◎本刊主筆 季天也

醞釀四余載終亮相《核安全法》：核法律“大廈”宣告封頂

◎本刊主筆 季天也

8月28日至9月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議在北京對(duì)《中華人民共和國(guó)核安全法（草案）》進(jìn)行第三次審議，并在9月1日以145票贊成、2票棄權(quán)表決通過(guò)。該法于2013年正式進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，定于2018年1月1日起實(shí)施。至此，我國(guó)已建立了一套既接軌國(guó)際，又符合自身國(guó)情的涉核法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。但在此之前，我國(guó)已經(jīng)有一套《放射性污染防治法》作為核與輻射的專業(yè)性法律了，那么，這部醞釀許久的《核安全法》有哪些亮點(diǎn)？

廣東大亞灣核電站的操作室

負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)核反應(yīng)速率的反應(yīng)堆控制棒

成熟“核法”是核電國(guó)標(biāo)配

《核安全法》，是對(duì)從事核設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、建造、調(diào)試、運(yùn)行和退役，核安全設(shè)備的設(shè)計(jì)制造安裝，以及其他核活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的專門法律文件。其目的是防范、緩解與消除核技術(shù)開(kāi)發(fā)利用中可能發(fā)生的核事故風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人類和環(huán)境免受不當(dāng)輻射的危害。

出臺(tái)《核安全法》，是我國(guó)作為世界核能、核技術(shù)利用大國(guó)所必需的。截至今年9月，全國(guó)共有核電機(jī)組56臺(tái)，機(jī)組總數(shù)居世界第三，僅次于美國(guó)和法國(guó)。其中在運(yùn)機(jī)組36臺(tái)，在建機(jī)組20臺(tái)，在建機(jī)組規(guī)模居世界第一。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和能源發(fā)展戰(zhàn)略，核電全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展速度還會(huì)持續(xù)加快。這么大規(guī)模擺在這兒，對(duì)核安全的要求自然水漲船高。

由于中國(guó)的商用核電站起步較晚，核安全的立法進(jìn)程也相對(duì)滯后。1984年國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家核安全局，并賦予其獨(dú)立監(jiān)督管理中國(guó)民用核設(shè)施安全的職責(zé)。在《核安全法》通過(guò)之前，核安全領(lǐng)域唯一的專業(yè)法律，只有2003年6月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》，這部法律之下是《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《核材料管制條例》《核電廠事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》等7部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、29個(gè)部門規(guī)章、93個(gè)導(dǎo)則和上百項(xiàng)技術(shù)文件。其他相關(guān)核法規(guī)還穿插在《環(huán)保法》《環(huán)評(píng)法》《防震減災(zāi)法》等法律中。相比之下，其他主流核電國(guó)家皆已在我國(guó)之前完成了核安全相關(guān)法律制度的建設(shè)。比如美國(guó)的《原子能法》《核廢料政策法》《能源政策法》，法國(guó)的《核信息透明和核安全法》以及各種納入環(huán)境保護(hù)、公眾衛(wèi)生和勞動(dòng)保護(hù)等一般法律的相關(guān)條款，俄羅斯的《原子能利用法》和《俄羅斯聯(lián)邦居民放射安全法》，韓國(guó)的《核能利用促進(jìn)法》與《核安全法》。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)看重此法

確保反應(yīng)堆安全的監(jiān)控管理實(shí)驗(yàn)室

1984年，就在我國(guó)第一座商業(yè)核電站——秦山核電站動(dòng)工前夕，國(guó)務(wù)院開(kāi)始了《中華人民共和國(guó)原子能法》（下簡(jiǎn)稱《原子能法》）的立法工作，但由于牽涉部門較多、法律條款面廣，加之國(guó)內(nèi)核工業(yè)管理體制隨著機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革變化，目前進(jìn)展緩慢。而《核安全法》由全國(guó)人大負(fù)責(zé)推進(jìn)。2013年《核安全法》正式進(jìn)入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃；2016年10月31日，經(jīng)過(guò)3年準(zhǔn)備的《核安全法（草案）》向該屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議提請(qǐng)首次審議；今年4月24日，又在第二十七次會(huì)議上提請(qǐng)二次審議，主要優(yōu)化了社會(huì)普遍關(guān)注的放射性廢物處置問(wèn)題，增加了放射性廢物運(yùn)輸安全管理的規(guī)定；8月底十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議的三審，則進(jìn)一步強(qiáng)化了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的安全責(zé)任。從宏觀上看，有了《核安全法》，意味著我國(guó)民用核能發(fā)展30多年來(lái)，終于有了一部統(tǒng)領(lǐng)核安全領(lǐng)域的頂層大法，體現(xiàn)了集中力量攻克主要矛盾的思路，也意味著我國(guó)核能法律金字塔形的體系架構(gòu)總算“封頂”了。

為不斷提升核安全監(jiān)管能力，我國(guó)曾分別于2000年、2004年和2010年3次邀請(qǐng)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)來(lái)華，對(duì)我國(guó)開(kāi)展核與輻射安全監(jiān)管綜合評(píng)估。其中2010年開(kāi)展的第三次評(píng)估，國(guó)際專家們就充分肯定了中國(guó)核與輻射安全監(jiān)管工作的成績(jī)，同時(shí)也在政府責(zé)任、全球核安全體系、核安全許可、審評(píng)、監(jiān)督、執(zhí)法、應(yīng)急等10個(gè)方面，提出了79條建議和希望。2016年8月底，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)評(píng)估團(tuán)再次來(lái)華，目的之一就是對(duì)這79條做個(gè)“回訪”。經(jīng)過(guò)10天的評(píng)估，評(píng)估團(tuán)對(duì)我國(guó)的核安全監(jiān)管水平給出了很高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為有71條建議已經(jīng)落實(shí)。剩下的8條里，最重要的一環(huán)就是《核安全法》的制定，如今也終于達(dá)成了。

運(yùn)營(yíng)者對(duì)核安全負(fù)全責(zé)

整部《核安全法》分為總則、核設(shè)施安全、核材料和放射性廢物安全、核事故應(yīng)急、信息公開(kāi)和公眾參與、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則8個(gè)章節(jié)，一共94項(xiàng)條款（最后一條為該法實(shí)施日期）。篇幅不長(zhǎng)，但亮點(diǎn)不少：

①對(duì)各類核設(shè)施及核材料進(jìn)行了清晰定義和劃分。

②實(shí)現(xiàn)了核能領(lǐng)域監(jiān)管和法律責(zé)任的全覆蓋。

③在2014年第三屆核安全峰會(huì)上，習(xí)近平總書記首次提出“理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)”的核安全觀，強(qiáng)調(diào)“任何以犧牲安全為代價(jià)的核能發(fā)展都難以持續(xù)，都不是真正的發(fā)展”。《核安全法》將這一核安全觀寫入其中。

④要求各涉核單位將核安全文化融入生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、科研和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的我國(guó)第三代核電技術(shù)品牌“華龍一號(hào)”的模型

⑤明確指出“核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位對(duì)核安全負(fù)全面責(zé)任”。意思是除了戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、暴亂等極端情況外，只要發(fā)生核事故并造成損害，不管核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位有沒(méi)有過(guò)錯(cuò)都要承擔(dān)賠償責(zé)任，就連重大自然災(zāi)害惹的禍也不例外。同時(shí)，為核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位提供設(shè)備、工程及服務(wù)的單位，也應(yīng)負(fù)相應(yīng)責(zé)任，但不承擔(dān)核損害賠償責(zé)任，除非營(yíng)運(yùn)單位和這些單位有約定。

⑥沒(méi)有單獨(dú)拎出“內(nèi)陸核電”作針對(duì)性規(guī)定，表明內(nèi)陸核電與沿海核電在法律層面并沒(méi)有差異化對(duì)待，核電廠只要滿足安全要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，就不分沿海還是內(nèi)陸。

⑦強(qiáng)化了核電信息公開(kāi)的形式和民眾知情權(quán)、參與權(quán)的重要性。對(duì)涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)，政府和核設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，并以適當(dāng)形式反饋；對(duì)存在核安全隱患或者違反核安全有關(guān)法律和行政法規(guī)的行為，公眾有權(quán)向國(guó)家核安全局或其他有關(guān)部門舉報(bào)。

⑧核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位必須具備應(yīng)急響應(yīng)能力及核損害賠償?shù)呢?cái)務(wù)保障能力，否則有關(guān)主管部門不得批準(zhǔn)和發(fā)放其核設(shè)施運(yùn)行許可證。

⑨編造和散布核安全虛假信息屬違法行為。

截至《核安全法》出臺(tái)時(shí)，我國(guó)核電機(jī)組30多年來(lái)一直保持著優(yōu)良的安全運(yùn)行紀(jì)錄——沒(méi)有發(fā)生過(guò)國(guó)際核事件分級(jí)（共1～7級(jí)，福島和切爾諾貝利核事故為7級(jí)）中2級(jí)及以上的核事件或核事故，在全球核電國(guó)家中位居前列。環(huán)保部核安全監(jiān)管司司長(zhǎng)、國(guó)家核安全局副局長(zhǎng)郭承站表示，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)和核電運(yùn)行者協(xié)會(huì)對(duì)我國(guó)核事業(yè)目前的評(píng)價(jià)是“監(jiān)管有效、安全可控”。

《核安全法》的4個(gè)“嚴(yán)”

核工業(yè)的鏈條長(zhǎng)，涉及部門多，核事故一旦發(fā)生就不是小事，因此核安全也不同于一般的安全工作，必須更加嚴(yán)格。全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)家法室副主任童衛(wèi)東，在《核安全法》出臺(tái)當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上談到，《核安全法》用4個(gè)“嚴(yán)”來(lái)確保萬(wàn)無(wú)一失：

嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。從高、從嚴(yán)建立核安全標(biāo)準(zhǔn)體系。在核安全問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有最高，只有更高。要根據(jù)科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷提高核安全標(biāo)準(zhǔn)，要保障不能發(fā)生核事故。

嚴(yán)密的制度。對(duì)核設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行，核材料以及相關(guān)放射性廢物實(shí)行全過(guò)程、全鏈條的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，不留死角，不留空白。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)總干事天野之彌（左一）訪問(wèn)莫斯科時(shí)，當(dāng)?shù)睾穗姽ぷ魅藛T向其介紹防止發(fā)生類似福島核事故的安全機(jī)制。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)檢查我國(guó)福清核電廠在福島核事故發(fā)生后的安全升級(jí)工作

建設(shè)時(shí)期的廣東陽(yáng)江核電廠

嚴(yán)格的監(jiān)管。規(guī)定國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)核安全的監(jiān)督管理，還規(guī)定國(guó)務(wù)院要就核安全工作向全國(guó)人大報(bào)告，接受人民的監(jiān)督。發(fā)展部門和監(jiān)管部門科學(xué)分工、聯(lián)防聯(lián)控、全面保障，形成監(jiān)管合力，共同確保核安全。

嚴(yán)厲的處罰?！胺韶?zé)任”章節(jié)共有17款條文，罰款額度最高為500萬(wàn)元。在罰款之外，又設(shè)置了一些停止建設(shè)、停產(chǎn)整頓等處罰。對(duì)核設(shè)施單位的主管人員和直接責(zé)任人員也有相應(yīng)的罰則。通過(guò)提高罰款額度、增加違法成本來(lái)加大企業(yè)的法律責(zé)任，確保核安全神圣不可侵犯。

然而，也有多位全國(guó)人大代表覺(jué)得，《核安全法》的處罰力度偏低，核損害賠償?shù)囊?guī)定不夠明確。

根據(jù)《南方都市報(bào)》的報(bào)道，全國(guó)人大代表林笑云舉例指出，核安全法草案中規(guī)定“受委托的技術(shù)支持單位出具虛假技術(shù)評(píng)價(jià)結(jié)論的，由國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款……對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”，對(duì)這么嚴(yán)重的違法行為懲治力度不夠。于是，在正式通過(guò)的《核安全法》中，這一條款對(duì)違法單位的處罰提高到“20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款”，對(duì)直接責(zé)任人員的罰款額度不變。

另一名全國(guó)人大代表劉占芳強(qiáng)調(diào)，核安全如果出問(wèn)題會(huì)是影響深遠(yuǎn)的災(zāi)難性問(wèn)題。他認(rèn)為，既然制定了這部法，一定要讓它有威懾作用。應(yīng)該把參與單位，像營(yíng)運(yùn)、材料、運(yùn)輸?shù)葐挝涣P得傾家蕩產(chǎn)，否則震懾力很低，也不利于我國(guó)核能事業(yè)的健康發(fā)展。

童衛(wèi)東坦言，罰款力度怎么合理，是立法過(guò)程中爭(zhēng)議較多的普遍性問(wèn)題。全國(guó)人大常委會(huì)法工委正在將此作為一個(gè)課題進(jìn)行研究，未來(lái)可能會(huì)有一些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范。

核損害賠償有待細(xì)化完善

全國(guó)人大常委會(huì)委員方新則認(rèn)為，核安全法中對(duì)核損害賠償寫得不夠。因?yàn)楹藫p害的特殊性，國(guó)際公約和一些國(guó)家在相關(guān)的法律中，引入了一些不同于一般民事責(zé)任的法律原則。比如說(shuō)嚴(yán)格責(zé)任原則、唯一責(zé)任原則、有限責(zé)任原則、責(zé)任豁免原則等。本次《核安全法》對(duì)責(zé)任豁免基本談清楚了，但是對(duì)于嚴(yán)格賠償責(zé)任談得不夠。他建議，《核安全法》應(yīng)明確核損害賠償制度的基本要點(diǎn)，例如設(shè)立損害賠償基金、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和政府兜底責(zé)任等內(nèi)容。

核電廠工作人員正在檢查發(fā)電用的蒸汽輪機(jī)

國(guó)務(wù)院2007年6月出臺(tái)的《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函[2007]64號(hào)），曾以“函”的形式規(guī)定了核損害的賠償數(shù)額：核電站的營(yíng)運(yùn)者和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營(yíng)運(yùn)者，對(duì)一次核事故所造成的核事故損害，最高賠償額為3億元；其他營(yíng)運(yùn)者最高賠償額為1億元；核事故損害的應(yīng)賠總額超過(guò)最高賠償額的，國(guó)家提供最高限額為8億元的財(cái)政補(bǔ)償。中國(guó)核能行業(yè)協(xié)會(huì)研究開(kāi)發(fā)部主任鄭玉輝表示，參考國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家對(duì)核損害進(jìn)行單獨(dú)立法的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)也需要盡快將核損害立法提上日程，進(jìn)一步完善核損害賠償制度。

各家爭(zhēng)辯皆有道理。不管怎么說(shuō)，有了《核安全法》后，核安全監(jiān)管的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，更能促進(jìn)公眾、企業(yè)和政府三方的溝通。這本身就是極大的進(jìn)步。

建設(shè)中的核島廠房?jī)?nèi)部

（本文圖片來(lái)源為中廣核官網(wǎng)和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)官網(wǎng)）

本欄目責(zé)編/季天也jtyair2013@vip.163.com