文|張軍

通過租賃他人房屋從事餐飲業(yè)需執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度嗎？

文|張軍

基本案情

2015年5月23日，A市B區(qū)環(huán)保局對租賃該市某商業(yè)樓負一層場地的C酒吧有限公司（以下簡稱：C酒吧）在未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門審批，擅自設置以1臺炸爐、2臺煤氣爐、3個全音音箱、4個低音音箱和5個DJ臺為主體工程的餐飲場所項目，且在需配套建設的環(huán)境保護設施未建成的情況下即投入使用的違法行為，依據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十六條、第二十八條的規(guī)定做出停止使用上述設備和罰款7萬元的行政處罰。

其后，C酒吧不服上述行政處罰，于2015年7月15日訴至B區(qū)人民法院，2016年1月10日該院以“原告認為被告處罰決定沒有事實和法律依據(jù)，要求撤銷的理由不充分”為由，判決駁回其訴訟請求。

C酒吧隨即上訴至A市中級法院，該院于2016年6月16日以定性及適用法律錯誤為由，判決撤銷上述行政處罰決定及一審判決。主要理由如下：一是經(jīng)營者租賃他人房屋從事餐飲業(yè)（酒吧）經(jīng)營活動不涉及主體工程改變的，不屬于《建設項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定的“三同時”完成環(huán)境保護設施配套建設的建設項目范圍。C酒吧領取營業(yè)執(zhí)照前，作為其經(jīng)營場所的建筑物主體工程已經(jīng)建成，其客觀上不可能按照“三同時”的要求與“主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”，也不可能做到與主體工程同時竣工驗收。二是2006年11月27日《最高人民法院行政審判庭關于工商行政管理部門審查頒發(fā)個體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評價許可為前置條件問題的答復》（〔2006〕行他字第2號，以下簡稱《答復》）明確規(guī)定，公民個人租賃住宅開辦個體餐館的，不屬于環(huán)境影響評價法第十六條第三款關于“建設項目的環(huán)境影響評價分類名錄”規(guī)定中的“建設項目”，無須執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度。

通過租賃他人房屋從事餐飲業(yè)是否需要執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度？

由于通過租賃他人房屋從事餐飲業(yè)的情況在全國范圍內(nèi)較為普遍，故該案的二審判決結果及判例的示范效應，將對環(huán)保系統(tǒng)查處通過租賃他人房屋從事餐飲業(yè)相關環(huán)境違法行為產(chǎn)生較大影響。因此，有必要對該案涉及的有關法律適用問題進行分析研究。

本案中，A市中級法院認為，經(jīng)營者租賃他人房屋從事餐飲業(yè)（酒吧）經(jīng)營活動不涉及主體工程改變的，不屬于《建設項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定的“三同時”完成環(huán)境保護設施配套建設的建設項目范圍。

根據(jù)《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》等環(huán)境法律法規(guī)及有關規(guī)定，開發(fā)建設建筑物和利用已建成的建筑物建設列入名錄的餐飲場所、娛樂場所等屬于不同的建設項目，應分別實施建設項目“三同時”行政許可。

筆者認為，A市中級法院對“建設項目”“主體工程”以及環(huán)保“三同時”制度的理解和界定并不完全符合立法原意，把建設項目主體工程混淆成經(jīng)營場地建筑物的主體結構工程，從而得出租賃場地建設名錄內(nèi)列明的餐飲場所和娛樂場所等項目不屬于建設項目的結論明顯欠妥。另外，A市中級法院二審判決書中引用的2006年11月27日最高人民法院《答復》，主要針對福建省高級人民法院請示的環(huán)評審批應否作為工商行政管理部門審查頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的前置條件的問題做出，且明確提出了只有“公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館的”，才不屬于環(huán)境影響評價法第十六條第三款關于“建設項目的環(huán)境影響評價分類名錄”規(guī)定的“建設項目”。由此可見，該《答復》的適用必須同時滿足三個條件：一是租賃的主體是公民個人；二是租賃的對象是住宅樓；三是開辦餐飲的性質(zhì)是個體工商戶。而本案中，涉案項目C酒吧屬于有限責任公司，且租賃的對象是商業(yè)樓。因此，C酒吧無論從性質(zhì)上還是租賃對象上看，都屬于建設項目，理應執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度。據(jù)此，A市中級法院引用的《答復》雖然現(xiàn)行有效，但是C酒吧的環(huán)境違法行為并不適用《答復》所規(guī)定的情形，即該《答復》并不適用本案。A市中級法院引用《答復》作為C酒吧案件的判決依據(jù)，存在明顯不當。

通過租賃他人房屋從事餐飲業(yè)引發(fā)的環(huán)境問題如何處理？

依據(jù)2017年1月20日最高人民法院辦公廳印發(fā)的《關于建設項目執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度有關問題意見的復函》（法辦函〔2017〕86號）文件和2017年3月31日環(huán)境保護部辦公廳《關于租賃住宅樓從事餐飲業(yè)執(zhí)行環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度有關意見的復函》（環(huán)辦政〔2017〕25號）的相關規(guī)定，2006年11月27日最高人民法院的《答復》雖不屬于司法解釋但是仍然現(xiàn)行有效，對各級人民法院審理同類案件具有普遍指導意義；且環(huán)境保護部也將《關于公民租賃住宅樓開辦個體餐館應當執(zhí)行環(huán)境影響評價制度的復函》（環(huán)辦函〔2009〕1220號）文件進行了廢止，即：已明確“公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館的”，不再屬于環(huán)境影響評價法第十六條第三款關于“建設項目的環(huán)境影響評價分類名錄”規(guī)定的“建設項目”。

本案中，雖然A市中級法院引用的2006年11月27日最高人民法院的《答復》作為C酒吧案件的判決依據(jù)存在明顯不當，但是由此案引發(fā)的法律適用問題，給環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)法造成困惑。

筆者認為，鑒于目前現(xiàn)狀，環(huán)境保護主管部門在對通過租賃他人房屋從事餐飲業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境違法行為查處時，應分兩種情況分別進行處理。第一種情況：對公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館，且符合上述三個條件的，建議暫不以違反環(huán)評和“三同時”制度進行查處；但對公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館產(chǎn)生環(huán)境噪聲、大氣等污染的，仍應依據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》等有關法律法規(guī)處理。第二種情況：對不符合最高人民法院《答復》中明確的 “公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館”情形，通過租賃他人房屋從事餐飲業(yè)其他情形的，仍屬于建設項目，必須執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度。對違反環(huán)評和“三同時”制度的環(huán)境違法行為可以依據(jù)《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)進行查處。

(作者單位：重慶市永川區(qū)環(huán)境保護局)