處理費應(yīng)該以最終處理成本（總成本減去收集和運輸成本）為宜，也即生活垃圾終端處理廠的日常運轉(zhuǎn)成本為宜；其二，要適時引入生產(chǎn)者責任制度，建立消費者、政府和生產(chǎn)者三者共同承擔責任的生活垃圾收費制度。endprint

（一）以“最終處理成本”計算生活垃圾處理費

1.生活垃圾的建設(shè)成本由政府通過稅收的方式來承擔

目前包括廣州在內(nèi)的很多地方已經(jīng)實施或者準備實施生態(tài)區(qū)域補償制度，也就是生活垃圾輸出的區(qū)域要向生活垃圾輸入的區(qū)域（生態(tài)受償區(qū)，即生活垃圾終端處理廠所在的區(qū)域）繳納生態(tài)補償費，廣州是2012年開始實施，每噸生活垃圾生態(tài)補償費是75元；南京2014年開始實施，每噸生活垃圾生態(tài)補償費是50元；蘇州2016年開始實施，每噸生活垃圾生態(tài)補償費50元。用這部分經(jīng)費來彌補生活垃圾終端處理廠的建設(shè)費用更加合理。

2.市場化運作推進生活垃圾處理收費

目前很多城市為了進行生活垃圾的無害化處理，紛紛上馬生活垃圾填埋廠和垃圾焚燒廠。但是由于地理位置及其他原因，各行政區(qū)域的填埋場和垃圾焚燒廠的成本并不一致，現(xiàn)在各地的垃圾處理成本從七、八十元到三四百元不等；而且隨著各行政區(qū)人口及經(jīng)濟發(fā)展情況的變化，其生活垃圾產(chǎn)生量與垃圾處理廠的處理能力可能會出現(xiàn)不一致的情況，有的地方可能會出現(xiàn)垃圾處理能力過剩，而有的地方垃圾處理能力不足，所以，有可能出現(xiàn)跨行政區(qū)域處理垃圾，各行政區(qū)域之間進行垃圾處理交易是有可能的。比如說，如果佛山的垃圾處理廠的處理能力出現(xiàn)了過剩，而其垃圾處理成本又比廣州低，那么廣州的一部分生活垃圾就可以運送到佛山去處理，然后免交廣州市的生活垃圾處理費（其清運和保潔費依然需要繳納）。這種生活垃圾處理的市場交易模式也在一定程度上可以促使各地引入競爭機制，降低垃圾處理成本，提升管理水平。按照生活垃圾終端處理成本收費有利于各地區(qū)之間進行成本比較，有利于市場競爭機制發(fā)揮作用。而終端處理廠的建設(shè)成本很難直接比較，所以不宜納入生活垃圾收費的成本核算之中。

3.增強生活垃圾減排意識

以廣州市為例，根據(jù)其有關(guān)規(guī)定，垃圾處理費上交各區(qū)財政后按季度結(jié)算，各區(qū)財政局每季度10日前將上季度生活垃圾處理費全額返還用于補充街道保潔經(jīng)費不足，?？顚Ｓ?。即市財政支付填埋場焚燒廠的費用，垃圾處理費補充街道環(huán)衛(wèi)經(jīng)費，這樣的做法不夠合理，讓公眾產(chǎn)生了“垃圾處理費不用來處理垃圾”的認識。這個條款及做法應(yīng)該修改，垃圾處理費應(yīng)該用于支付填埋場焚燒廠的費用，不足部分由市財政彌補，超額部分可以轉(zhuǎn)成儲備金。而環(huán)衛(wèi)經(jīng)費應(yīng)該由區(qū)財政和市財政按照一定的比例共同分擔。而對于那些生態(tài)受償區(qū)，其環(huán)衛(wèi)經(jīng)費比例應(yīng)該由生態(tài)補償金來保障?！袄幚碣M用來處理垃圾”有利于在公眾當中建立起“誰污染誰付費”的關(guān)聯(lián)機制，實現(xiàn)垃圾減量。雖然說環(huán)衛(wèi)經(jīng)費也屬于垃圾處理費，但是這與公眾一般的認識不一致，所以把垃圾處理費用來彌補各區(qū)的環(huán)衛(wèi)經(jīng)費并不利于建立起生活垃圾的減排意識，并且在一定程度上可能導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人與繳費者之間的情感對立。

（二）引人生產(chǎn)者責任制度

引入生產(chǎn)者責任制度，建立消費者、政府和生產(chǎn)者三者共同承擔責任的生活垃圾收費制度。

在瑞典，1994年就頒布了關(guān)于產(chǎn)品包裝、輪胎和廢紙的“生產(chǎn)者責任制”法規(guī)。該規(guī)定要求所有生產(chǎn)者對其產(chǎn)品負責回收利用，即在生產(chǎn)銷售產(chǎn)品之前，需要在其產(chǎn)品上詳細標注產(chǎn)品消費后的回收方式；生產(chǎn)者必須要有完善的回收處理流程設(shè)備，保證其廢舊物品的回收再利用和填埋處理的程序合法；而消費者則有義務(wù)對廢棄產(chǎn)品按要求進行分類并送到指定回收點。當然，相當一部分企業(yè)自身并沒有能力在全國范圍內(nèi)組建回收再利用體系，為此瑞典成立了專門機構(gòu)REPA（生產(chǎn)者責任制登記公司）作為其產(chǎn)品回收再利用業(yè)務(wù)的服務(wù)機構(gòu)。企業(yè)可通過繳納會費和回收費加入該機構(gòu)，由REPA代為履行其生產(chǎn)義務(wù)，而未納入REPA的企業(yè)則需向瑞典國家環(huán)保局進行單獨申報，以證明其有能力自主履行該義務(wù)。目前，瑞典的五大回收公司（瑞典玻璃回收公司、紙和紙板回收公司、塑料循環(huán)公司、波紋紙板回收公司和金屬循環(huán)公司）的業(yè)務(wù)幾乎涵蓋了一切可能的包裝材料的回收再利用。我國也可以考慮借鑒瑞典的做法，扶持和引導(dǎo)成立專門的回收公司，引導(dǎo)企業(yè)對自己的產(chǎn)品進行回收利用或者無害化處理，承擔社會責任；對于不能單獨履行產(chǎn)品回收利用的企業(yè)征收垃圾處理費或者垃圾稅，而對于能夠履行該責任或者繳納了相關(guān)會費和回收費的企業(yè)免征該項費用。

（三）源頭減量，合理分擔費用

從公共經(jīng)濟學的觀點來看，產(chǎn)生生活垃圾的行為是一種負外部行為，對于負外部性行為進行糾正可以采取稅收（庇古稅）或者收費的辦法，使外部成本內(nèi)部化，從而引導(dǎo)相關(guān)行為主體減少或者取消這樣的行為。對城市生活垃圾收費即是依據(jù)“誰污染誰付費”、“多污染多付費”的理念對產(chǎn)生垃圾制造者施加外部成本從而引導(dǎo)其樹立起環(huán)保意識，減少產(chǎn)生垃圾的行為。所以，城市生活垃圾收費的政策目標除了緩解財政壓力，彌補財政缺口的目標之外，還有從源頭實現(xiàn)垃圾減排和促進垃圾回收及資源化利用，促進生活垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等目標。因此，如果“水消費系數(shù)法”只是實現(xiàn)了生活垃圾費用的“應(yīng)收盡收”，提高了生活垃圾費用的收繳率，不能認為充分體現(xiàn)了“污染者付費”的原則。“污染者付費”的理念要求在制定“水消費系數(shù)法”的政策過程中，必須與實現(xiàn)垃圾分類及與之關(guān)系密切的垃圾源頭減量的目標集合起來，為此，建議實行一種差別化收費辦法。

以廣州市為例，依據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，其戶均生活垃圾處理成本的標準收費基準數(shù)大約為0.55元/噸，那么生活垃圾處理費可以依據(jù)具體的街道或者整個區(qū)（比如越秀區(qū)、天河區(qū)等）制定如下收費標準。需要說明的是，上述收費標準應(yīng)該隨著垃圾處理的成本變化而變化，最好采取指數(shù)化的關(guān)聯(lián)方式，比如，當垃圾處理成本每上升10%的時候（或者降低10%）的時候，垃圾收費標準就相應(yīng)的調(diào)高或（降低）；當然，由于垃圾處理成本在某些年份會受到各種外部條件的影響，也可以考慮以2-3年的期限來計算垃圾處理成本的變化情況。這樣才能讓收費標準在動態(tài)變化中保持其科學合理性，否則“水消費系數(shù)法”就會變成另外一種固定的收費辦法。

（責任編輯：申舒文）endprint