袁 源,王履華,王亞華,鄭曉華,沈 潔
(1.南京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院,江蘇 南京 210023;2.江蘇省地理信息資源開發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京 210023;3.南京大學(xué) 地理與海洋科學(xué)學(xué)院,江蘇 南京 210046;4.南京市城市規(guī)劃編制研究中心,江蘇 南京 210029)
當(dāng)前,國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段,創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展與體制機制約束的矛盾不斷加劇,原先粗放式發(fā)展存在的弊端日益凸顯[1]??臻g規(guī)劃作為經(jīng)濟社會發(fā)展過程中具有系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性和導(dǎo)向性的政策手段,經(jīng)過多年的調(diào)整和完善,在引導(dǎo)城市化發(fā)展、優(yōu)化空間資源配置等方面發(fā)揮了重要作用[2]。然而,規(guī)劃類型眾多、關(guān)系錯綜復(fù)雜產(chǎn)生的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃期限不統(tǒng)一,發(fā)展目標、空間指引不一致,用地布局、管制措施不協(xié)同等問題嚴重影響并制約規(guī)劃實施效果,給地方社會經(jīng)濟發(fā)展也帶來了不利影響[3-4],造成土地資源錯配、空間管制無序和環(huán)境保護失調(diào)[5]。黨的十八大和十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出積極推進市縣規(guī)劃體制改革,探索“多規(guī)合一”具體途徑和實踐模式,建立有序的空間規(guī)劃體系?!秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》也要求,推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。
加快研究建立空間規(guī)劃體系,協(xié)調(diào)推進市縣“多規(guī)合一”受到學(xué)界的廣泛關(guān)注,成為當(dāng)前研究的熱點,學(xué)者從“多規(guī)合一”存在矛盾、融合機制和實現(xiàn)路徑等方面進行了深入探討[6-10]。2014年,發(fā)改、國土、環(huán)保和住建四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》,要求探索實現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術(shù)路徑和具體內(nèi)容。廣州、廈門、海南、昆明等多個試點城市圍繞“多規(guī)合一”的技術(shù)方法和管理機制進行了積極探索。實際上,空間規(guī)劃體系的多元性決定了必須有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)作為權(quán)威參考[11],這就要求在“多規(guī)合一”的過程中,既能實現(xiàn)不同格式標準數(shù)據(jù)的整合,又能進行多規(guī)的空間疊加和差異分析。本文在充分了解各地開展“多規(guī)合一”實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合南京市實際情況,通過分析開展“多規(guī)合一”工作在數(shù)據(jù)標準、空間布局和信息共享等方面存在的技術(shù)問題,基于“一張藍圖”對“多規(guī)合一”信息平臺的數(shù)據(jù)建庫、系統(tǒng)架構(gòu)和功能設(shè)計做了思考。信息平臺建設(shè)實現(xiàn)了多個部門數(shù)據(jù)共享與信息聯(lián)動,為實施“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)和管控機制提供了技術(shù)保障,有利于提高城市規(guī)劃建設(shè)和管理的科學(xué)化、精細化水平。
南京市地處中國東南、長江三角洲西端,位于江蘇省與安徽省交界處。區(qū)位條件較為優(yōu)越,是我國位于東中部交界并與長江交匯的唯一省會城市,也是我國東西、南北交通大動脈交匯點上重要的交通樞紐城市,輻射腹地深遠。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展階段的不斷變革,南京的城市建設(shè)也經(jīng)歷了一段持續(xù)擴張的過程。解放前后南京城市發(fā)展囿于老城,建設(shè)用地總規(guī)模僅為40 km2左右,至改革開發(fā)后開始突破明城墻范圍擴展到主城。2000年前后,隨著“一城三區(qū)”政策的實施,南京初步形成了都市發(fā)展區(qū)的總體框架。近年來在新一輪土地、城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,各副城、新城用地穩(wěn)步拓展。全市新市鎮(zhèn)以上城鎮(zhèn)建設(shè)用地從2007年的760 km2增長到2013年的962.66 km2,如圖1所示,目前城市建成區(qū)的范圍仍在進一步擴大。
圖1 南京1947~2013年城市建設(shè)用地擴展示意圖Fig.1 Expansion of urban construction land in Nanjing from year 1947 to 2013
近年來,南京市發(fā)改、國土、住建、環(huán)保等部門各盡其責(zé),各類規(guī)劃種類齊全、內(nèi)容詳實,有效保障了全市經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需求。然而,由于不同規(guī)劃在法理基礎(chǔ)、技術(shù)標準、信息手段和審批機制等方面存在差異(見表1),導(dǎo)致各部門在規(guī)劃編制和實施管理過程中缺乏協(xié)同、事權(quán)重疊。另一方面,現(xiàn)行體制下“各自為政、爭為龍頭”的現(xiàn)狀也使得各類規(guī)劃的法律地位難以界定,以何為重、以何為先、以何為統(tǒng)領(lǐng)難以達成共識,相關(guān)規(guī)劃各行其道,造成管控相互制約,導(dǎo)致規(guī)劃應(yīng)有的管理作用難以充分發(fā)揮。
表1 南京市現(xiàn)行規(guī)劃主要特性Tab.1 Main characteristics of multiple planning in Nanjing
從南京市的發(fā)展現(xiàn)狀來看,用地擴張的趨勢急需遏制,國土開發(fā)強度已接近“天花板”,新增建設(shè)用地指標控制和實際用地需求間的矛盾突出。地方財政對土地出讓的依賴性強,保障發(fā)展與保護資源的規(guī)劃導(dǎo)向矛盾突出,生態(tài)保護紅線和永久性基本農(nóng)田劃定將進一步加劇用地的空間限制,建設(shè)用地空間布局有待進一步集聚,土地使用效率有待進一步提高。在當(dāng)前經(jīng)濟新常態(tài)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新驅(qū)動的背景下,城市增量發(fā)展的模式亟需轉(zhuǎn)型,保護與發(fā)展的矛盾亟需協(xié)調(diào),解決“多規(guī)合一”存在的技術(shù)問題就顯得尤為重要。
“多規(guī)合一”工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由多個部門提供,各部門數(shù)據(jù)采集、制圖環(huán)境、坐標體系、地圖比例等均存在一定差異。城市規(guī)劃基礎(chǔ)圖件以AutoCAD繪制,采用南京1992坐標系;土地利用總體規(guī)劃以ArcGIS作為工作平臺,采用西安1980坐標系;生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃以ArcGIS作為工作平臺,采用西安1980坐標系?!岸嘁?guī)”間的坐標體系、地圖比例、制圖環(huán)境不一,造成了“多規(guī)”間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃數(shù)據(jù)難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和銜接。
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃(簡稱“兩規(guī)”)分別采用城市用地分類和土地規(guī)劃用途分類標準。兩個標準在城市建設(shè)用地、綠地、特殊用地和對外交通用地的界定上并不銜接。以城市建設(shè)用地的界定為例,早期城市建設(shè)用地的界定強調(diào)城市集中建設(shè)區(qū)域功能上的整體性,而同期土地分類則強調(diào)土地權(quán)屬國有,并扣除了包含其間的湖泊、山體、林園地以及對外交通用地等。由于標準的不銜接和分頭調(diào)查的原因,城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)計的城市建設(shè)用地數(shù)量較國土部門統(tǒng)計的大?!冻鞘杏玫胤诸惻c規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137-2011)和《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2007)針對以往分類中的不銜接現(xiàn)象進行了相應(yīng)調(diào)整,調(diào)整的結(jié)果是兩者呈現(xiàn)反向變化??傮w上看,城市用地分類中城市建設(shè)用地的內(nèi)涵在壓縮,而土地利用規(guī)劃分類中城市建設(shè)用地的內(nèi)涵在擴大,見表2。根據(jù)城市用地分類標準,獨立于建成區(qū)以外的建設(shè)用地、部分對外交通用地和特殊用地不計入城市建設(shè)用地;而城市建設(shè)用地不僅包括市建成區(qū)的土地,還包括與城市建成區(qū)連片的區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的土地,與城市不連片市轄區(qū)政府所在地建成區(qū)的土地,以及與城市建成區(qū)不連片,且屬于城市、非農(nóng)業(yè)人口集聚的成片建設(shè)用地。
表2 土地與城市規(guī)劃用地分類標準對比Tab.2 Comparison of classification criterion between land planning and urban planning
土地利用總體規(guī)劃對于空間布局形態(tài)的設(shè)計有3個主要原則:一是依據(jù)現(xiàn)狀,二是嚴格遵循上位規(guī)劃的指標控制,三是參考城鄉(xiāng)規(guī)劃,考慮合理的形態(tài)布局。而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對空間布局的設(shè)計則更多考慮城市整體結(jié)構(gòu)的合理性,對于部分城市規(guī)劃區(qū)外的現(xiàn)狀情況會進行理想化處理。形態(tài)布局的設(shè)計原則不一致,導(dǎo)致了“兩規(guī)”最終的空間布局不銜接。南京市城市規(guī)劃以引導(dǎo)城市發(fā)展為出發(fā)點,采用自下而上的人口社會經(jīng)濟預(yù)測明確發(fā)展需求,規(guī)劃的建設(shè)用地分布較為集中連續(xù)。而土地利用總體規(guī)劃以嚴格保護耕地和基本農(nóng)田、嚴控建設(shè)用地總規(guī)模為主線,受基本農(nóng)田保護壓力以及建設(shè)用地規(guī)模制約的影響,城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局較為零碎分散。經(jīng)總體規(guī)劃層面初步核對,《南京市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)》《南京市城市總體規(guī)劃(2011-2020)》在2020年規(guī)劃建設(shè)用地認定、布局上的差異情況:中心城區(qū)內(nèi)“兩規(guī)”建設(shè)用地分布相對一致,外圍地區(qū)建設(shè)用地布局差異較大,如圖2所示。
圖2 南京市“兩規(guī)”2020年規(guī)劃建設(shè)用地差異圖斑分析Fig.2 Discrepancy patches analyze of planned urban construction land between land use planning and urban-rural planning in Nanjing city
由于規(guī)劃審批依據(jù)不一致,項目報批程序繁雜、過程反復(fù)的現(xiàn)象屢有發(fā)生,降低了服務(wù)型政府的現(xiàn)代化管理效率。此外,各項規(guī)劃在編制階段應(yīng)該相互銜接,但開放平臺的缺失影響了規(guī)劃成果的共享,難以實現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)劃之間、上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。另一方面,信息不對稱、難共享也造成了不同部門在規(guī)劃編制過程中存在數(shù)據(jù)獲取、處理等大量重復(fù)性工作,降低了規(guī)劃編制效率。從南京城市空間治理來看,部門間空間數(shù)據(jù)存在坐標體系、標準體系不統(tǒng)一,資源封閉孤立,數(shù)據(jù)資源難以共享;政務(wù)網(wǎng)絡(luò)彼此隔離,業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)自成體系,業(yè)務(wù)管理難以協(xié)同。上述問題造成行政管理效率不高、政務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象,一定程度上不利于建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和推進簡政放權(quán),制約著城市轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展。
數(shù)據(jù)是“多規(guī)合一”信息化的支撐,為滿足“多規(guī)合一”信息平臺的建設(shè)要求,需要采用統(tǒng)一標準的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),實現(xiàn)多規(guī)編制基礎(chǔ)的統(tǒng)一。要充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)成果,整合“多規(guī)合一”相關(guān)職能部門的規(guī)劃編制數(shù)據(jù),通過規(guī)劃數(shù)據(jù)的整合比對、差異分析與協(xié)調(diào)會商,形成“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)。
1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整理
研究土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其他規(guī)劃圖件的平臺坐標系統(tǒng),構(gòu)建各類平臺之間的坐標轉(zhuǎn)換參數(shù),將各類規(guī)劃圖件轉(zhuǎn)換至統(tǒng)一坐標格式下的圖形數(shù)據(jù)。同時整合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)劃數(shù)據(jù),梳理規(guī)劃圖層要素間的關(guān)系,并進行圖形拓撲處理,形成1980西安坐標系格式下“兩規(guī)”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,見表3。
表3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)構(gòu)成Tab.3 Construction of basic data
圖3 “兩規(guī)”差異分析流程Fig.3 Discrepancy analysis between land use plan and urban-rural plan
2)建設(shè)用地布局差異分析
通過對城鄉(xiāng)規(guī)劃(簡稱“城規(guī)”)和土地利用總體規(guī)劃(簡稱“土規(guī)”)建設(shè)用地管制區(qū)進行空間疊加分析,確定一致區(qū)域和差異區(qū)域的面積、位置,分析城規(guī)和土規(guī)的差異類型。具體包括:城規(guī)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、土規(guī)為非城鄉(xiāng)建設(shè)用地(城規(guī)超土規(guī)),土規(guī)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設(shè)用地(土規(guī)超城規(guī)),土規(guī)為有條件建設(shè)區(qū),城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設(shè)用地。
3)差異處理辦法
按照優(yōu)先保護生態(tài)用地、不超建設(shè)用地規(guī)模、重點考慮項目需求、全面統(tǒng)籌建設(shè)時序的協(xié)調(diào)原則,采取差異化措施協(xié)調(diào)解決各類差異建設(shè)用地規(guī)劃矛盾。首先,堅守底線、保護生態(tài)。差異圖斑處理時要強化底線思維,保障生態(tài)安全和糧食安全,優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線和基本農(nóng)田保護紅線。堅守底線,明確生態(tài)保護空間,構(gòu)建生態(tài)國土安全格局。其次,嚴控規(guī)模、突出重點。嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模,按照城市建設(shè)時序,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)差異圖斑。優(yōu)先保障重點功能區(qū)塊、“十三五規(guī)劃”重大項目以及民生工程項目的用地需求。最后,上下聯(lián)動、有序銜接。差異圖斑協(xié)調(diào)處理應(yīng)建立上下聯(lián)動機制,協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間用地安排。具體處理流程如圖3所示。
以現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用為抓手的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,已成為推進城市治理體系和實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措。要實現(xiàn)上述目標,就必須有權(quán)威的“一張藍圖”,即指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的“統(tǒng)一空間規(guī)劃體系”,將不同空間規(guī)劃基于統(tǒng)一的技術(shù)標準進行集中展現(xiàn),為城市發(fā)展提供具有統(tǒng)一視圖、尺度、內(nèi)容的權(quán)威信息作參考,深度集成信息瀏覽、查詢統(tǒng)計、分析決策和應(yīng)用分享等業(yè)務(wù)功能??梢?,深化信息技術(shù)在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃與治理中的應(yīng)用具有重要意義,借助云計算、大數(shù)據(jù)和地理信息技術(shù)等技術(shù)手段,開展“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè),推進信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同,已成為促進空間規(guī)劃體系改革和行政管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵路徑和驅(qū)動機制。
1)基于“一張藍圖”的信息平臺設(shè)計
以“一張藍圖”為目標,設(shè)計“多規(guī)合一”空間信息管理平臺,整合各部門規(guī)劃專題數(shù)據(jù),形成統(tǒng)一的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)中心;從發(fā)展目標、空間管制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地空間布局等方面進行差異比對分析,建立差異圖斑協(xié)調(diào)機制,融合規(guī)劃的共性要素,協(xié)調(diào)差異圖斑、優(yōu)化控制線,劃定基本農(nóng)田保護線、生態(tài)紅線、城市開發(fā)邊界“三線”;劃定“多規(guī)合一”管制分區(qū),形成統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃圖,并充分考慮其他專項規(guī)劃,逐步實現(xiàn)發(fā)展目標、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標、城市開發(fā)邊界、用地布局的“五統(tǒng)一”,最終繪制“多規(guī)合一”的“一張藍圖”(如圖4所示)。
圖4 基于“一張藍圖”的“多規(guī)合一”信息平臺設(shè)計Fig.4 Information platform design of 'multiple planning integration'based on 'One Blueprint'
2)數(shù)據(jù)架構(gòu)設(shè)計
數(shù)據(jù)架構(gòu)首先以統(tǒng)一的空間參考為基礎(chǔ),開展數(shù)據(jù)組織管理設(shè)計,主要從數(shù)據(jù)融合、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)服務(wù)3個方面進行,如圖5所示。在數(shù)據(jù)融合方面,通過數(shù)據(jù)匯交、清洗轉(zhuǎn)換、入庫更新等操作,按照物理分散、邏輯集中的原則進行整合,構(gòu)建“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)中心;在數(shù)據(jù)管理方面,需要對數(shù)據(jù)進行結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化存儲設(shè)計,通過對數(shù)據(jù)進行挖掘分析,形成滿足應(yīng)用要求的數(shù)據(jù)產(chǎn)品;在數(shù)據(jù)服務(wù)方面,通過對數(shù)據(jù)產(chǎn)品進行服務(wù)發(fā)布,形成包括地圖服務(wù)、KPI服務(wù)、目錄服務(wù)等各類數(shù)據(jù)服務(wù),為各部門應(yīng)用提供服務(wù)支撐。
圖5 “多規(guī)合一”數(shù)據(jù)架構(gòu)設(shè)計Fig.5 Data architecture design of 'multiple planning integration'
3)主要功能設(shè)計
規(guī)劃編制輔助功能是“多規(guī)合一”信息平臺功能設(shè)計的基礎(chǔ),基于多規(guī)數(shù)據(jù)標準對不同規(guī)劃進行沖突檢測,根據(jù)沖突分析模型,能夠自動生成差異圖斑,主要面向規(guī)劃編制人員使用。包括數(shù)據(jù)建庫、質(zhì)檢、提取、沖突分析及協(xié)調(diào)、統(tǒng)計、制圖等功能模塊,如圖6所示。其中,沖突分析及協(xié)調(diào)模塊包括沖突模型管理、“兩規(guī)”差異分析和規(guī)劃協(xié)調(diào)功能,為多規(guī)編制成果的規(guī)劃一致性分析提供標準化、準確化、高效化和可定制化的沖突檢測管理應(yīng)用。規(guī)劃協(xié)調(diào)主要是針對沖突圖斑,依據(jù)規(guī)劃之間矛盾的處理和協(xié)調(diào)規(guī)則,對沖突圖斑編輯和自動化協(xié)調(diào)功能,輔助規(guī)劃編制人員開展規(guī)劃整合工作,協(xié)調(diào)差異圖斑過程,并做到協(xié)調(diào)過程有據(jù)可查。
圖6 南京市“多規(guī)合一”信息平臺規(guī)劃輔助編制功能界面Fig.6 Interface of planning compilation aid of 'multiple planning integration' information platform in Nanjing
建設(shè)“多規(guī)合一”信息管理平臺,其目標是建立多規(guī)信息管理匯通機制,實現(xiàn)部門間的信息共享,支持“多規(guī)合一”過程中的差異分析處理,消除規(guī)劃矛盾,推動多規(guī)信息的共建、共享、共用,推動各部門業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理。南京市“多規(guī)合一”信息平臺可以“天地圖·南京”和“智慧南京”為支撐,提供數(shù)據(jù)服務(wù)與功能服務(wù),支持發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等多個部門規(guī)劃相關(guān)工作,包括規(guī)劃輔助編制、成果管理、協(xié)同辦公、數(shù)據(jù)共享等多個業(yè)務(wù),為“智慧城市”建設(shè)和城市高效管理提供信息技術(shù)支撐,如圖7所示。
圖7 “多規(guī)合一”平臺應(yīng)用擴展Fig.7 Application extension of 'multiple planning integration' platform
“多規(guī)合一”是全面深化改革的一項重要任務(wù),也是貫徹落實黨的十八屆三中、五中全會和中央城市工作會議精神的重要內(nèi)容?;凇耙粡埶{圖”的“多規(guī)合一”信息平臺研究,就是尋求GIS支撐下如何為“多規(guī)合一”的實現(xiàn)提供技術(shù)抓手。在當(dāng)前城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下,迫切需要依托信息化手段,在“一張藍圖”基礎(chǔ)上實現(xiàn)一個信息平臺、一個協(xié)調(diào)機制、一個審批流程和一個監(jiān)督體系,保障政府有效實施規(guī)劃,真正實現(xiàn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。本文提出的基于“一張藍圖”的“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)思路,不僅涵蓋當(dāng)前規(guī)劃編制、規(guī)劃實施的主要功能,還對信息平臺的應(yīng)用擴展做了考慮,兼具業(yè)務(wù)需求的實效性與前瞻性,可為國內(nèi)其他城市開展“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)提供參考。