張 鵬, 郭金云

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院, 四川 成都 610065)

跨縣域公共服務(wù)合作治理的四重挑戰(zhàn)與行動(dòng)邏輯
——以浙江“五水共治”為例

張 鵬, 郭金云

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院, 四川 成都 610065)

跨縣域公共服務(wù)合作治理是促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化,推進(jìn)地方治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。浙江“五水共治”可視為它的一個(gè)縮影,以浙江治水為研究樣本,闡述了跨縣域整體聯(lián)動(dòng)治水的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);歸納出跨縣域公共服務(wù)合作治理面臨可持續(xù)性不足、政府間利益博弈、政企民協(xié)同乏力、法制根基薄弱等四重挑戰(zhàn);依循整體性治理理論的分析框架,探討了跨縣域公共服務(wù)合作治理的行動(dòng)邏輯,通過(guò)加強(qiáng)治理主體間的協(xié)調(diào)與整合、構(gòu)建復(fù)合型治理模式、推動(dòng)法制化進(jìn)程、完善績(jī)效考核體系、借助信息技術(shù)等舉措,提升跨縣域公共服務(wù)合作治理的實(shí)效。

跨縣域治理; 公共服務(wù); 合作治理; 整體性治理

Abstract: Cooperative governance of trans-county public service is an inevitable choice to promote the equalization of regional public service and the modernization of local governance capacity. Regarded as a microcosm of the cooperative governance of trans-county public service, “Five water shared governance” in Zhejiang Province is taken for the research sample, whose experience of overall linkage flood control is elaborated. It is concluded that the cooperative governance of trans-county public service is faced with four challenges, i.e., the weakness in sustainability, the game of interests between the governments, the lack of cooperation between the governments, enterprises and citizens, and the weak foundation of the legal system. Following the analytical framework of holistic governance theory, the action logic of the cooperative governance of trans-county public service is explored—by strengthening coordination and integration between governance subjects, constructing compound governance modes, promoting the legalization process, improving the performance appraisal system, and using information technology, the quality of cooperative governance of trans-county public service may be enhanced.

Keywords: trans-county governance; public service; cooperative governance; holistic governance

跨域治理與跨域公共問(wèn)題相伴而生,跨域公共問(wèn)題由于涉及兩個(gè)及兩個(gè)以上地域的利益,因而其治理情境更為復(fù)雜。隨著大氣污染、流域污染等環(huán)境問(wèn)題的凸顯,跨域公共問(wèn)題的合作治理被提上政治議程,十八屆三中全會(huì)就提出“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。近年來(lái),跨域治理也成為我國(guó)學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的重要學(xué)術(shù)領(lǐng)地,學(xué)者們主要圍繞跨域治理研究領(lǐng)域的界定[1]、治理主體間的博弈[2]、西方國(guó)家跨界治理模式的介紹[3]等方面展開(kāi)探討,然而,已有研究更多地聚焦于理論層面的宏觀敘事,缺乏對(duì)基層實(shí)踐的微觀注解。在當(dāng)前省直管縣體制改革和民生改善的雙重驅(qū)動(dòng)下,跨縣域公共服務(wù)的合作治理更具操作性和緊迫性,它是促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化,推進(jìn)地方治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。由于水環(huán)境治理是最為典型的跨域公共服務(wù)問(wèn)題,同時(shí)浙江省又是全國(guó)省直管縣體制改革的標(biāo)桿,因此本文以浙江“五水共治”為研究案例,通過(guò)總結(jié)跨縣域治水的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),以期為跨域公共服務(wù)合作治理提供可復(fù)制的基層樣本。

一、浙江“五水共治”:跨縣域公共服務(wù)合作治理的實(shí)踐探索

2013年11月,浙江省委作出“五水共治”的戰(zhàn)略決策,希望通過(guò)治水倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,促進(jìn)綠色發(fā)展和共享發(fā)展,提高群眾的獲得感和幸福感。浙江省的“五水共治”行動(dòng)主要分三步走: 2014—2016年三年間解決突出問(wèn)題,明顯見(jiàn)效;2014—2018年五年間基本解決問(wèn)題,全面改觀;2014—2020年七年間基本不出問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)質(zhì)變?！拔逅仓巍卑ㄖ挝鬯⒎篮樗?、排澇水、保供水、抓節(jié)水等內(nèi)容,這五方面構(gòu)成完整的邏輯體系,需協(xié)調(diào)好整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)系,其中治污水是“五水共治”的最大突破口,只有抓住這個(gè)突破口,才能整體聯(lián)動(dòng)促進(jìn)治理成效,形成治水合力。浙江河網(wǎng)密集,一水分隔兩縣的情況較為常見(jiàn),一旦兩縣政府之間協(xié)調(diào)不暢,治水工作將止步不前。為了克服跨縣域治水存在的負(fù)外部性特征,浙江省在加強(qiáng)治水主體間的協(xié)調(diào)整合、組建縣域間聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、建立“河長(zhǎng)制”、強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)、創(chuàng)新治水技術(shù)等方面進(jìn)行了有益探索。

1.加強(qiáng)治水主體間的協(xié)調(diào)整合

浙江為解決跨行政區(qū)治水面臨的協(xié)調(diào)不暢與責(zé)任推諉等難題,在治理機(jī)制上進(jìn)行了積極探索。其一,加強(qiáng)省級(jí)政府層面的組織領(lǐng)導(dǎo)。浙江省成立了由省委書(shū)記、省長(zhǎng)任“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng),六位副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng),31家省級(jí)部門(mén)為成員單位的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),形成了多部門(mén)聯(lián)合治理機(jī)制。各縣級(jí)政府也分別組建工作領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)治水工作的領(lǐng)導(dǎo)。其二,注重縣域政府間的協(xié)商合作。浙江省積極探索跨縣域治水的合作機(jī)制,如寧?？h桑洲鎮(zhèn)與天臺(tái)縣泳溪鄉(xiāng)、三門(mén)縣沙柳街道三地政府就共同制定《村民護(hù)水公約》,化解交界河道的污染處理難題,保障跨縣域聯(lián)合治水取得成效。其三,發(fā)揮多元治理主體的治理優(yōu)勢(shì)。浙江省在治水過(guò)程中積極推廣排污權(quán)交易制度,發(fā)行“五水共治”項(xiàng)目的相關(guān)債券,廣泛整合市場(chǎng)、社會(huì)力量共同參與治水。如寧波率先采取政府購(gòu)買(mǎi)水質(zhì)養(yǎng)護(hù)服務(wù)模式,借助第三方力量,提升河流水質(zhì)。諸暨創(chuàng)新投融資機(jī)制,采用公私合作的PPP模式,有效解決治水的資金來(lái)源問(wèn)題。此外,浙江省還成立了流域內(nèi)上下游地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu),實(shí)施跨縣域水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治行動(dòng),開(kāi)展流域突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)演練,旨在加強(qiáng)治水主體間的協(xié)調(diào)與整合。

2.完善跨縣域治水的制度化保障

浙江在水環(huán)境治理中致力于推動(dòng)跨域治水的制度化進(jìn)程。首先,全面落實(shí)“河長(zhǎng)制”。浙江建立了全省域、廣覆蓋的分級(jí)“河長(zhǎng)制”,同時(shí)輔之以“河道警長(zhǎng)制”,實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)”與“河道警長(zhǎng)”雙配套,政府河長(zhǎng)與民間河長(zhǎng)雙向互動(dòng),構(gòu)建了縱橫交叉的責(zé)任體系,完善了治水的制度保障。當(dāng)前,浙江省從省市到縣鄉(xiāng)都建立了“河長(zhǎng)制”,確保每一條河流,每一個(gè)河段都有河長(zhǎng),省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接擔(dān)任具體河流的河長(zhǎng)。據(jù)官方統(tǒng)計(jì),浙江省共有6名省級(jí)河長(zhǎng)、199名市級(jí)河長(zhǎng)、2 688名縣級(jí)河長(zhǎng)、16 417名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)[4]。河長(zhǎng)制將各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)作為每條河流的具體負(fù)責(zé)人,明晰了問(wèn)責(zé)對(duì)象,落實(shí)了治理責(zé)任,有助于跨域聯(lián)動(dòng)治水的開(kāi)展。其次,建立縣級(jí)政府間聯(lián)席會(huì)議制度。各縣級(jí)政府成立由分管領(lǐng)導(dǎo)作為區(qū)域合作召集人的組織機(jī)構(gòu),每季定期召開(kāi)治水聯(lián)席會(huì)議,以便及時(shí)有效地解決聯(lián)合治水過(guò)程中遇到的溝通、協(xié)調(diào)等難題。最后,形成跨域治水的制度規(guī)范。浙江省人民政府專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《浙江省綜合治水工作規(guī)定》、浙江省治水辦出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)跨行政區(qū)域聯(lián)合治水的指導(dǎo)意見(jiàn)》,旨在配合“五水共治”的全面推進(jìn),確保治水工作的有章可循,為合理解決跨縣域水環(huán)境治理中信息共享困難、整治聯(lián)動(dòng)不暢等問(wèn)題提供了制度保障。

3.實(shí)施科學(xué)的績(jī)效考核

為了提高跨縣域治水的實(shí)效,浙江加大了治水工作的考核力度。一方面,將治水績(jī)效納入年度考核。浙江將“五水共治”工作作為各縣、各部門(mén)重要的考核內(nèi)容,并納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部年終述職及年度考核的重要內(nèi)容,以此作為任用和獎(jiǎng)懲干部的主要依據(jù)。為了充分調(diào)動(dòng)欠發(fā)達(dá)縣治水的積極性,浙江在2015年給26個(gè)欠發(fā)達(dá)縣“摘帽”,取消對(duì)這些縣的GDP總量排名,代之以經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)進(jìn)行綜合考核,更加注重縣域的綠色發(fā)展。另一方面,科學(xué)開(kāi)展“大禹鼎”獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)選。浙江每年會(huì)向“五水共治”工作年度考核優(yōu)秀的縣(市、區(qū))頒發(fā)治水最高獎(jiǎng)“大禹鼎”,“大禹鼎”的評(píng)選遵循一套科學(xué)設(shè)計(jì)的考核標(biāo)準(zhǔn),考慮到治水存在階段性、動(dòng)態(tài)性等特征,考核分值由年終考核、日?？己思邦I(lǐng)導(dǎo)小組評(píng)價(jià)等組成,并按照一定的比例權(quán)重計(jì)算出最終得分。同時(shí),考核評(píng)選中還特別強(qiáng)調(diào)人民群眾的獲得感,通過(guò)電話隨機(jī)調(diào)查的方式了解當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)“五水共治”的滿意度。此外,為了明晰跨流域政府間的治理責(zé)任,浙江將“出境水好于入境水”作為考核跨流域治水成效的核心標(biāo)準(zhǔn)之一,通過(guò)開(kāi)展出入境水質(zhì)的對(duì)比,增強(qiáng)縣級(jí)政府跨域治水的動(dòng)力。

4.注重治水技術(shù)的綜合運(yùn)用

浙江在推進(jìn)“五水共治”過(guò)程中,積極運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù),開(kāi)發(fā)信息管理系統(tǒng),創(chuàng)新治水方式,取得了良好成效。其一,為切實(shí)解決河道污染治理及河長(zhǎng)監(jiān)控的碎片化問(wèn)題,浙江開(kāi)發(fā)了河長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng),建立健全河道電子檔案,實(shí)時(shí)記錄河道治理信息,開(kāi)啟了智慧治水時(shí)代。借助信息系統(tǒng),省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)河長(zhǎng)可通過(guò)移動(dòng)端實(shí)施有效管理,人民群眾可通過(guò)手機(jī)APP、微信、電話投訴等方式共同參與治水,極大發(fā)揮了信息化治水的便利。其二,浙江省專(zhuān)門(mén)成立了“五水共治”專(zhuān)家技術(shù)服務(wù)團(tuán),積極組織專(zhuān)家赴全省各地開(kāi)展“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”服務(wù),為基層治水提供專(zhuān)家智慧和技術(shù)支撐。其三,浙江將無(wú)人機(jī)、GPS衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控等技術(shù)運(yùn)用于治水當(dāng)中,形成360度無(wú)縫隙的治水服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各縣市區(qū)紛紛采納新技術(shù),創(chuàng)新治水方式,如嵊州市采用了“高負(fù)荷地下滲濾污水處理復(fù)合技術(shù)”、泰順縣大力推進(jìn)“欠發(fā)達(dá)地區(qū)水源涵養(yǎng)地內(nèi)存水環(huán)境保護(hù)”技術(shù)等。

通過(guò)三年的綜合治理,浙江“五水共治”成績(jī)斐然,“消滅垃圾河6 500 km,消滅黑臭河5 100 km,清除了‘黑、臭、臟’的感官污染,2016 年1月—11月,浙江221個(gè)省控?cái)嗝姊箢?lèi)水以上占76.9%,比2013年提高13.1個(gè)百分點(diǎn),劣Ⅴ類(lèi)水?dāng)嗝嬲?.7%,比2013年減少9.5 個(gè)百分點(diǎn)”[5]。浙江治水改善了生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,贏得了民眾點(diǎn)贊,完成了第一階段的既定目標(biāo),形成了一系列具有浙江特色的治理經(jīng)驗(yàn)。然而,水環(huán)境治理是一場(chǎng)持久戰(zhàn),由于水具有流動(dòng)性,人具有主觀性,企業(yè)存在投機(jī)性,政府存在自利性,這些因素都加劇了治水的不確定性,因此,跨縣域合作治水仍然面臨諸多困境與挑戰(zhàn)。

二、跨縣域公共服務(wù)合作治理的四重挑戰(zhàn)

跨縣域治水是最具典型性的跨縣域公共服務(wù)合作治理問(wèn)題,縱觀浙江“五水共治”的實(shí)踐探索,雖成效顯著,但始終面臨協(xié)調(diào)多元行動(dòng)主體間復(fù)雜關(guān)系等方面的挑戰(zhàn)。

1.可持續(xù)性不足:運(yùn)動(dòng)式治理的內(nèi)生缺陷

跨縣域公共服務(wù)合作治理主要由高層級(jí)政府主導(dǎo)推動(dòng),自上而下逐級(jí)開(kāi)展,合作治理的政治邏輯凸顯,開(kāi)展方式上以集中整治、專(zhuān)項(xiàng)治理等行政命令為主,因此運(yùn)動(dòng)式治理色彩較為濃厚。“運(yùn)動(dòng)式治理依靠強(qiáng)有力的政治動(dòng)員、組織化調(diào)控和目標(biāo)責(zé)任制等手段,可在短期內(nèi)積聚力量重點(diǎn)處理一些形勢(shì)危急的社會(huì)問(wèn)題?！盵6]運(yùn)動(dòng)式治理依循“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的行動(dòng)邏輯,雖然在治理初期會(huì)有計(jì)劃、有目的地動(dòng)員群眾的廣泛參與,但此種參與屬于下壓式的被動(dòng)參與,而非自發(fā)式的主動(dòng)參與,群眾參與的可持續(xù)性明顯不足。其一,運(yùn)動(dòng)式治理具有動(dòng)員能力顯著、治理成果見(jiàn)效快等先天優(yōu)勢(shì),但也存在制度化規(guī)范不足、投機(jī)心理萌生、整體效益降低等內(nèi)在缺陷,易導(dǎo)致治理政策的短命。如果跨縣域合作治理出于應(yīng)付上級(jí)政府政治任務(wù)的考量,縣級(jí)政府官員以投機(jī)治理?yè)Q取晉升空間,從而采取一些治標(biāo)不治本的迎合舉措以搏得上級(jí)政府的認(rèn)可和贊許,那么合作治理的成效將大打折扣。其二,運(yùn)動(dòng)式治理的持續(xù)推進(jìn)需要依托主政者的強(qiáng)力支持,易受主政者決策意志的變化而變化,一旦主政者職位發(fā)生調(diào)動(dòng),則很有可能出現(xiàn)人走政息、曇花一現(xiàn)的政治景象。其三,運(yùn)動(dòng)式治理需要政府財(cái)政的大規(guī)模投入。浙江“五水共治”是省級(jí)政府推動(dòng)下的鐵腕治理,治水投資主要由政府承擔(dān),各縣級(jí)政府財(cái)政壓力較大。長(zhǎng)此以往,易造成企業(yè)和公民過(guò)度依賴政府,形成“搭便車(chē)”思維,不利于企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.利益博弈:縣級(jí)政府間的競(jìng)合關(guān)系調(diào)適

縣級(jí)政府間的利益角逐是影響跨縣域公共服務(wù)合作治理成效的關(guān)鍵性問(wèn)題。由于“跨地區(qū)的地方政府官員間的合謀在中國(guó)當(dāng)前的晉升體制下不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的威脅,地方官員之間的高度競(jìng)爭(zhēng)才是常態(tài)”[7],因此縣級(jí)政府間的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系普遍多于利益合作關(guān)系。根據(jù)公共選擇理論,政府存在“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)的傾向,會(huì)作出有利于自身偏好和本地利益的決策判斷?？h級(jí)政府之間考慮到利益博弈和考核壓力等因素,在處理跨域性公共事務(wù)時(shí),很多時(shí)候會(huì)出于官員政治前途及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等地方保護(hù)主義的考量,優(yōu)先選擇屬于本縣域管轄范圍內(nèi)的公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行治理,而對(duì)于治理邊界不清的跨縣域公共服務(wù)治理問(wèn)題則會(huì)持等待觀望的態(tài)度。在跨縣域公共服務(wù)治理的過(guò)程中,利益收獲較少、機(jī)會(huì)成本較高的縣級(jí)政府必然會(huì)選擇“搭便車(chē)”式的消極態(tài)度,依其他縣級(jí)政府的決策和執(zhí)行風(fēng)向而動(dòng)。面對(duì)跨縣域公共服務(wù)治理問(wèn)題的廣泛涌現(xiàn),倘若縣級(jí)政府之間的利益協(xié)調(diào)出現(xiàn)問(wèn)題,那么合作治理的進(jìn)程將會(huì)擱置,最終可能導(dǎo)致一幕幕“公用地悲劇”的重演,其后果不堪設(shè)想。如在浙江治水的前期,為了治理菇溪河(跨界河流)的污染問(wèn)題,位于下游的永嘉縣曾投入4.38億元巨資整治河道,卻對(duì)污染源轉(zhuǎn)移到上游青田縣一籌莫展[8]。正是由于縣級(jí)政府之間存在利益博弈,上下游政府對(duì)接不力,缺乏有效的組織協(xié)調(diào)載體,才會(huì)縱容排污企業(yè)從下游縣域轉(zhuǎn)移至上游縣域,使得治水陷入僵局。如何協(xié)調(diào)無(wú)邊界的流域污染與有邊界的行政管轄之間的矛盾,是跨縣域合作治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

3.協(xié)同乏力:多元治理主體的行動(dòng)困境

跨縣域公共服務(wù)合作治理至少涉及兩個(gè)以上的縣域,除了要協(xié)調(diào)縣級(jí)政府之間的利益關(guān)系外,還需要關(guān)注政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多元治理主體的互動(dòng)協(xié)商。為此,跨縣域公共服務(wù)合作治理的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系更加復(fù)雜,治理主體過(guò)多更易混淆治理的責(zé)任邊界,正如奧爾森所言“集團(tuán)越大,就越不可能去增進(jìn)它的共同利益”[9],反而會(huì)弱化多元治理主體采取集體行動(dòng)的動(dòng)力,因而跨縣域公共服務(wù)合作治理的協(xié)調(diào)整合難度遠(yuǎn)大于本縣域范圍內(nèi)公共服務(wù)的合作治理。浙江在治水過(guò)程中,縣級(jí)政府主要依循省級(jí)政府的政治邏輯而動(dòng),企業(yè)和公民則依循市場(chǎng)邏輯而動(dòng),多元治理主體的行動(dòng)邏輯各不相同,有時(shí)政治邏輯與市場(chǎng)邏輯還會(huì)發(fā)生沖突,加之法治邏輯的缺位,易導(dǎo)致治理主體協(xié)同乏力,治理過(guò)程呈現(xiàn)碎片化。受省級(jí)政策的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng),縣級(jí)政府治水迫于政治壓力,可能會(huì)為了完成任務(wù)而草率地采取行政處罰或者強(qiáng)制關(guān)停涉污企業(yè)等強(qiáng)制性管理手段,從而引致利益相關(guān)企業(yè)和民眾的抵觸。如浙江省浦江縣在治水的早期階段,對(duì)重污染水晶企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲整頓時(shí)就曾遭到部分民眾的阻撓。如果只有政府在唱“獨(dú)角戲”,缺失企業(yè)、社會(huì)組織、公民等治理主體的行動(dòng)配合,那么合作治理逐漸只會(huì)淪為政府的一個(gè)口號(hào),極有可能發(fā)生治理目標(biāo)與社會(huì)需求的偏離,難以奏響政企民合作共治的三重奏。

4.法制欠缺:跨縣域合作治理的根基薄弱

法律是治國(guó)之利器,良法是善治之前提。然而,我國(guó)涉及跨域治理方面的法律法規(guī)十分不健全,尚未形成上下銜接的法律體系,僅有2015年修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》等少數(shù)法律法規(guī)中有涉及到跨域治理方面的相關(guān)規(guī)定。至今,尚缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)性的關(guān)于跨域治理方面的專(zhuān)項(xiàng)法律,對(duì)于跨域公共服務(wù)治理的組織模式、合作范圍、合作機(jī)制、合作方式、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、職責(zé)配置等均沒(méi)有作出具體規(guī)定,致使跨縣域公共服務(wù)治理較多地表現(xiàn)為暫時(shí)性的合作,缺乏長(zhǎng)期性的制度化保障。以水環(huán)境治理為例,現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》僅規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的水資源監(jiān)管和水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這實(shí)際上是河段式的分工治水模式,沒(méi)有體現(xiàn)流域性的合作治水思維。雖然浙江在治水過(guò)程中不斷重視制度化建設(shè),并出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)跨行政區(qū)域聯(lián)合治水的指導(dǎo)意見(jiàn)》等行政規(guī)范性文件,但并未上升到地方性法規(guī)的高度,離跨縣域治水的法制化進(jìn)程還有較長(zhǎng)的距離。由于跨縣域公共服務(wù)合作治理尚缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)和約束,在治理職能劃分、治理責(zé)任追究、治理方式選擇等方面均存在著不確定性,因此,面對(duì)跨縣域公共服務(wù)治理問(wèn)題,各縣級(jí)政府會(huì)出于維護(hù)本地利益及自身治理偏好的考量,容易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象,陷入“囚徒困境”。

三、 跨縣域公共服務(wù)合作治理的行動(dòng)邏輯

跨縣域公共服務(wù)合作治理既要協(xié)調(diào)好政府間的內(nèi)部關(guān)系,又要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民間的外部關(guān)系,治理場(chǎng)域更為復(fù)雜,會(huì)面臨政府間利益協(xié)調(diào)不暢,職責(zé)歸屬不明,治理主體間合作互動(dòng)不夠,治理碎片化等問(wèn)題,亟須培育整體性治理思維來(lái)實(shí)現(xiàn)精誠(chéng)合作之目的。整體性治理由佩里·?？怂购团羺s克·登力維等學(xué)者于20世紀(jì)90年代末提出,旨在化解新公共管理運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致的碎片化問(wèn)題。新公共管理理論片面注重跨域公共服務(wù)供給主體之間的競(jìng)爭(zhēng),忽視了跨域政府組織之間的合作,導(dǎo)致跨域公共服務(wù)治理的碎片化。整體性治理在反思和批判新公共管理理論的基礎(chǔ)上,提出通過(guò)協(xié)調(diào)利益關(guān)系、整合政府機(jī)構(gòu)、重視制度化建設(shè)、重塑責(zé)任意識(shí)、借助信息技術(shù)等方式來(lái)破解碎片化難題?？驴恕ぐ?Kirk Emerson)等甚至認(rèn)為整體性治理實(shí)際上就是一種跨域治理,這種治理超越了政府內(nèi)部各層級(jí)、各部門(mén)的界限乃至公私部門(mén)的界限,多元治理主體為實(shí)現(xiàn)共同愿景而共同努力[10]。因此,筆者認(rèn)為跨縣域公共服務(wù)合作治理有必要汲取整體性治理的思想內(nèi)核,優(yōu)化合作治理的行動(dòng)邏輯,即通過(guò)發(fā)揮高層級(jí)政府的政治邏輯優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)各縣級(jí)政府間的協(xié)調(diào),激發(fā)市場(chǎng)邏輯的治理活力,輔之以法治邏輯的規(guī)范引導(dǎo),共同推動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元治理主體采取合作行動(dòng)(見(jiàn)圖1)。浙江“五水共治”能夠取得成效,離不開(kāi)治水的精細(xì)化設(shè)計(jì)和整體性安排,浙江水環(huán)境治理的實(shí)踐可以為跨縣域公共服務(wù)合作治理提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

圖1 跨縣域公共服務(wù)合作治理的行動(dòng)邏輯框架

1.加強(qiáng)縣級(jí)政府間的協(xié)調(diào),凝聚合作治理共識(shí)

協(xié)調(diào)是整體性治理的兩大要義之一,整體性治理所倡導(dǎo)的協(xié)調(diào)包括了治理主體間利益的協(xié)調(diào)、價(jià)值觀的協(xié)調(diào)等。在跨縣域公共服務(wù)的諸多治理主體當(dāng)中,政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)至關(guān)重要,直接決定著跨縣域公共服務(wù)合作治理的成敗。因此,第一,高層級(jí)政府要注重縣級(jí)政府間的關(guān)系調(diào)適,加強(qiáng)跨縣域工作的指導(dǎo),發(fā)揮政治邏輯的優(yōu)勢(shì)效應(yīng)破解縣級(jí)政府跨域治理的“懶政”現(xiàn)象。“跨界(域)合作治理需要構(gòu)建政府與各治理主體間的良性關(guān)系,構(gòu)建市場(chǎng)、社會(huì)及公民的合作治理道路”[11],其中政府間關(guān)系是構(gòu)成跨縣域公共服務(wù)合作治理的關(guān)鍵變量?？缈h域公共服務(wù)的治理情境復(fù)雜多樣,既要加強(qiáng)高層級(jí)政府的縱向指導(dǎo),又需重視縣級(jí)政府之間的橫向協(xié)調(diào),才能形成良性的府際關(guān)系,引導(dǎo)其他治理主體采取集體行動(dòng)。第二,要發(fā)揮行政協(xié)議的作用,凝聚各縣級(jí)政府的合作治理共識(shí)。行政協(xié)議是地方政府合作最常用的方式[12],行政協(xié)議的簽署旨在克服縣級(jí)政府間的推諉扯皮,明晰各自的責(zé)任歸屬,提高協(xié)調(diào)合作意愿。行政邊界相鄰的縣級(jí)政府之間可以就跨縣域公共服務(wù)的治理簽署行政協(xié)議,明確規(guī)定治理的分擔(dān)比例,共擔(dān)治理成本,共享治理收益,防止資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè),促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化。行政協(xié)議不同于法律法規(guī),它既有利于提高縣級(jí)政府間協(xié)調(diào)的靈活性,又有利于塑造跨縣域公共服務(wù)合作治理的契約精神,從而避免縣級(jí)政府消極觀望的“搭便車(chē)”心理,促使縣級(jí)政府在處理跨域公共服務(wù)問(wèn)題時(shí)由消極治理轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極治理,由零和博弈轉(zhuǎn)變?yōu)檎筒┺摹?/p>

2.注重多元治理主體的整合,構(gòu)建復(fù)合型治理模式

整合是整體性治理的另一核心要義。整體性治理是一種既注重“內(nèi)合”,又注重“外聯(lián)”的治理模式。對(duì)內(nèi),整體性治理強(qiáng)調(diào)上下級(jí)政府間、同級(jí)政府間、政府內(nèi)各部門(mén)間的整合聯(lián)動(dòng);對(duì)外,整體性治理注重政府部門(mén)與私人部門(mén)、第三部門(mén)間的合作共治。面對(duì)多元治理主體并存的后工業(yè)化時(shí)代,需要建構(gòu)一種合作治理模式[13]。在?？怂箍磥?lái),整合指的是通過(guò)確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合并在一起的專(zhuān)業(yè)實(shí)踐來(lái)貫徹這些想法[14]。跨縣域公共服務(wù)合作治理存在邊界的模糊性、職責(zé)的交叉性、利益的沖突性等特性,因而很有必要搭建長(zhǎng)效的組織合作載體,對(duì)治理主體及治理方式進(jìn)行有效整合,構(gòu)建復(fù)合型治理模式,提升跨縣域公共服務(wù)合作治理的實(shí)效。復(fù)合型治理模式具體表現(xiàn)為對(duì)以下三種治理模式的組合運(yùn)用(見(jiàn)表1)。

表1 跨縣域公共服務(wù)復(fù)合型治理模式的具體內(nèi)容

其一,平級(jí)政府間的府際治理模式?？h級(jí)政府間、縣級(jí)政府部門(mén)間在涉及跨域公共服務(wù)問(wèn)題時(shí),可以成立跨縣域公共服務(wù)治理委員會(huì),加強(qiáng)縣級(jí)政府間的協(xié)調(diào)溝通,開(kāi)展對(duì)話合作。其二,自上而下的專(zhuān)項(xiàng)治理模式。上級(jí)政府通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)治理跨縣域公共服務(wù)問(wèn)題,該模式行政控制色彩較為濃厚,便于整合有限的資源,凝聚治理合力。其三,上下互動(dòng)的多元治理模式?？h級(jí)政府、社會(huì)組織、企業(yè)、專(zhuān)家、公民等可以就某類(lèi)跨域公共服務(wù)問(wèn)題成立跨域治理綜合處理機(jī)構(gòu)。該模式注重整合政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元力量來(lái)共同解決跨縣域公共服務(wù)治理問(wèn)題,形成多元治理主體合作共治的局面。針對(duì)不同的治理情境,需要整合運(yùn)用各類(lèi)治理模式,即構(gòu)建復(fù)合型治理模式,才能凝聚優(yōu)勢(shì),提升合作治理實(shí)效。今后,浙江治水除了要發(fā)揮自上而下的專(zhuān)項(xiàng)治理優(yōu)勢(shì)外,更加要重視縣級(jí)政府間的協(xié)同和多元治理主體的互動(dòng),形成復(fù)合型的治理模式。

3.推進(jìn)跨縣域治理的制度化進(jìn)程,健全法律法規(guī)體系

跨縣域公共服務(wù)合作治理的制度化水平是治理成效的有力保障。?？怂固貏e強(qiáng)調(diào)整體性治理需要不斷被制度化,唯有制度化的治理才能發(fā)揮力量[15]。協(xié)調(diào)和整合必須納入法制化軌道才具有生命力,才能有助于形塑合作治理的法治邏輯。一方面,要不斷完善縣級(jí)政府間的定期聯(lián)席會(huì)議制度。建立縣長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、縣級(jí)政府各部門(mén)等多層級(jí)的聯(lián)席會(huì)議制度,共商跨縣域治理問(wèn)題,通過(guò)互動(dòng)協(xié)商、對(duì)話談判等方式,健全跨縣域公共服務(wù)治理的長(zhǎng)效溝通機(jī)制。同時(shí),要組建跨縣域公共服務(wù)合作治理的執(zhí)法機(jī)構(gòu),加強(qiáng)跨縣域公共問(wèn)題的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),及時(shí)規(guī)避集體行動(dòng)中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。另一方面,要建立健全跨域治理的法律法規(guī)體系,運(yùn)用法治邏輯規(guī)范跨域治理主體的行為選擇,促使運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化治理。首先,全國(guó)人大可以考慮制定《跨域治理法》,為地方政府的跨域治理提供法律向?qū)?。該法?yīng)對(duì)跨區(qū)域治理的主體、原則、情形、職責(zé)配置、糾紛協(xié)調(diào)等作出原則性規(guī)定。其次,國(guó)務(wù)院可進(jìn)一步制定《跨區(qū)域公共服務(wù)合作治理?xiàng)l例》。條例要對(duì)地方各級(jí)政府跨域公共服務(wù)治理作出具體性規(guī)定,如可對(duì)跨域公共服務(wù)治理的組織載體、運(yùn)作模式、預(yù)算安排等作出規(guī)定。最后,省級(jí)人大可以根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐闹卫砬榫?制定具有地方特色的跨縣域公共服務(wù)方面的地方性法規(guī),為本轄區(qū)內(nèi)的跨縣域公共服務(wù)合作治理作出更加詳實(shí)合理的規(guī)定?？傊?多層級(jí)、全方位的法律保障體系,可以為跨縣域公共服務(wù)合作行動(dòng)的實(shí)施賦予更多的法治邏輯。

4.完善績(jī)效考核體系,強(qiáng)化治理責(zé)任

加強(qiáng)各治理主體的責(zé)任意識(shí)是整體性治理的內(nèi)在訴求。希克斯甚至認(rèn)為整體性治理最重要的就是責(zé)任感[16],責(zé)任感的落實(shí)需要依托一套嚴(yán)格完善的績(jī)效考核體系。關(guān)于公共池塘治理的責(zé)任問(wèn)題,埃莉諾·奧斯特羅姆曾作出過(guò)精辟的論斷:“當(dāng)人們面對(duì)公共池塘資源問(wèn)題時(shí),通常都會(huì)有很強(qiáng)的規(guī)避責(zé)任、‘搭便車(chē)’和以機(jī)會(huì)主義方式行事的誘惑。在這樣的條件下,我們決不能保證這些問(wèn)題可以得到解決?！盵17]因此,在跨縣域公共服務(wù)問(wèn)題越發(fā)凸顯的今天,為了加強(qiáng)治理主體的責(zé)任,有必要健全績(jī)效考核體系,以考核促治理。第一,高層級(jí)政府可以發(fā)揮政治邏輯的下壓效應(yīng),將跨縣域公共服務(wù)治理列入縣級(jí)政府及其官員的年度政績(jī)考核。政績(jī)考核具有風(fēng)向標(biāo)的作用,通過(guò)上級(jí)政府的考核必然倒逼縣級(jí)政府及官員更加重視跨域公共服務(wù)的合作治理。浙江省全面實(shí)施河長(zhǎng)制,由各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任具體河流的河長(zhǎng),明確了考核對(duì)象,加強(qiáng)了責(zé)任落實(shí),治理成效顯著。2016年底,中央層面出臺(tái)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》,標(biāo)志著河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣普及,并對(duì)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的考核問(wèn)責(zé)作出了具體規(guī)定。第二,建立獨(dú)立的第三方績(jī)效考評(píng)制度。吸引具備考核資質(zhì)的社會(huì)組織、科研院所等第三方機(jī)構(gòu)參與考核評(píng)價(jià),保證跨縣域公共服務(wù)治理績(jī)效考核的客觀性和專(zhuān)業(yè)性。第三,優(yōu)化公民參與績(jī)效考核的渠道。在考核中增加相關(guān)縣域公民的評(píng)價(jià)意見(jiàn),鼓勵(lì)公民參與的積極性,提升跨縣域公共服務(wù)治理績(jī)效考核的科學(xué)性和民主性。

5.借助信息技術(shù),創(chuàng)新治理方式

整體性治理是在信息化時(shí)代下催生的治理模式,登力維認(rèn)為數(shù)字時(shí)代治理的關(guān)鍵在于服務(wù)信息的重新整合,整體決策的方式及電子政務(wù)的廣泛化[18]?？缈h域公共服務(wù)合作治理有必要借助信息技術(shù),創(chuàng)新治理方式,響應(yīng)智慧化治理的時(shí)代訴求。一方面,跨縣域公共服務(wù)合作治理需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)整合跨縣域的信息資源,搭建信息共享平臺(tái),打破信息疆域,實(shí)現(xiàn)信息資源的共建共享。如浙江開(kāi)發(fā)的河長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng),有效整合了上下游河道的治理信息,通過(guò)信息技術(shù)的運(yùn)用突破了地方保護(hù)的限制。另一方面,要?jiǎng)?chuàng)新治理方式,靈活運(yùn)用政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制?？缈h域公共服務(wù)合作治理方式要由政府倒逼的單一方式轉(zhuǎn)向市場(chǎng)激勵(lì)與法治保障并舉,充分發(fā)揮政治邏輯、市場(chǎng)邏輯和法治邏輯的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì),優(yōu)化合作治理的行動(dòng)邏輯。由于跨域水環(huán)境治理具有明顯的外部性,因此有必要不斷完善排污權(quán)交易機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,發(fā)揮市場(chǎng)邏輯的治理活力,彌補(bǔ)政治邏輯的治理缺陷。目前,浙江省已經(jīng)在全省推行排污權(quán)有償使用制度,積極踐行“誰(shuí)污染,誰(shuí)付費(fèi)”的原則?？傊?面對(duì)跨縣域公共服務(wù)問(wèn)題的日益凸顯,傳統(tǒng)協(xié)調(diào)整合方式越發(fā)難以奏效的治理情境下,必須審時(shí)度勢(shì),巧用信息技術(shù),創(chuàng)新治理方式,積極打造智慧化治理方案,提升跨縣域公共服務(wù)合作治理的實(shí)效。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

Four Challenges and Action Logic of Cooperative Governance in Trans-county Public Service——A Case Study of “Five Water Shared Governance” in Zhejiang

ZHANGPeng,GUOJin-yun

(School of Public Administration, Sichuan University, Chengdu 610065, China)

D 035

A

1008-3758(2017)05-0497-07

10.15936/j.cnki.1008-3758.2017.05.009

2016-12-25

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大資助項(xiàng)目(14ZDA030); 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年資助項(xiàng)目(11CZZ033)。

張 鵬(1989- ),男,浙江三門(mén)人,四川大學(xué)博士研究生,主要從事行政管理、地方治理研究; 郭金云(1978- ),男,浙江玉環(huán)人,四川大學(xué)副教授,管理學(xué)博士,主要從事地方治理、公共服務(wù)研究。