文│李海英 郭海深（山東省濟(jì)寧市兗州區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

大動(dòng)監(jiān)執(zhí)法改革的推進(jìn)建議

文│李海英 郭海深（山東省濟(jì)寧市兗州區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

食用農(nóng)產(chǎn)品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，已成為社會(huì)持續(xù)關(guān)注的敏感和焦點(diǎn)領(lǐng)域，食品領(lǐng)域違法犯罪案件頻發(fā)和依法行政監(jiān)管缺失之間的矛盾，越來越成為制約食品安全瓶頸。為此，依法強(qiáng)化動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督工作，刻不容緩、勢(shì)在必行。2017年央視“3.15”曝光部分企業(yè)違規(guī)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用喹乙醇等獸藥飼料和飼料添加劑事件，再次給依法治牧、保障安全拉響了警報(bào)。

一、依法推進(jìn)大動(dòng)監(jiān)執(zhí)法改革的意義

按照獸醫(yī)體制改革精神，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是依法對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品違法案件執(zhí)行行政處罰的行政機(jī)關(guān)，是確保畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的權(quán)威、專業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。依法加強(qiáng)和改進(jìn)動(dòng)監(jiān)執(zhí)法監(jiān)督工作，是貫徹國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的要求，是推進(jìn)監(jiān)打聯(lián)動(dòng)、行刑銜接的需要，是維護(hù)食品安全、政府公信力的需要，是確保人民群眾生命安全、畜牧業(yè)健康發(fā)展的需要。當(dāng)前，隨著依法行政新形勢(shì)發(fā)展，動(dòng)監(jiān)執(zhí)法領(lǐng)域一些過時(shí)、不合時(shí)宜的套路，已經(jīng)干擾和阻礙了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法行政的開展。

1.橫向比較。動(dòng)監(jiān)執(zhí)法體制機(jī)制相對(duì)于食藥監(jiān)、工商、城管、文化執(zhí)法等，不論是在執(zhí)法環(huán)境、技術(shù)上、設(shè)施裝備上，還是在處置手段上、上下同一效能上，明顯落伍落后，別人已經(jīng)有了“原子彈”，進(jìn)入了信息時(shí)代，而動(dòng)監(jiān)執(zhí)法還處于“洗泥上岸”“小米加步槍”的“軟、癱、散”起步階段，執(zhí)法人員普遍存在思想不成熟、素質(zhì)不高、方法不多、方式老套等，成為行政執(zhí)法界“軟柿子”，成為公檢法、紀(jì)檢監(jiān)察部門緊盯不放的“問題部位”。

2.縱向比較。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)畜牧業(yè)的看法也在發(fā)生質(zhì)的變化，政府對(duì)畜牧工作的重視也由過去注重量的擴(kuò)張，到向要求綠色生態(tài)轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代末、90年代初，畜牧工作涵蓋了生產(chǎn)性、技術(shù)性和規(guī)范性所有業(yè)務(wù)，到1998年初，畜牧業(yè)生產(chǎn)和畜牧執(zhí)法是相互融合的、不分彼此。然而到了今天，畜牧業(yè)也已經(jīng)由過去的農(nóng)民增收“香餑餑”，變成污染大戶、治理難點(diǎn)，畜牧執(zhí)法也被推上了風(fēng)口浪尖，適時(shí)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)服務(wù)和動(dòng)監(jiān)執(zhí)法相分離，已經(jīng)成為畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的焦點(diǎn)，成為擺在畜牧管理層面前的一道考題。最現(xiàn)實(shí)的感受就是，20年前要在哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建設(shè)一個(gè)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)書記都會(huì)出面熱情協(xié)調(diào)，然而現(xiàn)在再想劃地搞養(yǎng)殖，談也別談、拒之千里。

因此，當(dāng)下各級(jí)畜牧工作重心必須調(diào)整，要由過去產(chǎn)銷為主、執(zhí)法為輔，轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管并舉，兩條腿走路，并且還應(yīng)向動(dòng)監(jiān)執(zhí)法傾斜。

二、動(dòng)監(jiān)執(zhí)法現(xiàn)狀和問題分析

由于各地重視程度和畜牧發(fā)展程度不一，造成動(dòng)監(jiān)執(zhí)法體制機(jī)制建設(shè)很不平衡。

1.機(jī)構(gòu)不健全，動(dòng)監(jiān)執(zhí)法體系不完整。這是個(gè)全國(guó)性的問題，大多數(shù)地區(qū)僅在畜牧獸醫(yī)局內(nèi)部設(shè)個(gè)科室，其后果就是造成動(dòng)監(jiān)執(zhí)法沒有歸屬感，以上率下更是無從談起。

2.有機(jī)構(gòu)沒人員。執(zhí)法辦案缺乏懂專業(yè)、有經(jīng)驗(yàn)的人員，力量分散，執(zhí)法辦案沒人手、沒力度、沒地位。

3.執(zhí)法設(shè)施裝備差。依然采取傳統(tǒng)的“望聞問切”，仍然是動(dòng)監(jiān)執(zhí)法的老套路，對(duì)執(zhí)法人員的安保措施更是無從談起。

4.動(dòng)監(jiān)執(zhí)法普遍思想單純守舊保守，跟不上執(zhí)法需求的步伐，難以適應(yīng)行政執(zhí)法大環(huán)境需要。

5.個(gè)別執(zhí)法監(jiān)管對(duì)象社會(huì)背景復(fù)雜，關(guān)系網(wǎng)交錯(cuò)，反監(jiān)管意識(shí)強(qiáng)，違法違規(guī)隱蔽性強(qiáng)。

6.動(dòng)監(jiān)監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)和部令條規(guī)還不完善。隨著檢疫費(fèi)停止收繳、食藥監(jiān)總局設(shè)立、生豬定點(diǎn)屠宰移交等，部門之間監(jiān)管職責(zé)界定以及重大動(dòng)物疫病防控新形勢(shì)、新變化，都給動(dòng)監(jiān)執(zhí)法帶來不確定因素，稍有不慎，極有可能違規(guī)和被列入行政不作為，甚至涉嫌瀆職。

三、大動(dòng)監(jiān)執(zhí)法改革的推進(jìn)

2015年以來，各地編辦和畜牧部門依據(jù)國(guó)務(wù)院以及各省實(shí)際，陸續(xù)開展了大農(nóng)業(yè)執(zhí)法綜合改革和動(dòng)監(jiān)執(zhí)法改革等有益探索。有的地方將動(dòng)監(jiān)監(jiān)督執(zhí)法權(quán)劃歸農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，有的將動(dòng)監(jiān)執(zhí)法并入城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有的則是整合資源，組建大動(dòng)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。從實(shí)踐來看，真正能夠達(dá)到改革目的，實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)安全綠色和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的是最后一種，即組建大動(dòng)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，整合畜牧獸醫(yī)原來的執(zhí)法力量，組建有級(jí)別、有編制、有人員、有設(shè)施、有場(chǎng)所、有經(jīng)費(fèi)的動(dòng)監(jiān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2016年1月，經(jīng)山東省濟(jì)寧市兗州區(qū)編辦批準(zhǔn)，兗州區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所正式設(shè)立并啟動(dòng)，作為負(fù)責(zé)全區(qū)防疫、檢疫、獸藥飼料、畜禽屠宰、疫病防控、打擊私屠亂宰的綜合執(zhí)法部門。兗州區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所由原兗州區(qū)獸醫(yī)站、兗州區(qū)屠管辦、兗州區(qū)疫控中心合并組成，內(nèi)設(shè)檢疫、疫控、法制等7個(gè)職能科室，人員編制49人。運(yùn)行一年來，查處案件16起、行政罰款2萬元、累計(jì)開展部門間聯(lián)合行動(dòng)300人次、監(jiān)管重點(diǎn)部位5企30市700余場(chǎng)、開展業(yè)內(nèi)培訓(xùn)9場(chǎng)1200人次，有效處置突發(fā)事件3起，實(shí)施疫病實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)2300頭份，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)發(fā)力、監(jiān)管高效、執(zhí)法有力、規(guī)范發(fā)展的行政目的，同時(shí)也大大提高了動(dòng)監(jiān)執(zhí)法地位和社會(huì)大眾認(rèn)可度。

新的形勢(shì)下，面對(duì)大農(nóng)業(yè)執(zhí)法改革和日益變化的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀，依法加快大動(dòng)監(jiān)執(zhí)法改革已經(jīng)到了時(shí)不我待的關(guān)鍵檔口，如不先人一步改革，那么越往后越被動(dòng)，一旦動(dòng)監(jiān)執(zhí)法、獸藥飼料執(zhí)法權(quán)被劃走，畜牧部門僅僅保留檢疫等業(yè)務(wù)，負(fù)面消極因素會(huì)更加嚴(yán)重。為此，結(jié)合我們運(yùn)作實(shí)踐體會(huì)，提出如下建議，僅供同行和有關(guān)部門參考商榷。

1.做大做強(qiáng)做實(shí)動(dòng)監(jiān)執(zhí)法，組建“大動(dòng)監(jiān)”執(zhí)法體系。把畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和科技推廣，與動(dòng)監(jiān)執(zhí)法服務(wù)相對(duì)分離。整合畜牧執(zhí)法資源和力量，將畜牧方面的所有執(zhí)法科目全部整合匯總，交由新設(shè)立的動(dòng)監(jiān)執(zhí)法綜合機(jī)構(gòu)依法實(shí)施。組建精簡(jiǎn)效能、權(quán)威專業(yè)、功能齊備、相對(duì)獨(dú)立的大動(dòng)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，定員定崗定責(zé)。建議在縣級(jí)設(shè)立副科級(jí)以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所（動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法大隊(duì)、畜產(chǎn)品安全監(jiān)督管理局），實(shí)行參照公務(wù)員管理編制，人財(cái)物與畜牧獸醫(yī)局完全脫離，業(yè)務(wù)上接受畜牧獸醫(yī)局指導(dǎo)；市一級(jí)設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理局（執(zhí)法大隊(duì)），統(tǒng)領(lǐng)全市畜產(chǎn)品安全執(zhí)法監(jiān)督工作，對(duì)畜牧獸醫(yī)局和市政府負(fù)責(zé)，同時(shí)各級(jí)動(dòng)監(jiān)執(zhí)法納入政府序列部門考核。切實(shí)解決沒編制、沒經(jīng)費(fèi)、沒人手、沒場(chǎng)所等長(zhǎng)久以來困擾動(dòng)監(jiān)執(zhí)法工作的梗阻問題。同時(shí)，按照國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)部文件精神，參照食藥監(jiān)、市場(chǎng)監(jiān)管、公安派出所等，依法實(shí)行動(dòng)監(jiān)鎮(zhèn)街派駐分所體制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)監(jiān)執(zhí)法網(wǎng)格化管理新體系。

2.大力推進(jìn)動(dòng)監(jiān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提升社會(huì)地位和公眾形象。要從法規(guī)法紀(jì)建設(shè)、黨組織建設(shè)、隊(duì)伍思想建設(shè)、執(zhí)法裝備建設(shè)、案件查辦建設(shè)、信息化建設(shè)、大數(shù)據(jù)建設(shè)、執(zhí)法環(huán)境建設(shè)、日常管理制度、檔案化痕跡化建設(shè)等入手，研究深化動(dòng)監(jiān)執(zhí)法規(guī)范化、精銳化建設(shè)體制機(jī)制，真正在魯西南乃至全省全國(guó)組建和打造一支來則能戰(zhàn)、戰(zhàn)則能勝、勝則能久的正規(guī)化行政執(zhí)法隊(duì)伍，依法打響“濟(jì)寧動(dòng)監(jiān)”品牌。

3.抓培訓(xùn)、培訓(xùn)抓，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法學(xué)法和思想政治理論學(xué)習(xí)。動(dòng)監(jiān)執(zhí)法者要做法律的忠實(shí)捍衛(wèi)者，作為新時(shí)期藍(lán)盾衛(wèi)士必須做到學(xué)法、懂法、執(zhí)法、用法，只有這樣才能融入依法治國(guó)和社會(huì)主義法治社會(huì)的洪流之中，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的打鐵還需自身硬。長(zhǎng)期以來，動(dòng)監(jiān)執(zhí)法存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、知法犯法、以罰代法、以權(quán)壓法、執(zhí)法不規(guī)范、處罰不規(guī)范、信息渠道閉塞、人員素質(zhì)偏低等現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)牧藙?dòng)監(jiān)執(zhí)法的風(fēng)氣和形象。要解決這一問題，除主觀上改變認(rèn)知外，在外部因素上，要采取走出去和請(qǐng)進(jìn)來相結(jié)合，上下貫通相結(jié)合，橫向交流探討相結(jié)合等方式，大力加強(qiáng)法律法規(guī)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。尤其是對(duì)執(zhí)法監(jiān)管實(shí)際中遇到的問題，要及時(shí)研究分析，依法提出合理解決辦法。在積極培訓(xùn)過程中，培養(yǎng)和樹立動(dòng)監(jiān)執(zhí)法者依法行政、依法管理、依法辦事的執(zhí)法理念，造就一支法治支撐、技術(shù)過硬、經(jīng)驗(yàn)豐富、督查有力的大動(dòng)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍。

4.進(jìn)一步加快涉牧法律法規(guī)修編工作，完善動(dòng)監(jiān)執(zhí)法監(jiān)管法律體系。同時(shí)，要把動(dòng)監(jiān)執(zhí)法上升到食品安全的高度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度，大力提高和改善動(dòng)監(jiān)執(zhí)法人員津貼補(bǔ)貼待遇，對(duì)于動(dòng)監(jiān)執(zhí)法黨員干部工作突出、成績(jī)突出的，要落實(shí)組織待遇和獎(jiǎng)勵(lì)待遇，有效保護(hù)動(dòng)監(jiān)執(zhí)法人員從業(yè)積極性，樹立自豪感，留住人、留住心，逐步把動(dòng)監(jiān)執(zhí)法監(jiān)管打造成朝陽事業(yè)。

5.加強(qiáng)部門間合作交流，取長(zhǎng)補(bǔ)短，在銜接互動(dòng)中，增強(qiáng)依法監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的本領(lǐng)。他山之石可以攻玉，重點(diǎn)是要和食藥監(jiān)、公安部門互動(dòng)聯(lián)合，在打擊私屠濫宰、瘦肉精添加等領(lǐng)域，要和公安、司法等部門建立24小時(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，暢通信息互通渠道，實(shí)現(xiàn)信息、資源共享。有條件的縣市區(qū)可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立動(dòng)監(jiān)公安派駐機(jī)制，進(jìn)一步形成行刑銜接合力，共同推進(jìn)動(dòng)監(jiān)執(zhí)法工作順利開展。

6.加強(qiáng)宣傳，組織舉辦公益性活動(dòng)。大力營(yíng)造全社會(huì)支持理解動(dòng)監(jiān)執(zhí)法的氛圍和環(huán)境，可以開通省級(jí)動(dòng)監(jiān)執(zhí)法服務(wù)熱線。