◎本刊主筆 劉國偉

從“查企”到“督政”環(huán)保督查與督察 一字不同有深意

◎本刊主筆 劉國偉

本世紀初以來國家推行的環(huán)保督查制度，近年來進一步深化為以督政為主要內(nèi)容的中央環(huán)保督察制。下文就梳理一下具有中國特色的環(huán)保監(jiān)督管理制度的歷史演進。

2016年11月12日上午，中央第一環(huán)保督察組在內(nèi)蒙古自治區(qū)召開的情況反饋會現(xiàn)場。

到本文截稿時止，《環(huán)境與生活》雜志記者從環(huán)保部官網(wǎng)通過高級檢索功能做完全匹配檢索后發(fā)現(xiàn)，2016年以前“中央環(huán)保督察”一詞從未出現(xiàn)過；自2016年1月起，“中央環(huán)保督察”一詞在環(huán)保部所有文章的題目和正文中共計出現(xiàn)304次，該關鍵詞第一次出現(xiàn)是在《河北啟動環(huán)境執(zhí)法雷霆行動》一文中，因為這里是中央環(huán)保督察組的第一站。

環(huán)保監(jiān)督管理制度的三種類型

目前，我國的環(huán)保監(jiān)督管理制度包含三種類型：1.環(huán)境監(jiān)管及區(qū)域環(huán)保督查；2.環(huán)保綜合督查；3.中央環(huán)保督察。這三種類型的監(jiān)督管理在時間上有先后之分（以2014年和2016年為兩條關鍵的時間線），在職責、定位、機制和強度等方面也各有特色，三者并行不悖，在推進環(huán)保執(zhí)法方面發(fā)揮了強大的合力。

1989年12月獲得人大通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（試行）第七條（2014年修訂后該內(nèi)容變更為第十條）規(guī)定：“國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！睘閷崿F(xiàn)這種統(tǒng)一監(jiān)督管理權，各級環(huán)保部門成立了專門機構負責環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督檢查工作。

從環(huán)保部網(wǎng)站可以了解到，當時全國各級環(huán)保局（廳）所屬的“環(huán)境監(jiān)理”類機構，是按照2002年7月的環(huán)發(fā)[2002]100號文件的要求，統(tǒng)一更名為“環(huán)境監(jiān)察”機構的：省級環(huán)保部門設環(huán)境監(jiān)察總隊，地（市）級環(huán)保部門設環(huán)境監(jiān)察支隊，縣（市）級環(huán)保部門設環(huán)境監(jiān)察大隊。這個三級體系就構成了我國環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的主要力量。

成立六大區(qū)域性環(huán)保督查中心

2002年也是我國環(huán)保區(qū)域督查機制建設的發(fā)起年。考慮到環(huán)境問題的跨區(qū)域性和有利于克服地方政府對環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督的干擾，當時的國家環(huán)?？偩珠_始嘗試打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。2002年6月，我國首先在經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的華東、華南地區(qū)試點，建立環(huán)保督查中心。2005年的松花江重大水污染事件，加速了區(qū)域督查制度的建立。2006年7月，環(huán)?？偩终桨l(fā)文宣布設立華東、華南、西北、西南、東北5個環(huán)保督查中心。2008年12月華北環(huán)保督查中心成立，由此形成了目前總共6個區(qū)域督查中心的格局。這些中心都是環(huán)保部派出的執(zhí)法監(jiān)督機構，是部直屬事業(yè)單位，它們受環(huán)保部委托，負責所轄區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法督查工作。

這樣一來，從中央到地方縣一級單位，按照行政區(qū)劃層層設置的環(huán)境監(jiān)察機構和按照地理區(qū)劃設置的六大區(qū)域督查中心，就共同構成了我國環(huán)境監(jiān)管體系。

按照環(huán)保部的要求，環(huán)境監(jiān)察機構在定位上是代表環(huán)保部門直接行使監(jiān)督檢查權力的機構，而六大區(qū)域性環(huán)保督查中心是環(huán)保部的派出機構，受環(huán)保部委托行使相應的監(jiān)督權，特別是環(huán)境政策法規(guī)在地方的落實情況。從監(jiān)督對象看，這種環(huán)境監(jiān)管體系被公認為以“督企、查事”為核心。所以在2014年之前，我國環(huán)保督察的重點是檢查、督促污染企業(yè)遵守環(huán)保政策法規(guī)、改正環(huán)境違法行為，并通過“掛牌督辦”等方式不斷強化監(jiān)督強度和督察效力。

國家監(jiān)察與地方環(huán)保執(zhí)法的結合，對以往的環(huán)境保護問題逐步起到了改善作用。但從實踐來看，我國的環(huán)境監(jiān)管長期以來過度強調企業(yè)的責任，忽視了政府在環(huán)境保護上的主體責任，以監(jiān)督企業(yè)為核心的環(huán)保監(jiān)察制度在運行了十多年后，逐步顯示出其自身的局限性。

由“督企”轉為“督政”

2014年底，環(huán)保部印發(fā)了《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》（環(huán)發(fā)[2014]113號），開始對地方政府及有關部門落實環(huán)境保護責任情況，進行綜合督查，并按督查結果采取約談、掛牌督辦、區(qū)域限批、行政處罰、移交移送等措施，地方政府則需根據(jù)督查意見制定整改方案，并按時向環(huán)保部報送整改情況。

在文件精神指引下，據(jù)統(tǒng)計，2014年環(huán)保部共對全國20多個地級市政府負責人進行督政約談；2015年環(huán)境保護部又約談了16個地級市（自治州）和2個縣的地方政府負責人。此外，全國多個省級環(huán)保部門和六大區(qū)域環(huán)保督查中心也開展了綜合督查工作，對履行環(huán)保職責不力的市（縣、區(qū)）政府負責人進行公開約談，并針對不同情況采取移交紀檢監(jiān)察部門、區(qū)域環(huán)評限批、掛牌督辦、媒體披露等多種措施強化督查效力。

這些舉措表明，我國環(huán)保部門逐步將環(huán)保督查的重點由“督企”轉為“督政”，督促、推動地方政府切實履行環(huán)保職責。從2014年全面開展的環(huán)保綜合督查除了查排污單位，更對政府履職情況和相關職能部門進行督查，旨在更好地全面推進生態(tài)文明建設?？傮w而言，以“督政”為核心的環(huán)保綜合督查在推動地方政府履行環(huán)保職責上收到了較好效果，在加大整改力度上成效明顯，局部地區(qū)的環(huán)境質量有所改善。

中央環(huán)保督察走向“黨政同責”

有人認為，2014年之后的兩年間，環(huán)保綜合督查在取得明顯成效的同時，也暴露出“忽略了地方黨委的環(huán)保責任，單純‘督政’并沒有涉及黨委相關責任，終究是治標不治本”等問題。把地方黨委納入監(jiān)督范圍、實現(xiàn)“黨政同責”被納入我國環(huán)保的議事日程。

2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案（試行）》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等文件，指出要把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象，強化環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的要求，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任。

從此時起，“環(huán)保督查”被進一步深化為“環(huán)保督察”，以黨中央、國務院的名義賦予環(huán)保督察以更高的權威，明確了“黨政同責”。

2016年7月31日，中央第二環(huán)保督察組現(xiàn)場檢查黑龍江省七臺河市黑臭水體治理工程。

2016年元旦假期剛結束，第一個中央環(huán)保督察組即進駐河北省，開展督察試點工作，包括河北省委書記、省長在內(nèi)的29名省部級領導干部被約談，代表著中央環(huán)保督察制度的強力實施。與以往環(huán)保機構督查企業(yè)不同，新成立的中央環(huán)保督察組主要督察省級黨委和政府貫徹落實黨中央、國務院環(huán)境保護重大決策部署情況，解決和處理突出的環(huán)境問題，落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責以及責任追究等。

環(huán)保監(jiān)督管理取得重大進展

在河北完成試點后，中央環(huán)境保護督察組在2016年先后開展了兩批督察工作，督察對象覆蓋15個省（直轄市、自治區(qū)）。2016年的中央環(huán)保督察有力推動了地方黨委對環(huán)保工作的重視，督促地方黨委政府履行環(huán)境保護職責，有效的解決了一批重大環(huán)境問題。可以說，到這一階段，我國環(huán)保監(jiān)督管理制度大體完成了從“督企”到“督政”，再進一步發(fā)展為中央環(huán)保督察的過程。

理解環(huán)保綜合督查與中央環(huán)保督察的不同威力，可從兩方面著眼。

首先，動員強度不同，有人認為，2014年開始的環(huán)保綜合督查“針對省部級以下的地方政府，構成行政體制內(nèi)部的壓力和約束，督查的權威受到限制，在實踐中不可避免地受到省級政府的牽制”，而2016年開始的中央環(huán)保督察則依托我國政治體制內(nèi)的最高權威，是在黨政體制內(nèi)的全面動員，所以才能產(chǎn)生立竿見影的效果。

其次，從推進機制上看，環(huán)保綜合督查與中央環(huán)保督察都不再像以往一樣“按部就班”開展環(huán)保監(jiān)督管理工作，而是通過自上而下的方式動員、調動體制內(nèi)的各種資源與措施，以上級權威強力推進環(huán)保監(jiān)督管理工作并在短期內(nèi)取得效果，這是兩者的共同點，也是兩者與2014年之前的環(huán)保監(jiān)管的最大區(qū)別。

總而言之，自2014年新環(huán)保法生效以來，我國的環(huán)保監(jiān)管取得了重大進展。尤其是經(jīng)過一段時間的運行，中央環(huán)保監(jiān)督管理正在形成具有鮮明特點的制度，它既查污染企業(yè)，更督黨委和政府，使各級黨委和政府真正扛起了生態(tài)文明建設的主體責任。

（本文參考了陳海嵩的《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》和澎湃新聞的《環(huán)保部六大中心督查數(shù)十城，“環(huán)保欽差”能打破地方保護嗎？》等文獻，以及國家環(huán)保部、《世界環(huán)境》《環(huán)境保護》《新京報》等網(wǎng)站信息，在此一并致謝。）

本欄目責編/鄭挺穎zhengtingying@vip.163.com