雍海祥

十八屆三中、四中、五中全會(huì)等會(huì)議多次提出依法治國，要求加強(qiáng)法治政府建設(shè)，力求建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)全面納入法制軌道。由于“三聚氰胺”“瘦肉精”“江西高安病死豬事件”等畜牧違法案件轟動(dòng)全國，全民關(guān)注，群眾對(duì)政府通過加強(qiáng)畜牧執(zhí)法，生產(chǎn)安全放心的畜產(chǎn)品期望很高。

在臨洮綜合執(zhí)法改革中，將《畜牧法》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《乳產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《動(dòng)物防疫法》、《草原法》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的全部行政處罰權(quán)劃歸綜合執(zhí)法局，畜牧部門保留監(jiān)督管理職能。綜合執(zhí)法改革后，2017年畜牧部門移送案件5起，截止2017年5月份，全部辦結(jié)。通過一年的探索，部門間辦案的默契逐漸形成，辦案數(shù)量、辦結(jié)速度、執(zhí)法水平明顯提高。

1 取得的成效

第一，整合執(zhí)法力量，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法問題。即使畜牧系統(tǒng)，在綜合執(zhí)法改革以前也是一部法律對(duì)應(yīng)一個(gè)站室，如《畜牧法》對(duì)應(yīng)畜牧站、《草原法》對(duì)應(yīng)草原站或草原監(jiān)理站、《動(dòng)物防疫法》對(duì)應(yīng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所等等。為了相對(duì)集中執(zhí)法力量，在畜牧系統(tǒng)又成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，統(tǒng)一執(zhí)行除《動(dòng)物防疫法》以外的畜牧法律法規(guī)?；鶎荧F醫(yī)體制改革以后，《動(dòng)物防疫法》授權(quán)各級(jí)地方人民政府動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為《動(dòng)物防疫法》的執(zhí)法主體。體制上初步解決了多頭執(zhí)法問題，提高了執(zhí)法效率。

第二，優(yōu)化職能配置，加強(qiáng)監(jiān)督制約。畜牧系統(tǒng)實(shí)行綜合執(zhí)法改革后，只保留管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)，有更多的時(shí)間、人力財(cái)力來做好日常監(jiān)管，分工明確，責(zé)任清楚。分離處罰權(quán)后適當(dāng)強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約，改變了畜牧部門既管審批、管理，又管監(jiān)督處罰的體制機(jī)制。而綜合執(zhí)法改革后畜牧部門只要加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)監(jiān)督巡查中發(fā)現(xiàn)的案件線索只需留存證據(jù)，即可移送綜合執(zhí)法局，由后者完成對(duì)違法主體的處罰。

第三，加強(qiáng)規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平。畜牧部門在綜合執(zhí)法改革后，改變了以往分散執(zhí)法、突擊整治、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的方式，將更多的力量投入到日常監(jiān)管中，使畜牧各項(xiàng)法律法規(guī)的執(zhí)行規(guī)范化，使畜牧各種違法行為的查處常態(tài)化。通過“查、處分離”、“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，使執(zhí)法行為更加公平、公正。同時(shí)通過大力推行規(guī)范化管理，強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，提高執(zhí)法水平。

2 存在的問題

第一、執(zhí)法主體有待明確。以《動(dòng)物防疫法》為例，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是《動(dòng)物防疫法》授權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法主體在法律上具有唯一性與排他性。再如《草原法》第五十六條：國務(wù)院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)草原法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對(duì)違反草原法律、法規(guī)的行為進(jìn)行查處。在處理涉及草原案件時(shí)也存在上述問題。

第二、綜合執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)及專業(yè)技術(shù)有待提高。臨洮縣綜合執(zhí)法局是新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，對(duì)人員素質(zhì)無法統(tǒng)一衡量，尤其動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作涉及較高的獸醫(yī)專業(yè)要求。綜合執(zhí)法局在組建之時(shí)，并沒有（完全）吸收原動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)，無法開展專業(yè)性較強(qiáng)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，導(dǎo)致動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作被削弱，正常的動(dòng)物防疫管理秩序無法有效建立。

第三、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍劃分不夠合理。在臨洮縣綜合執(zhí)法改革中，并沒有對(duì)畜牧法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)致的研究區(qū)別，而是把所有畜牧法律法規(guī)的處罰權(quán)一刀切劃轉(zhuǎn)給了綜合執(zhí)法局，同時(shí)又保留了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所。這造成了新的多頭執(zhí)法，易形成有利的事情搶著干，棘手的問題相互踢皮球。各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為《動(dòng)物防疫法》明確授權(quán)的唯一合法執(zhí)法主體，有明確的專屬執(zhí)法權(quán)。（專屬執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定由某行政機(jī)關(guān)行使而不得由其他行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)法權(quán)，例如公安機(jī)關(guān)對(duì)人身自由的處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)、稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收強(qiáng)制征管權(quán)等）。臨洮縣綜合執(zhí)法局劃轉(zhuǎn)畜牧行政執(zhí)法事項(xiàng)過于寬泛，將執(zhí)法主體法定性、人員要求法定性、目標(biāo)法定性、過程法定性的動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法處罰權(quán)也劃轉(zhuǎn)過來，陷入了“小馬拉大車”的被動(dòng)局面。

3 建議與思考

第一、建立規(guī)范的公務(wù)合作制度。按照決策與執(zhí)行相對(duì)分離的原則，臨洮縣綜合執(zhí)法局主要承接了畜牧部門執(zhí)法職能的處罰權(quán)。處理好綜合執(zhí)法局與相關(guān)部門的關(guān)系，需要在明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立起全面而規(guī)范的公務(wù)合作制度。主要包括：規(guī)劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度等，加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)配合，及時(shí)解決共同面臨的問題。

第二、合理劃轉(zhuǎn)畜牧行政執(zhí)法處罰權(quán)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作具有法定授權(quán)、專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)。同時(shí)在具體執(zhí)法過程中又存在證據(jù)容易滅失變質(zhì)、案件隨機(jī)性強(qiáng)、案件多發(fā)、案發(fā)一過性等特點(diǎn)，需要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。而臨洮縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所及其下屬18個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所機(jī)構(gòu)完整，人員齊備，應(yīng)該將《動(dòng)物防疫法》中規(guī)定的行政處罰權(quán)重新劃轉(zhuǎn)到畜牧部門。

第三、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力。畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法涉及動(dòng)物防疫監(jiān)管、種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營、獸藥飼料管理、動(dòng)物病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全監(jiān)管、畜禽養(yǎng)殖及資源保護(hù)、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等多個(gè)方面，應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)和相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，要加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法部門中具體負(fù)責(zé)畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高獸醫(yī)行政及基層獸醫(yī)工作能力和水平。