崔洪梅 劉雷

【摘要】現(xiàn)階段移民綜合監(jiān)理依靠行政和法律手段在水電工程移民中逐步推行，本文通過(guò)研究移民綜合監(jiān)理的工作來(lái)源、工作職責(zé)和權(quán)限現(xiàn)狀，提出下步改善移民綜合監(jiān)理工作的措施建議，進(jìn)一步規(guī)范移民綜合監(jiān)理行業(yè)的管理。

【關(guān)鍵詞】水電工程；移民綜合監(jiān)理；職責(zé)

1、前言

借鑒建設(shè)監(jiān)理和世界銀行項(xiàng)目管理的做法，我國(guó)在水利水電工程移民安置管理工作中引進(jìn)并逐步推行移民綜合監(jiān)理制度，先后在三峽、小浪底、向家壩、溪洛渡等大型水利水電工程中實(shí)施了移民監(jiān)理制度。通過(guò)探索實(shí)踐，水電行業(yè)于2014年出臺(tái)了移民綜合監(jiān)理規(guī)范，水利行業(yè)于2015年出臺(tái)了移民監(jiān)督評(píng)估規(guī)程，兩部規(guī)程規(guī)范的出臺(tái)填補(bǔ)了國(guó)家層面專業(yè)工作規(guī)范的空白，對(duì)移民綜合監(jiān)理的工作規(guī)范化發(fā)展起到了積極作用。

現(xiàn)階段我國(guó)的移民綜合監(jiān)理制度依靠國(guó)家的行政手段和法律手段在水利水電工程移民安置實(shí)施中全面推行，但由于移民綜合監(jiān)理起步較晚，目前還存在不成熟的地方，不同地區(qū)不同工程移民綜合監(jiān)理職責(zé)定位不一，委托方授權(quán)不一，部分地區(qū)移民綜合監(jiān)理發(fā)揮的作用不明顯。因此進(jìn)一步分析討論水電工程移民綜合監(jiān)理的職責(zé)權(quán)限，對(duì)推動(dòng)移民綜合監(jiān)理行業(yè)專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展具有重要意義。

2、移民綜合監(jiān)理的工作來(lái)源

2.1移民條例的規(guī)定

國(guó)務(wù)院2006年發(fā)布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“移民條例”）是目前指導(dǎo)大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作的最高行政法規(guī)，其法律效力僅次于法律。移民條例明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)移民安置實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督評(píng)估”，“簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)的方式，共同委托有移民安置監(jiān)督評(píng)估專業(yè)技術(shù)能力的單位對(duì)移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估”、“被委托方應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督評(píng)估的情況及時(shí)向委托方報(bào)告”。

目前水電工程移民監(jiān)督評(píng)估工作分為移民綜合監(jiān)理和移民獨(dú)立評(píng)估，兩者工作內(nèi)容、工作方式不同。移民綜合監(jiān)理針對(duì)移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況等的監(jiān)督。移民條例提出的監(jiān)督評(píng)估制度確定了移民綜合監(jiān)理制度在大中型水利水電工程中推行的強(qiáng)制性。

2.2委托合同的授權(quán)

移民條例提出移民綜合監(jiān)理受地方人民政府和項(xiàng)目法人的雙重委托，在實(shí)施中，往往是由省級(jí)或市級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目法人共同委托，甚至極少數(shù)地方是由縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人共同委托。因此委托方授權(quán)的工作范圍和內(nèi)容即是移民綜合監(jiān)理的職責(zé)權(quán)限范圍。

目前我國(guó)移民安置工作實(shí)行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的管理體制。政府是移民安置的實(shí)施和管理主體，項(xiàng)目法人作為移民安置的參與單位。其中：省級(jí)或市級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督，涉及制定政策、行政審批、組織管理、監(jiān)督執(zhí)法等內(nèi)容；項(xiàng)目法人僅僅參與和配合各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的管理工作，在移民安置中負(fù)有組織、協(xié)調(diào)、建議和配合的職責(zé)。

3、移民綜合監(jiān)理工作職責(zé)和權(quán)限現(xiàn)狀及分析

與建設(shè)工程監(jiān)理委托不同，移民綜合監(jiān)理的雙重委托表現(xiàn)了移民安置工作的特殊性，即實(shí)施管理主體與出資主體的分離。利用雙重委托的方式充分授權(quán)，在一定程度上保證了綜合監(jiān)理開(kāi)展服務(wù)的合理性和便利性。

3.1工作職責(zé)現(xiàn)狀

根據(jù)移民綜合監(jiān)理規(guī)范，結(jié)合對(duì)不同工程移民綜合監(jiān)理的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)提煉，主要職責(zé)包括：

（1）移民安置進(jìn)度控制：按照審定的移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)成果和省級(jí)（市級(jí)）移民管理機(jī)構(gòu)下達(dá)的年度移民安置計(jì)劃，協(xié)助地方制定移民安置實(shí)施進(jìn)度目標(biāo)，并通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查移民安置工作進(jìn)展，并于進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行比較，對(duì)于出現(xiàn)的進(jìn)度偏差，分析原因，提出糾偏措施建議。

（2）移民安置質(zhì)量控制：根據(jù)移民安置規(guī)劃成果明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其他國(guó)家現(xiàn)行的工程強(qiáng)制性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題督促相關(guān)單位及時(shí)整改，確保移民安置工作質(zhì)量。

（3）移民安置資金監(jiān)督：根據(jù)移民安置規(guī)劃成果和省級(jí)（市級(jí)）移民管理機(jī)構(gòu)下達(dá)的年度移民安置計(jì)劃，對(duì)移民資金的撥付使用情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，協(xié)助地方開(kāi)展移民資金計(jì)劃的申報(bào)工作。

（4）設(shè)計(jì)變更監(jiān)督：根據(jù)移民安置規(guī)劃成果和國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)等政策文件，對(duì)移民安置實(shí)施中發(fā)生的各類變更進(jìn)行監(jiān)督管理，并及時(shí)提供監(jiān)理意見(jiàn)。

（5）合同管理：通過(guò)對(duì)移民安置實(shí)施中各類合同的收集，監(jiān)督合同各方職責(zé)履行情況，對(duì)發(fā)生的合同糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。

（6）信息管理：通過(guò)建立信息制度，收集在移民安置工作中形成的各類信息，根據(jù)需要，對(duì)信息資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并定期向委托方及有關(guān)各方提交綜合監(jiān)理報(bào)告、專題報(bào)告、簡(jiǎn)報(bào)、文函等。

（7）工作協(xié)調(diào)：在移民安置工作實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)、監(jiān)理例會(huì)等形式促成項(xiàng)目法人、地方、設(shè)計(jì)等單位之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，使得移民工作總體平穩(wěn)有序的發(fā)展。

3.2工作權(quán)限現(xiàn)狀

結(jié)合各地移民綜合監(jiān)理事件，根據(jù)委托方的授權(quán)，綜合監(jiān)理享受的權(quán)限突出表現(xiàn)以下四類：

（1）參與權(quán)，一般包括移民安置相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)文件的審查會(huì)、重大或關(guān)鍵項(xiàng)目的招投標(biāo)和驗(yàn)收活動(dòng)、移民安置現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)會(huì)以及其他移民工作會(huì)議的參與。

（2）審核權(quán)，一般包括對(duì)移民年度計(jì)劃、資金撥付申請(qǐng)、移民變更申請(qǐng)等的審核。

（3）知情權(quán)，一般包括移民安置實(shí)施機(jī)構(gòu)向移民綜合監(jiān)理提供的移民項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)報(bào)表、地方配套政策文件、移民項(xiàng)目管理（建設(shè)、監(jiān)理及驗(yàn)收）資料等。

（4）建議權(quán)，一般包括對(duì)移民安置實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的安全隱患、潛在風(fēng)險(xiǎn)及移民安置中存在的問(wèn)題等向移民安置實(shí)施機(jī)構(gòu)及委托方提出意見(jiàn)和建議。

3.3現(xiàn)狀分析

（1）授權(quán)的局限性。移民綜合監(jiān)理與工程監(jiān)理最大的不同之處在于決策的影響力，工程監(jiān)理可直接影響工程款的撥付、工程的開(kāi)工停工等具體事宜，但目前移民綜合監(jiān)理因監(jiān)督對(duì)象為縣級(jí)人民政府，授權(quán)開(kāi)展工作的為上級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目法人，話語(yǔ)權(quán)上較工程監(jiān)理弱一些，更偏向社會(huì)監(jiān)督單位。移民綜合監(jiān)理代表上級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督管理職能。因此，不可能超越委托單位的職責(zé)范圍行使職權(quán)，在工作職責(zé)上更多的是跟蹤移民安置實(shí)施，報(bào)告存在問(wèn)題，充當(dāng)委托方現(xiàn)場(chǎng)的“技術(shù)代表”。

（2）工作的不可或缺性。大中型水電工程通常是國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，涉及國(guó)家利益、單位利益、地方利益、移民個(gè)人利益等。實(shí)施中移民安置工作屬政府行為，組織單位是政府機(jī)構(gòu)，實(shí)施單位多為政府機(jī)關(guān)或行業(yè)主管部門，但仍部分實(shí)施管理者抱有尋租投機(jī)的思想。移民綜合監(jiān)理作為移民安置全過(guò)程的監(jiān)督單位，與移民安置實(shí)施機(jī)構(gòu)并無(wú)直接的利益關(guān)系，代表委托方對(duì)移民安置實(shí)施進(jìn)行監(jiān)理服務(wù)更具客觀公正性，可以有效監(jiān)督移民安置規(guī)劃及移民政策實(shí)施執(zhí)行情況，維護(hù)有關(guān)各方的合法權(quán)益，是社會(huì)監(jiān)督的重要體現(xiàn)。

（3）總監(jiān)的重要性。移民綜合監(jiān)理項(xiàng)目目前承擔(dān)總監(jiān)理工程師的人員類型大體包括兩類，一類是具有移民規(guī)劃設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員，另一類是具有工程監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員。前者對(duì)移民政策執(zhí)行更具專業(yè)性，后者在工程建設(shè)管理上更為優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中，純粹的規(guī)劃設(shè)計(jì)人員或工程監(jiān)理人員往往都做不好移民綜合監(jiān)理，好的綜合監(jiān)理需要兼顧移民規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程建設(shè)管理理論和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。

（4）效果的差異性。目前各地對(duì)綜合監(jiān)理發(fā)揮的作用不一，有的項(xiàng)目移民綜合監(jiān)理對(duì)提升移民安置進(jìn)度、控制移民投資作用明顯，有的項(xiàng)目移民綜合監(jiān)理形同虛設(shè)。影響監(jiān)理效果表現(xiàn)在以下幾個(gè)因素：一是監(jiān)理單位的主動(dòng)性，是否主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、溝通問(wèn)題、解決問(wèn)題；二是地方政府的接受性，對(duì)于監(jiān)理發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及處理建議是否及時(shí)采納，信任并依賴移民綜合監(jiān)理；三是項(xiàng)目法人的信任度，對(duì)于實(shí)施中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，是否信任綜合監(jiān)理的協(xié)調(diào)，不擅自撥付資金。

4、今后工作改進(jìn)的方向建議

如何在現(xiàn)有條例和規(guī)范的管理下，對(duì)移民綜合監(jiān)理合理定位，使移民綜合監(jiān)理服務(wù)真正具有獨(dú)立性和權(quán)威性是目前移民綜合監(jiān)理發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。從職責(zé)權(quán)限現(xiàn)狀來(lái)看，綜合監(jiān)理工作內(nèi)容基本固定，影響監(jiān)理工作效果的主要涉及以下因素：監(jiān)理單位進(jìn)場(chǎng)的時(shí)間、派駐專業(yè)人員的素質(zhì)、參建各方的職責(zé)分工。為充分發(fā)揮移民綜合監(jiān)理的工作職責(zé)，建議可在移民安置規(guī)劃編制階段或工程核準(zhǔn)初期啟動(dòng)綜合監(jiān)理招投標(biāo)及進(jìn)場(chǎng)工作，明確項(xiàng)目組成人員必須覆蓋工程建設(shè)管理和移民專業(yè)，同時(shí)在移民安置實(shí)施階段細(xì)化明確參建各方職責(zé)，分工協(xié)作，高效運(yùn)作。

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作者簡(jiǎn)介：崔洪梅（1987-），女，江蘇鹽城人，工程師，碩士研究生，主要從事移民監(jiān)督評(píng)估工作。