記者/鄭杰川

扶貧攻堅取得的成效與存在的問題

記者/鄭杰川

6月23日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在山西太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會并發(fā)表重要講話。 龐興雷 攝

2017年是我國脫貧攻堅承上啟下、全面深化的關(guān)鍵一年，中央領(lǐng)導(dǎo)同志對脫貧攻堅工作高度重視——今年6月23日，習(xí)近平總書記在“深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會”上發(fā)表重要講話；9月12日，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長汪洋在北京主持召開國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次全體會議；8月29日,國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉永富在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上作關(guān)于脫貧攻堅工作情況的報告……我國的扶貧開發(fā)，特別是自2013年以來的精準扶貧和脫貧攻堅的進展情況怎樣？取得了哪些成效？還存在什么問題？有何對策？本文一一作了敘述。

“精準扶貧”的起源

我國的扶貧開發(fā)始于上個世紀80年代中期，經(jīng)過30多年的不懈努力，取得了舉世公認的輝煌成就。我國的扶貧分為“粗放扶貧”和“精準扶貧”?！熬珳史鲐殹笔恰按址欧鲐殹钡膶ΨQ，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，“精準扶貧”主要是就貧困居民而言的，誰貧困就扶持誰。

“精準扶貧”的重要思想最早是在2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時首次作出的“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準扶貧”的重要指示。2014年1月，中共中央辦公廳詳細規(guī)制了“精準扶貧”工作模式的頂層設(shè)計，推動了“精準扶貧”思想落地。

脫貧攻堅的決策部署

自2012年黨的十八大以來，黨中央把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標志性指標，擺到治國理政的重要位置，以前所未有的力度推進。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局常委同中外記者見面時鮮明宣示：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。總書記親自掛帥、親自出征、親自督戰(zhàn)，30多次國內(nèi)考察都涉及扶貧，連續(xù)5年新年國內(nèi)首次考察都看扶貧，連續(xù)3年新年賀詞都講扶貧，連續(xù)3年主持召開4次跨省區(qū)的脫貧攻堅座談會，走遍了11個山區(qū)集中連片特困地區(qū)，在多個重要場合、重要會議、重要時點反復(fù)強調(diào)脫貧攻堅，提出了一系列新思想新觀點，作出了一系列新決策新部署，形成了總書記扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，為脫貧攻堅指明了方向，提供了遵循。

以習(xí)近平首次提出精準扶貧為起點，以黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議決策部署為標志，我國扶貧開發(fā)進入脫貧攻堅新階段。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》對“十三五”脫貧攻堅作出全面部署，主要包括四個方面：一是總體目標——到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。二是基本方略——實施精準扶貧、精準脫貧，核心是做到“六個精準”（扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準），實施“五個一批”（發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，還有實施勞務(wù)輸出、健康、資產(chǎn)收益扶貧等），解決“四個問題”（扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退）。三是政策舉措——國家出臺財政、金融、土地、交通、水利、健康、教育等一系列超常規(guī)政策舉措，打出組合拳。四是組織保障——充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，強化組織領(lǐng)導(dǎo)、責任體系、監(jiān)督檢查、考核評估等一系列保障措施。

全國人大常委會始終高度重視脫貧攻堅工作，張德江委員長在本屆人大常委會期間，兩次主持召開常委會會議聽取脫貧攻堅情況匯報，開展專題詢問，這在歷史上是第一次。各級人大及其常委會和各級人大代表非常關(guān)注脫貧攻堅工作，經(jīng)常深入基層開展工作監(jiān)督和扶貧調(diào)研，推動改進工作。每年“兩會”期間，全國人大代表都提出有針對性的意見和建議，對推進脫貧攻堅工作發(fā)揮了重要作用。

國務(wù)院將脫貧攻堅作為政府重點工作，連續(xù)4年在政府工作報告中明確1000萬以上減貧任務(wù)，連續(xù)4年將脫貧攻堅作為政府工作大督查的重要內(nèi)容，并制定“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃。李克強總理多次調(diào)研扶貧工作，研究支持地方因地制宜、創(chuàng)新機制，加快脫貧攻堅進度；多次主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取脫貧攻堅專題匯報，研究部署易地扶貧搬遷、交通扶貧、教育扶貧、健康扶貧、革命老區(qū)扶貧、扶貧資金使用管理等重點工作，多次就脫貧攻堅作出重要指示批示。國務(wù)院批準將每年的10月17日設(shè)立為扶貧日，從2014年起每年組織開展扶貧日系列活動，廣泛動員社會各界關(guān)注和支持扶貧開發(fā)。中央政治局其他常委同志和政治局各同志都對脫貧攻堅十分重視，分別到貧困地區(qū)調(diào)研考察，提出要求，推動落實。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組召開19次全體會議、多次工作會議和專題會議，研究部署推動工作。

建立脫貧攻堅六大體系

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組建立了脫貧攻堅責任、政策、投入、動員、監(jiān)督、考核六大體系，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供制度保障。

——建立脫貧攻堅責任體系。按照“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”體制機制，出臺脫貧攻堅責任制實施辦法，構(gòu)建各負其責、合力攻堅的責任體系。分解落實《決定》重要政策舉措101條，明確了中央國家機關(guān)76個有關(guān)部門任務(wù)分工。中西部22個省份黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書，立下軍令狀。貧困縣黨政正職攻堅期內(nèi)保持穩(wěn)定。

——建立脫貧攻堅政策體系。中辦、國辦出臺12個《決定》配套文件，各部門出臺173個政策文件或?qū)嵤┓桨?，各地也相繼出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件，涉及產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞務(wù)輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農(nóng)村危房改造、土地增減掛鉤指標、資產(chǎn)收益扶貧等，很多“老大難”問題都有了針對性措施。

——建立脫貧攻堅投入體系。堅持政府投入的主體和主導(dǎo)作用，增加金融資金投放，確保扶貧投入力度與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)要求相適應(yīng)。2013-2017年，中央財政安排專項扶貧資金從394億增加到861億，累計投入2822億元；省級及以下財政扶貧資金投入也大幅度增長。安排地方政府債務(wù)1200億元，用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。安排地方政府債務(wù)994億元和專項建設(shè)基金500億元用于易地扶貧搬遷。截至今年6月底，扶貧小額信貸累計發(fā)放3381億元，共支持了855萬貧困戶，貧困戶獲貸率由2014年底的2%提高到2016年底的29%。國家還出臺了扶貧再貸款政策，證券業(yè)、保險業(yè)、土地政策等助力脫貧攻堅的力度都在明顯加強。

——建立脫貧攻堅動員體系。發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，動員各方面力量合力攻堅。加大東西部扶貧協(xié)作力度，調(diào)整完善結(jié)對關(guān)系，實現(xiàn)對全國30個民族自治州幫扶全覆蓋，明確京津冀協(xié)同發(fā)展中京津兩市與河北省張家口、承德和保定三市的扶貧協(xié)作任務(wù)，實施東部267個經(jīng)濟較發(fā)達縣（市、區(qū)）結(jié)對幫扶西部434個貧困縣的“攜手奔小康”行動。加強定點扶貧工作，320個中央單位定點幫扶592個貧困縣，軍隊和武警部隊定點幫扶3500多個貧困村。動員中央企業(yè)設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金、開展“百縣萬村”扶貧行動。動員2.6萬家民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”行動。設(shè)立全國脫貧攻堅奮進獎、貢獻獎、奉獻獎、創(chuàng)新獎，表彰脫貧攻堅模范，營造良好輿論氛圍。

——建立脫貧攻堅監(jiān)督體系。把全面從嚴治黨要求貫穿脫貧攻堅全過程各環(huán)節(jié)。中央出臺脫貧攻堅督查巡查工作辦法，對各地落實中央決策部署開展督查巡查。8個民主黨派中央分別對應(yīng)8個貧困人口多、貧困發(fā)生率高的省份，在攻堅期內(nèi)開展脫貧攻堅民主監(jiān)督。國務(wù)院扶貧辦設(shè)立12317扶貧監(jiān)督舉報電話，加強與紀檢監(jiān)察、財政、審計等部門和媒體、社會等監(jiān)督力量的合作，把各方面的監(jiān)督結(jié)果運用到考核評估和督查巡查中。

——建立脫貧攻堅考核體系。中央出臺省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法，實行最嚴格的考核評估制度。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展2016年省級黨委和政府扶貧工作成效正式考核，對綜合評價好的8省通報表揚，并在2017年中央財政專項扶貧資金分配上給予獎勵；對綜合評價較差且發(fā)現(xiàn)突出問題的4省，約談黨政主要負責同志；對綜合評價一般或發(fā)現(xiàn)某些方面問題突出的4省，約談分管負責同志；考核結(jié)果送中央組織部，作為對省級黨委、政府主要負責人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù)。在2017年脫貧攻堅督查巡查工作中，對被約談的8個省份開展巡查，對其他14個中西部省份開展督查。

全面推進精準扶貧、精準脫貧

緊緊抓住識別、幫扶、退出精準和資金使用等重點環(huán)節(jié)，著力解決扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退的問題。

首先，開展建檔立卡，摸準貧困底數(shù)。2014年，全國組織80多萬人進村入戶，共識別12.8萬個貧困村，2948萬貧困戶、8962萬貧困人口，基本摸清了我國貧困人口分布、致貧原因、脫貧需求等信息，建立起了全國統(tǒng)一的扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)。2015年8月至2016年6月，全國動員近200萬人開展建檔立卡“回頭看”，補錄貧困人口807萬，剔除識別不準人口929萬。2017年2月，組織各地對2016年脫貧不實開展自查自糾，245萬標注脫貧人口重新回退為貧困人口。2017年6月，組織各地完善動態(tài)管理，把已經(jīng)穩(wěn)定脫貧的貧困戶標注出去，把符合條件遺漏在外的貧困人口和返貧的人口納入進來，確保應(yīng)扶盡扶。建檔立卡使我國貧困數(shù)據(jù)第一次實現(xiàn)了到村到戶到人，為中央制定精準扶貧政策措施、實行最嚴格考核制度和保證脫貧質(zhì)量打下了基礎(chǔ)。

其次，強化駐村幫扶，增強基層力量。目前全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶，中央組織部組織開展抓黨建促脫貧攻堅工作，選派19.5萬名優(yōu)秀干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔任第一書記。

第三，落實“五個一批”，推進分類施策。按照因地制宜、因人因戶因村施策的工作要求，突出產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷，實施勞務(wù)輸出扶貧、教育扶貧和健康扶貧。探索生態(tài)保護脫貧，安排28萬建檔立卡貧困人口走上護林員崗位。在428個貧困縣開展電商扶貧試點，旅游扶貧覆蓋2.26萬個貧困村，光伏扶貧已批復(fù)電站建設(shè)計劃700萬千瓦。

第四，聚焦重點區(qū)域，改善發(fā)展環(huán)境。以集中連片特困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)為脫貧攻堅重點區(qū)域，強化基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)，從政策制定、規(guī)劃編制、資金安排和項目布局等方面予以傾斜支持，打破瓶頸制約。推出脫貧攻堅重大工程包，積極開展交通、水利、電力等扶貧行動，調(diào)整農(nóng)村危房改造政策，提高中央補助標準，集中解決建檔立卡貧困戶等四類重點對象的基本住房安全問題。

第五，強化資金監(jiān)管，提高使用效益。及時修改完善財政專項扶貧資金管理辦法，提高資金使用精準度。推進扶貧資金項目審批權(quán)限下放到縣，到縣比例從2014年的70%提高到2016年的95%。開展貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點，2016年共整合資金2340億元用于脫貧攻堅。全面加強扶貧資金項目監(jiān)管，違紀違規(guī)問題明顯減少。審計查出問題金額占抽查資金的比例，由2013年的36.3%下降到2016年的25.8%，2017年降至7.93%。其中，嚴重違紀違規(guī)問題金額占抽查資金的比例，由2013年的15.7%下降到2016年的3%，2017年降至1.13%。

最后，規(guī)范貧困退出，確保脫貧質(zhì)量。建立貧困退出機制，明確規(guī)定貧困縣、貧困人口退出的標準、程序和后續(xù)政策。指導(dǎo)各地制定脫貧滾動規(guī)劃和年度計劃，實施貧困縣和貧困村有序退出。各?。▍^(qū)、市）簽訂年度減貧責任書，層層分解任務(wù)，落實到縣到村到戶到人。對貧困退出開展考核評估檢查，防止數(shù)字脫貧、虛假脫貧，確保脫貧質(zhì)量。

脫貧攻堅取得顯著成效

十八大以來，脫貧攻堅成為各級黨委、政府的思想共識和行動自覺，精準扶貧精準脫貧深入人心，四梁八柱頂層設(shè)計基本完成，五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的良好態(tài)勢已經(jīng)形成。

2013年至2016年，我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口由9899萬人減少至4335萬人，年均減少1391萬人；農(nóng)村貧困發(fā)生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4個百分點。與前幾輪扶貧相比，不僅減貧規(guī)模加大，而且改變了以往新標準實施后減貧規(guī)模逐年大幅遞減的趨勢，每年減貧幅度都在1000萬人以上。貧困地區(qū)群眾收入增長較快，生產(chǎn)生活條件明顯改善。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入連續(xù)保持兩位數(shù)增長，年均實際增長10.7%。截至2016年，貧困地區(qū)居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶占到57.1%，使用管道供水的農(nóng)戶達67.4%；自然村通電接近全覆蓋、通電話比重達到98.2%、道路硬化達到77.9%。在自然村上幼兒園和上小學(xué)便利的農(nóng)戶分別達到79.7%、84.9%。擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村達到90.4%，91.4%的戶所在自然村有衛(wèi)生站。井岡山、蘭考率先脫貧摘帽，產(chǎn)生了良好的示范帶動作用。

十八大以來的脫貧成效不僅創(chuàng)造了我國扶貧史上的最好成績，而且使中國的減貧事業(yè)繼續(xù)在全球保持領(lǐng)先地位，彰顯了我們的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，增強了我們的“四個自信”。

脫貧攻堅的主要困難和問題

隨著脫貧攻堅的不斷深入，深度貧困地區(qū)和深度貧困問題越發(fā)突出，一些深層次矛盾和傾向性問題不斷顯現(xiàn)，主要有以下幾個方面。

——脫貧攻堅任務(wù)依然艱巨。一是貧困人口總量大。截至2016年底，全國農(nóng)村貧困人口還有4335萬人，其中貧困人口規(guī)模在300萬人以上的省份還有6個（貴州、云南、河南、湖南、廣西、四川）。到2020年還有不到4年時間，平均每年需減少貧困人口近1100萬人，越往后脫貧成本越高、難度越大。二是深度貧困地區(qū)攻堅任務(wù)重。西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等深度貧困地區(qū)，生存環(huán)境惡劣，致貧原因復(fù)雜，交通等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療公共服務(wù)缺口大。2016年底，全國貧困發(fā)生率高于10%的省份有5個（西藏、新疆、貴州、甘肅、云南），貧困發(fā)生率超過20%的縣和貧困村分別有100多個和近3萬個。三是因病致貧占比高。建檔立卡數(shù)據(jù)顯示，貧困人口中因病致貧比例從2015年的42%上升到2016年的44%，醫(yī)療支出負擔重，解決這些人的貧困問題，成本更高，難度更大。

——一些地方扶貧脫貧不夠精準。在貧困識別上，有的地方貧困識別簡單算收入、“搞擺平”，人為割裂低保和扶貧政策，導(dǎo)致一定數(shù)量符合條件的貧困人口未納入建檔立卡。有的地方未將因病因災(zāi)因殘新增貧困人口及時納入。在精準幫扶上，有的政策措施表面看幫扶到戶到人，實質(zhì)上不顧貧困戶真實需求，是縮小版的“大水漫灌”。有的幫扶措施盲目跟風，貧困戶受益不大。有的地方易地扶貧搬遷后續(xù)措施跟不上，搬遷戶存在無業(yè)可就、回遷生產(chǎn)等問題。在貧困退出上，有的地方“三保障”未實現(xiàn)，就宣布脫貧。有的地方算賬脫貧、突擊脫貧，脫貧基礎(chǔ)脆弱，存在返貧風險。

——形式主義問題凸顯。有的不從實際出發(fā)盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)，有的集中資源“壘大戶”、“堆盆景”，有的政績觀錯位，層層加碼患了“急躁癥”，有的督促檢查滿天飛，基層苦不堪言。有的地方自認為脫貧任務(wù)不重，犯了“拖延病”。有的制作展板表冊只為應(yīng)付檢查，有的駐村干部存在“掛名”“走讀”現(xiàn)象，幫扶措施不到位。

——部分貧困群眾內(nèi)生動力不足。從幫扶工作來看，有的地方為圖省事、趕進度，大包大攬、送錢送物，“干部干、群眾看”，不注重提高貧困人口的自我發(fā)展能力。從貧困群眾來看，有的安于現(xiàn)狀，單純依靠外界幫扶被動脫貧。有的習(xí)慣“等靠要”，依賴政策不愿脫貧。

——扶貧資金使用管理有待加強。隨著扶貧投入逐年增多，使用管理權(quán)限下放到縣，貪污、擠占、挪用等老問題仍時有發(fā)生，資金閑置滯留等新問題逐步顯現(xiàn)，一些地方項目規(guī)劃不科學(xué)不合理，接不住、整不動、用不好。資金使用不夠公開透明，群眾和社會不知曉。

——扶貧政策實施的針對性不強。一是對貧困縣與非貧困縣、貧困村與非貧困村的貧困人口在扶持政策上不一致，造成部分非貧困縣非貧困村的群眾不滿意。二是建檔立卡貧困戶得到的政策支持比較多，而接近扶貧標準的邊緣戶得到政策支持很少，造成部分農(nóng)戶心理不平衡。三是部分脫貧戶自我發(fā)展能力較弱，脫貧質(zhì)量不高、穩(wěn)定性不強，脫貧后扶持政策減弱，極易返貧。